Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-294/24 Expediente: D-15438 AC Demandas de inconstitucionalidad contra artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, "[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'" Con el acostumbrado respeto por la decisiones de la Sala, aclaró mi voto en el asunto de la referencia para insistir en tres temas: Primero, para ahondar -más allá de lo dicho en la sentencia- que, en tanto las normas demandadas modificaban una norma de implementación del Acuerdo Final para la Paz (Decreto 902 de 2017), el Congreso desconoció la obligación constitucional de cumplir de buena fe los compromisos del Acuerdo, en los términos del Acto legislativo 02 de 2017, obligación que, respecto de las normas posteriores -como la demandada-, se traduce en que "no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad", como dijo la Corte en la Sentencia C-630 de 2017. En efecto, cualquier modificación de las normas de implementación debe hacerse bajo los principios de progresividad y no regresividad, con el fin de determinar si la modificación que se propone tiene por objeto garantizar de mejor manera las finalidades del Acuerdo. Ello sólo puede garantizarse mediante una motivación suficiente que haya sido sometida a una deliberación democrática amplia, profunda, rigurosa, abierta y transparente, delibreación que no es posible en el trámite de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. Segundo, para insistir en el contenido y alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, y la necesaria diferenciación en su análisis. En efecto, al abordar el estudio del cargo por vulneración del principio de consecutividad, la posición mayoritaria consideró pertinente determinar la relación que las normas demandadas tienen con la temática general del Plan Nacional de Desarrollo. En mi opinión, y con base en lo que ya la Corte ha precisado sobre el contenido de dichos principios, dado que el cargo no era por vulneración del principio de unidad de materia, sino por vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, el análisis se debió centrar -exclusivamente- en las materias tratadas en primer debate. Al respecto, cabe recordar que en la sentencia C-133 de 2022 se avanzó en dicho entendimiento así: "La iniciativa debe respetar los principios básicos del procedimiento legislativo (CP arts. 157, 158, 160 y 169). Así las cosas, (a) se debe cumplir con el principio de unidad de materia, el cual exige que las normas que van a integrar una ley deben guardar conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de un núcleo, eje o materia dominante. (b) También se tiene que observar el principio de identidad relativa, que autoriza a que durante el trámite legislativo se introduzcan ajustes, modificaciones o cambios al proyecto, tanto en las comisiones como en las plenarias, con la condición de que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido. Y, por último, (c) se debe acatar el principio de consecutividad, por virtud del cual se exige que el tema o materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa -sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que emanan del principio de identidad relativa- esté presente a lo largo de los debates reglamentarios que se prevén en la Constitución" (subrayado fuera de texto). Aun cuando en aquella ocasión se analizaba una iniciativa de ley estatutaria, lo cierto es que se advirtió que se trataba de la sistematización de los requisitos tanto ordinarios (aplicables a todo proyecto de ley) como especiales (propios de las leyes estatutarias). Así, dichos requisitos también son aplicables a las leyes aprobatorias del PND con algunas especificidades. En efecto, lo que exige el principio de unidad de materia en el PND es que guarde conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, y con los programas y proyectos del plan de inversiones (o lo que la ponencia llama vínculo razonable con la temática general del PND). Por su parte, el requisito de consecutividad exige que el asunto trate de una materia que ha sido debatida a lo largo del procedimiento de elaboración del plan y del trámite legislativo; y el de identidad flexible (o relativa) se refiere a que los cambios que se introduzcan guarden coherencia y se refieran a la misma materia o contenido temático que fue previamente debatido. Tercero, para reiterar la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo cuyo procedimiento legislativo especial se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994. En efecto, el procedimiento legislativo especial para la aprobación del plan nacional de desarrollo se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar tres momentos del trámite aprobatorio: (i) presentación, de iniciativa exclusiva del gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días; y (iii) segundo debate en cada una de las Cámaras a partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos. La Constitución distingue las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo por parte del Gobierno y por parte del Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, "siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero" (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa "aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público". Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional. En todo caso, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no son obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución). El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de tres meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley. Conforme a dichas disposiciones y al artículo 150.3 de la Constitución, la ley aprobatoria del plan de desarrollo no permite modificar legislación permanente pues, para ello, se requiere adelantar el procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución para la expedición de las leyes y no el especial previsto para la aprobación del plan de desarrollo que debe tramitarse apenas en 3 meses improrrogables y ser aprobado por mayoría simple y no permite, por tanto, el amplio debate democrático propio de la configuración del ordenamiento jurídico. En efecto, tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-415 de 2020, "[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales". Y aun cuando la demanda en esta oportunidad no incluyó ese cargo, dado que la modificación introducida mediante las normas demandadas implicaban la afectación de normas con carácter permanente, correspondía al Gobierno demostrar que las medidas (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución; (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal; y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado