Aclaración parcial de voto a la Sentencia C-292 03VEEDURIAS CIUDADANAS-Principios que han de regir las acciones como vigilantes de la gestión administrativa han debido declararse inexequibles (Salvamento parcial y Aclaración parcial de voto)El legislador estatutario no puede imponerle a los ciudadanos los mismos criterios que rigen el ejercicio de funciones administrativas porque ello significa confundir los deberes del servidor público con las responsabilidades de los particulares y, además, equivale a asimilar las veedurías ciudadanas, que son parte de la sociedad civil, a una forma de control ejercida por el Estado. Estos principios rigen la función administrativa y, por lo tanto, deben ser respetados por los servidores públicos. Así, un funcionario público debe ser imparcial y debe tratar a todos los ciudadanos de manera igual. Sin embargo, una veeduría ciudadana puede tomar partido a favor o en contra de una causa, de una política, de un programa de gobierno o de un gobernante o director de entidad.VEEDURIAS CIUDADANAS-No está obligada a tratar igual a todas las entidades del Estado (Salvamento parcial y Aclaración parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-No se puede obligar a facilitar que cualquier persona acceda a la documentación e información que maneja (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)PRINCIPIOS DE IGUALDAD, RESPONSABILIDAD, EFICACIA Y OBJETIVIDAD-Inconstitucionales (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)PRINCIPIOS-Casos en que son transformados en deberes (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)PRINCIPIOS-Algunas normas los transforman en condiciones que las veedurías deben reunir para poder actuar (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)PRINCIPIOS-Algunos equiparan las veedurías a órganos del Estado (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Definición refleja desviaciones corporativistas contrarias a la democracia liberal adoptada en la Constitución (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Expresión “primordiales” declarada inexequible reforzó la asimilación a órganos estatales (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Remisión de informes que se desprendan de la función de control y vigilancia es inexequible (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Normas procesales podrían en cada caso definir ámbito de intervención razonable (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Relación de instrumentos de acción no es taxativa (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)En virtud del principio de autonomía que es medular en una democracia participativa, puesto que preserva la independencia de las organizaciones de la sociedad civil y desarrolla el pluralismo, las veedurías pueden acudir a otros instrumentos que sean adecuados para realizar sus actividades, siempre y cuando éstos sean pacíficos y respetuosos del orden jurídico.Referencia: expediente PE-016Revisión de constitucionalidad del proyecto de ley numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.Magistrado Ponente:EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTCon el debido respeto salvo el voto respecto de lo resuelto por la Corte en relación con algunos artículos del proyecto de ley. Además, aclaro mi voto respecto de la motivación que justificó la decisión de la Corte en relación con el artículo 17.1. Salvamento parcial de voto. Si bien estoy de acuerdo con gran parte de las decisiones adoptadas por la Corte, me aparto de lo resuelto por ella en relación con los siguientes artículos: 1.1. Respecto de la última frase del inciso primero del artículo
4. El artículo 4 del proyecto de ley estatutaria establece una serie de principios que han de regir las acciones de las veedurías ciudadanas como vigilantes de la gestión administrativa. Su inciso primero dice: “Artículo 4º. Objeto. La vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad”.Considero que la expresión subrayada ha debido ser declarada inexequible. En efecto, el legislador estatutario no puede imponerle a los ciudadanos los mismos criterios que rigen el ejercicio de funciones administrativas porque ello significa confundir los deberes del servidor público con las responsabilidades de los particulares y, además, equivale a asimilar las veedurías ciudadanas, que son parte de la sociedad civil, a una forma de control ejercida por el Estado.Estos principios rigen la función administrativa y, por lo tanto, deben ser respetados por los servidores públicos. Así, un funcionario público debe ser imparcial y debe tratar a todos los ciudadanos de manera igual. Sin embargo, una veeduría ciudadana puede tomar partido a favor o en contra de una causa, de una política, de un programa de gobierno o de un gobernante o director de entidad. En el mismo sentido, una veeduría no está obligada a tratar igual a todas las entidades del Estado, sino que puede fijar prioridades y concentrar sus esfuerzos en vigilar la gestión pública de una sola entidad estatal. La Corte ha debido declarar inconstitucional el traslado automático de estos principios a la actividad de los veedores ciudadanos o, a lo menos, precisar su alcance respecto de los mismos.De cualquier forma, queda abierto un problema de interpretación que a mí juicio ha de ser resuelto en beneficio de la autonomía de las veedurías ciudadanas. En efecto, el artículo 8 de este proyecto protege la autonomía de las veedurías, razón por la cual concluye diciendo categóricamente que “en ningún caso los veedores pueden ser considerados funcionarios públicos”.1.2 Respecto del artículo
9. Por las mismas razones estimo que no se puede obligar a las veedurías a facilitar que cualquier persona acceda a la documentación e información que maneja. El artículo 9 dice lo siguiente: “Artículo 9º. Principio de transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la gestión del Estado y de las veedurías deberán asegurar el libre acceso de todas las personas a la información y documentación relativa a las actividades de interés colectivo de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas vigentes sobre la materia”.Como se puede apreciar dicho artículo traslada de manera automática el principio de publicidad que rige en el ámbito de los documentos públicos, a un tipo de documento completamente distinto, o sea, a la información y documentación que tienen las veedurías ciudadanas. Y como si esto fuera poco, señala que las reglas sobre acceso a la información que constituyen garantía de los derechos de los ciudadanos frente al Estado, también han de aplicarse automáticamente a las veedurías de ciudadanos que vigilan al Estado. Esto amenaza la labor independiente de las veedurías y puede poner en peligro el éxito del control que estas ejercen.Creo que las veedurías deben rendir cuentas del manejo de recursos y de los resultados obtenidos. Sin embargo, la norma del artículo 9 va muchísimo más lejos, vulnerando la autonomía de estas organizaciones de la sociedad civil y desconociendo que sus miembros tienen derecho a la intimidad, en tanto individuos y en tanto asociados.1.3 Respecto de los artículos 10, 11, 12 y
13. Estos artículos definen cuatro principios: igualdad, responsabilidad, eficacia y objetividad. Considero que estos principios son inconstitucionales porque les imponen a los ciudadanos que obren como veedores una serie de cargas, contrarias a su autonomía y al pluralismo democrático, que se aplican a los funcionarios públicos y no a los particulares, como ya se dijo al referirme al artículo
4. Sin embargo, conviene agregar algunas consideraciones que ilustran el grado de distorsión al que llegó el legislador en esta materia. Primero, en algunos casos los principios son transformados en deberes. Así, el artículo 13 crea para los ciudadanos veedores el deber de guiarse por criterios objetivos. Esto atenta contra la libertad de opinión y contra los derechos políticos de quienes integran las veedurías. Segundo, algunas de estas normas transforman los principios en condiciones que las veedurías deben reunir para poder actuar como tales. Así, el artículo 10 restringe los derechos de participación de las veedurías a que se sujeten a “condiciones de igualdad y de respeto a la diversidad”. Sin duda la Constitución exige que todas las personas respeten los derechos ajenos, en especial de las personas que son diferentes. Sin embargo, no se puede imponer a las veedurías el requisito etéreo de actuar “en condiciones de igualdad y de respecto a la diversidad” porque ello constituye una restricción desproporcionada de su autonomía y de las libertades de quienes las integran. Además, la extrema vaguedad de la ley en este punto crea el riesgo de que las autoridades vigiladas por las veedurías invoquen el incumplimiento de esta condición legal por alguna veeduría incómoda para abstenerse de brindarle la cooperación indispensable para que pueda ejercer de manera efectiva su actividad. Tercero, algunos de estos principios equiparan las veedurías a órganos del Estado. Esto se aprecia claramente en el artículo 12 que le impone a las veedurías objetivos propios del Estado como lo son “la satisfacción de las necesidades colectivas” y “el logro de los fines del estado social de derecho”. Esta confusión entre Estado y sociedad atenta contra los principios fundamentales que inspiran la Constitución. Cuarto, a raíz de esta confusión la definición del principio de responsabilidad plasmado en el artículo 11 refleja desviaciones corporativistas contrarias a la democracia liberal adoptada como modelo en la Constitución de 1991. 1.4 Respecto del artículo
16. Este artículo enuncia las funciones de las veedurías. El sólo empleo del concepto de función refleja las desviaciones corporativistas que aparecen en algunas de las normas anteriormente citadas. Deplorablemente, la Corte al declarar inexequible la expresión “primordiales” reforzó la asimilación de las veedurías a órganos estatales o cuerpos de la sociedad que deben colaborar con el Estado. De esta forma restringió la autonomía de las veedurías y la libertad de las personas que las conformen y orienten. Sin embargo, es posible interpretar estas expresiones en un sentido amplio y con un alcance sociológico. Así, las funciones de las veedurías no serían competencias taxativas como las que delimitan el ámbito de acción de los órganos estatales. Pero lo que es imposible es admitir que el literal h) del artículo 16 sea constitucional. Su inexequibilidad es evidente. Dicho literal señala que una de las funciones de las veedurías es h) Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;En virtud de esta función las veedurías han quedado al servicio del Estado. Ello no es extraño dentro de una visión corporativista, pero es manifiestamente contrario a la filosofía a la democracia liberal y, por supuesto, al artículo 2 de la Constitución que dice exactamente lo contrario a lo que ordena el literal h) citado. Es el Estado el que se encuentra al servicio de la comunidad, y no las organizaciones ciudadanas al servicio del Estado.Este argumento fue acogido por la Corte para declarar inexequible el literal g) del artículo 19 según el cual las veedurías tienen el deber de “rendir informes anuales de su gestión ante el Congreso de la República”. Estimo que la Corte incurrió en una contradicción de principio al declarar inexequible el literal g) del artículo 19, y, al mismo tiempo, salvar la constitucionalidad del literal h) del artículo 16. 1.5 Respecto del artículo
17. La Corte declaró inexequible el segmento normativo del artículo 17 que permitía a las veedurías “intervenir por medio de apoderado, debidamente constituido ante los órganos, procesos y actuaciones judiciales, disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control”. No comparto la razón de la decisión de inexequibilidad. La Corte concluyó que esta legitimación procesal convertía a las veedurías en un nuevo sujeto procesal, lo cual rompería el equilibrio en el proceso. No obstante, de la norma declarada parcialmente inexequible no se llega necesariamente a esa conclusión. Bien podrían las normas procesales en cada caso definir el ámbito de intervención razonable de las veedurías. Por ejemplo, la legislación procesal penal puede reducir el ámbito de actuación procesal de las veedurías para garantizar la igualdad de armas en dicho proceso. No sucede lo mismo en otros ámbitos procesales de naturaleza civil o contencioso-administrativa. Mucho menos pueden extenderse las preocupaciones legítimas sobre el equilibrio procesal en materia penal, a los procesos fiscales donde las veedurías podrían cumplir una tarea trascendental en defensa de la moralidad administrativa y la preservación de la integridad de los recursos públicos. En el futuro el legislador procesal, así como el estatutario, podrán regular esta materia de una manera adecuada que responda a las especificidades de cada proceso. Entonces, habrá que analizar caso por caso si la regulación de la intervención de las veedurías afecta o no el equilibrio procesal.En cualquier caso considero que en una democracia participativa las veedurías pueden hacerse oír en los procesos judiciales que se sigan de los descubrimientos y denuncias que ellas mismas hagan como parte de su actividad de vigilancia de la gestión pública. Esto es especialmente relevante para la defensa de intereses y derechos colectivos o difusos.2. Aclaración parcial de voto respecto del artículo
17. Por las mismas razones que me llevaron a salvar el voto, considero que la relación de los instrumentos de acción al alcance de las veedurías plasmado en el artículo 17 del proyecto de ley no es taxativo. En virtud del principio de autonomía que es medular en una democracia participativa, puesto que preserva la independencia de las organizaciones de la sociedad civil y desarrolla el pluralismo, las veedurías pueden acudir a otros instrumentos que sean adecuados para realizar sus actividades, siempre y cuando éstos sean pacíficos y respetuosos del orden jurídico.Para terminar, estimo pertinente subrayar que una de las agendas pendientes en el desarrollo de la Constitución reside en la interpretación del contenido de los alcances del principio de democracia participativa. Es esta una tarea quizás más compleja, desde el punto de vista teórico, que la interpretación del principio de estado social de derecho. Sin embargo, es preciso llenar este vacío para que la Corte tenga un norte claro en el control de constitucionalidad, y en las sentencias de tutela, en materias relativas a manifestaciones de la democracia participativa. De lo contrario, continuarán las inconsistencias que he resaltado en este salvamento y, lo que es peor, subsistirán los temores infundados ante la perspectiva de que los ciudadanos tengan mayor poder y lo ejerzan libremente. Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado