Salvamento parcial de voto

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-292 03COSA JUZGADA ABSOLUTA-Inexistencia (Salvamento parcial de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Características (Salvamento parcial de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Carácter integral (Salvamento parcial de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Carácter definitivo (Salvamento parcial de voto)LEY ESTATUTARIA-Rechazo de demandas ciudadanas (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA Y PROYECTO DE LEY OBJETADO-Diferencia en cuanto a efectos y naturaleza del control no parece ser razonable (Salvamento parcial de voto)CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza (Salvamento parcial de voto)El control previo de constitucionalidad obedece, en su esencia, a la necesidad de evitar graves traumatismos ante la posible vigencia de normas contrarias a la Constitución y su posterior retiro del ordenamiento jurídico como consecuencia de ese vicio. Pretende revestir de especiales garantías ciertas normas que, por su naturaleza, tienen particular importancia para el cumplimiento de los fines del Estado y para el ejercicio de los derechos de los asociados.CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Excepción a la regla general (Salvamento parcial de voto)Esta figura ha sido concebida en la mayoría de sistemas (por lo menos en los modelos occidentales), como una excepción a la regla general, según la cual el control asignado a los tribunales constitucionales solamente se ejerce cuando las normas han entrado en vigencia. Además, en la mayoría de ellos, el control previo no resulta incompatible con el control posterior, sino, por el contrario, complementario.CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL DERECHO COMPARADO (Salvamento parcial de voto)CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Figura excepcional que no excluye control posterior (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control previo no excluye, en ciertos eventos, la posibilidad de acudir a los mecanismos de control posterior (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control previo circunscrito a los asuntos que efectivamente fueron analizados en la sentencia (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Confrontación con la Constitución (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Necesidad de replantear doctrina sobre la cosa juzgada (Salvamento parcial de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Parámetros a realizar para el control previo (Salvamento parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Expresión “primordiales” declarada inexequible no es la única función que puede desplegar (Salvamento parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Organizaciones autónomas con capacidad para establecer sus funciones (Salvamento parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Funciones y competencia definida por la ley desconoce su naturaleza (Salvamento parcial de voto)VEEDURIAS CIUDADANAS-Relación de instrumentos de acción no es taxativa (Salvamento parcial de voto)Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a salvar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia, pues considero que la Corte debió variar su doctrina sobre el sentido y alcance de la revisión constitucional de los proyectos de leyes estatutarias, y discrepo de la decisión tomada en relación con el artículos 16 del presente proyecto de ley.Sobre el alcance del control de los proyectos de leyes estatutarias.1- La Corte, en la presente sentencia, reiteró su doctrina sobre el carácter absoluto de la cosa juzgada de las sentencias que revisan un proyecto de ley estatutaria. No puedo compartir esa tesis, y para explicar mi discrepancia, comenzaré por recordar los argumentos básicos que han servido de sustento a esa doctrina, para luego señalar las razones por las cuales considero que ésta debió haber sido abandonada.2- Desde la primera sentencia en que la Corte debió analizar un proyecto de ley estatutaria, dejó sentada su posición sobre el alcance del control ejercido por Esta Corporación. En aquella oportunidad señaló que “el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo”.3- Sobre el carácter integral del control, la Corte reiteró que el artículo 241-8 superior le encomendó la tarea de decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Y en cuanto al carácter definitivo, explicó que debía confrontar cada uno de los preceptos del proyecto, frente a cada uno de los preceptos de la Constitución, de manera tal que “una vez expedida una ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano”.Para llegar a esa conclusión, además de acudir a una interpretación literal del artículo 241-8 de la Constitución, la Corte hizo referencia a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia proferida en el año 1916, en materia de objeciones presidenciales, según la cual una vez declarada la exequibilidad del proyecto objetado, operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.4- La anterior ha sido la postura uniforme asumida por la Corte en reiteradas oportunidades, y con fundamento en ella ha confirmado el rechazo de demandas ciudadanas contra leyes de naturaleza estatutaria.Sin embargo, según mi criterio, si bien el artículo 241-8 superior señala que el control sobre los proyectos de leyes estatutarias y sobre los proyectos objetados por el Gobierno es integral y definitivo, es necesario replantear la doctrina de la Corte en cuanto al alcance de la cosa juzgada y frente a la posibilidad de presentar demandas ciudadanas contra las leyes estatutarias.5.- Lo primero que debe reconocerse es que, a pesar de tener el mismo fundamento normativo (CP., artículo 241-8), la jurisprudencia no ha sido uniforme frente a los efectos de sus fallos en tratándose de proyectos de leyes estatuarias y de proyectos de ley objetados por razones de inconstitucionalidad. En efecto, la base de la competencia de la Corte para examinar las objeciones y los proyectos de ley estatutaria es el artículo 241 ordinal 8 de la Carta, que establece literalmente Corte la función “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Sin embargo, frente a las leyes estatutarias, la Corte ha rechazado la posibilidad de presentar demandas ciudadanas de inconstitucionalidad, pues considera que la cosa juzgada es integral y absoluta; en cambio, para el caso de las leyes que han sido objeto de control previo en virtud de las objeciones del Gobierno, la jurisprudencia constitucional ha permitido la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que el análisis que adelanta la Corte está limitado a los reparos expresamente formulados por el Gobierno.Ahora bien, si el fundamento jurídico en uno y otro caso es el mismo, la diferencia en cuanto a los efectos y la naturaleza del control no parece ser razonable. Por consiguiente, es necesario precisar el alcance del control previo de constitucionalidad, particularmente en proyectos de leyes estatutarias, con el fin de determinar si la diferencia señalada tiene o no fundamento válido.6.- El control previo de constitucionalidad obedece, en su esencia, a la necesidad de evitar graves traumatismos ante la posible vigencia de normas contrarias a la Constitución y su posterior retiro del ordenamiento jurídico como consecuencia de ese vicio. Pretende revestir de especiales garantías ciertas normas que, por su naturaleza, tienen particular importancia para el cumplimiento de los fines del Estado y para el ejercicio de los derechos de los asociados.De igual forma, pretende excluir ab initio normas que sean manifiestamente contrarias a la Constitución y que por su naturaleza requieren de un control especial, cuando por su contenido versan sobre el ejercicio de derechos fundamentales, sobre competencias entre órganos de diferentes niveles, sobre la adquisición de compromisos por parte de un Estado en el nivel internacional y, en general, sobre temas especialmente sensibles en asuntos de relevancia constitucional . 7.- No obstante, esta figura ha sido concebida en la mayoría de sistemas (por lo menos en los modelos occidentales), como una excepción a la regla general, según la cual el control asignado a los tribunales constitucionales solamente se ejerce cuando las normas han entrado en vigencia. Además, en la mayoría de ellos, el control previo no resulta incompatible con el control posterior, sino, por el contrario, complementario.Teniendo en cuenta que el asunto ha sido debatido en otros ordenamientos, antes de analizar el caso de las leyes estatutarias en el derecho colombiano, resulta oportuno hacer una breve referencia a su utilización en el derecho comparado, lo cual dará luces para determinar la naturaleza de ese mecanismo, así como sus bondades y dificultades frente a la aplicación práctica.8.- En el derecho italiano no está previsto expresamente un control previo a cargo de la Corte Constitucional, pues su función radica, esencialmente, en ejercer el control de constitucionalidad de las leyes y de los actos que tienen fuerza material de ley, así como en dirimir conflictos de competencia entre órganos y poderes del Estado, o entre el Estado y las regiones. Tampoco hay acción pública de inconstitucionalidad, pues sólo los jueces pueden someter a la Corte las controversias relacionadas con la exequibilidad de las leyes.Frente a las leyes regionales puede plantearse una controversia ante la Corte para que defina previamente si la ley excede o no la competencia de la Región (artículo 127). No obstante, la Corte solamente está autorizada para analizar ese punto y no otros asuntos derivados del contenido mismo de la ley, lo cual no excluye entonces un pronunciamiento posterior del propio tribunal.9.- En la Constitución Austriaca tampoco está asignada una competencia al Tribunal Constitucional, según la cual deba asumir un control previo y definitivo de constitucionalidad de las leyes, aún cuando existen algunos procedimientos específicos para ciertas normas como los reglamentos o los tratados internacionales. No obstante, el tribunal ha precisado que cuando son impugnadas leyes, su estudio está circunscrito a las razones expuestas en el recurso, lo cual permite entonces un pronunciamiento posterior frente a la misma norma.Así mismo, el Tribunal ha reconocido la posibilidad de una inconstitucionalidad sobreviviente, específicamente en virtud de factores temporales. Al respecto ha señalado que “pueden modificarse las medidas por la afectación de una regulación en el transcurso del tiempo, por lo tanto, una regulación puede convertirse en inconstitucional en determinados casos, por la no adaptación a las nuevas condiciones objetivas”.10.- La Constitución alemana no prevé un control preventivo de constitucionalidad, salvo en el caso de los tratados internacionales donde, a solicitud del Gobierno Federal, el Tribunal Constitucional debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellos. Sin embargo, la posibilidad de incluir un control previo de constitucionalidad sobre las leyes fue ampliamente discutida en Alemania hacia el año 1926, presentándose algunos proyectos en este sentido, siendo finalmente desestimada la propuesta. Sobre ese debate resulta interesante la siguiente cita doctrinaria:“Una regulación como ésta del control previo habría de encontrar las críticas de la doctrina: una vez que se introduce en el ordenamiento un control represivo de la constitucionalidad material de las leyes del Reich, ya no tiene sentido seguir afirmando una competencia equivalente de los órganos políticos. En relación con la constitucionalidad material, el Tribunal no tiene dictámenes que emitir, sino sentencias que dictar; lo único que cabría sería un dictamen sobre la constitucionalidad formal.”11.- La reciente Constitución Rumana (1991), aunque expresamente reconoce que la Corte Constitucional debe adelantar un control sobre las leyes con anterioridad a su promulgación, a solicitud de ciertas autoridades, la propia Constitución encomienda a ese tribunal la facultad de decidir posteriormente sobre las excepciones levantadas ante las instancias judiciales relativas a la inconstitucionalidad de las leyes y de las ordenanzas.12.- Para el caso español tampoco está previsto un control previo, salvo para el caso de los tratados y cuando la controversia se plantea expresamente a solicitud del Gobierno o de una de las Cámaras.Inicialmente la ley orgánica No. 2 de 1979 contemplaba el recurso de constitucionalidad con carácter previo para los proyectos de Estatuto de Autonomía y las leyes orgánicas (artículo 79), pero señalaba expresamente que “el pronunciamiento en el recurso previo no prejuzga la decisión del Tribunal en los recursos que pudieren interponerse tras la entrada en vigor con fuerza de Ley del texto impugnado en la vía previa” (artículo 79-5). No obstante, ante los inconvenientes en la utilización de esta figura, la norma fue derogada años más tarde (ley orgánica No. 4 de 1985).De cualquier manera, el Tribunal Constitucional Español precisó que el recurso previo de inconstitucionalidad constituía un proceso diferente y con efectos también distintos frente al recurso directo de inconstitucionalidad, lo cual no excluía un nuevo estudio de una ley orgánica, como en efecto lo realizó en sentencia No. 20 de 1988. Además, en otra providencia, al estudiar la constitucionalidad previa (y parcial) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el propio Tribunal precisó que el alcance de su decisión se limitaba a la parte del mismo que era objeto de examen, pero no frente a la totalidad del tratado ni frente a toda la Constitución, para lo cual podía acudirse luego al recurso directo de inconstitucionalidad.13.- Francia, cuyo modelo de control constitucional fue concebido, en su origen, para la protección del Ejecutivo y para evitar los abusos del parlamento, tiene un sistema caracterizado esencialmente por el control de constitucionalidad previo a la vigencia de una ley, el cual está orientado en dos sentidos: es obligatorio para el caso de las leyes orgánicas y es facultativo para las leyes ordinarias. Frente a las primeras, el control es integral, tanto de forma como de fondo, frente a la totalidad del texto constitucional; las leyes ordinarias, por el contrario, están circunscritas a los planteamientos expuestos y a las consideraciones que el Consejo Constitucional analice autónomamente. El control posterior solamente está previsto para determinar si una regulación tiene o no reserva de ley, o si por el contrario debe adoptarse mediante reglamento.No obstante, como lo ha reconocido la doctrina, debido a que el Consejo Constitucional no ejerce control sobre todas las leyes, puede ocurrir que normas contrarias a los derechos y libertades del individuo sean aplicables, sin que los afectados tengan a su alcance algún medio de defensa. De igual forma, ese modelo desconoce que, en ciertos eventos, sólo con el transcurso del tiempo o en virtud de la aplicación de una norma, puede constatarse una inconstitucionalidad: “Este es el caso, por ejemplo, de la ley de 14 de julio de 1977, que permitió a una sola categoría de franceses (a los residentes en el extranjero) elegir libremente la comuna (de más de 30.000 habitantes) en la que deseaban votar: en el momento de su discusión nadie se dio cuenta de que ello representaba un atentado al carácter igualitario del derecho electoral”. En otros casos, el Consejo Constitucional, a pesar de encontrar que una determinada norma es inconstitucional, no puede hacerla desaparecer del ordenamiento. Todo esto pues muestra las limitaciones de restringir el control constitucional al control previo.14.- Finalmente, en el modelo portugués, que guarda alguna similitud con el diseño acogido por el Constituyente de 1991 para Colombia, existen varios mecanismos de control de constitucionalidad: (i) el control preventivo, que aplica para las normas de mayor jerarquía como las leyes orgánicas o las relativas a tratados internacionales, donde la intervención del Tribunal Constitucional está condicionada al requerimiento de ciertas autoridades; (ii) el control abstracto sucesivo de constitucionalidad, que también opera a iniciativa de ciertas autoridades (reserva) y, finalmente, (iii) el control concreto de constitucionalidad, que opera por vía incidental.En este sistema, un texto normativo que ha sido objeto de control previo puede ser luego analizado a través del control sucesivo, abstracto o concreto, como lo ha reconocido el propio tribunal constitucional en algunas ocasiones.15.- El anterior recuento permite ver cómo el mecanismo de control previo de constitucionalidad constituye una figura cuya utilización ha sido excepcional, y no suele excluir definitivamente cualquier posibilidad de controles posteriores, en algunos casos por expresa disposición constitucional y, en otros, en armonía con el desarrollo jurisprudencial a cargo de los propios tribunales constitucionales. Y esto es razonable, pues resulta poco creíble pensar que un tribunal constitucional puede revisar todos los eventuales vicios materiales de inconstitucionalidad de cuerpos legales compuestos por numerosos artículos. Esta tarea es prácticamente imposible de llevar a cabo, no sólo por las limitaciones de tiempo de los procesos constitucionales sino, además, por cuanto en muchas ocasiones los problemas de inconstitucionalidad de una norma legal sólo se hacen evidentes cuando la disposición es aplicada a casos concretos, con posterioridad a su aprobación.Por otro lado, la experiencia francesa ha puesto en evidencia los riesgos de la exclusión de controles posteriores a la entrada en vigencia de normas contrarias a la Constitución.16.- Por todo lo anterior, considero que el control previo que ejerce la Corte Constitucional frente a los proyectos de leyes estatutarias no puede concebirse de manera que excluya, en ciertos eventos, la posibilidad de acudir a los mecanismos de control posterior. El control previo debe ser interpretado de forma tal que incluya tanto los vicios materiales como los de procedimiento en la formación del proyecto (criterio integral), y debe también considerarse su carácter definitivo, pero circunscrito a los asuntos que fueron efectivamente analizados en la sentencia. Esta es, a mi juicio, la interpretación que en mejor forma se ajusta a la Constitución.En efecto, como fue explicado, el control previo es concebido como un mecanismo excepcional cuya interpretación debe ser, por lo mismo, de carácter restringido y en armonía con la regla general según la cual la acción pública de inconstitucionalidad puede ejercerse frente a todas las leyes de la República. Y por ello concluyo que el control previo y el control posterior de constitucionalidad en materia de leyes estatutarias, lejos de ser excluyentes resultan complementarios y se inspiran en la supremacía de la Constitución.17- Ahora bien, algunos podrían objetar que la anterior conclusión es insostenible, pues contradice el tenor literal del artículo 241 ordinal 8º de la Carta, que establece que la Corte debe “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad” de los proyectos de ley estatutaria, por lo que la cosa juzgada que recae sobre las sentencias que revisan esos proyectos es absoluta. Sin embargo, ese reparo no me parece suficiente, puesto que la Corte ha concluido, frente a los proyectos que han sido objetados por el Gobierno Nacional, que la sentencia que declara la exequibilidad de esos proyectos no impide que sean presentadas y tramitadas demandas contra esos mismos textos, una vez sancionados, siempre y cuando dichas demandas se funden en motivos distintos a los analizados en la sentencia que decidió de las objeciones.18- De otro lado, si bien es cierto que, en principio, la Corte debe confrontar el proyecto con la integridad de la Constitución, no siempre es posible abordar todos los posibles vicios derivados de una norma, pues en algunas ocasiones la inconstitucionalidad solamente se constata una vez la norma ha entrado en vigencia, ya sea por su aplicación práctica, o por el cambio de las circunstancias fácticas o jurídicas, que hacen que una norma cuya constitucionalidad es clara en un determinado momento histórico, con el paso del tiempo se convierta en inconstitucional, como lo demuestran las experiencias Austríaca y Francesa, y que incluso ha sido reconocido así por esta Corporación en oportunidades anteriores, como en la Sentencia C-774 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil, donde al analizar la constitucionalidad de varias normas del Código de Procedimiento Penal señaló lo siguiente:“No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica (sentencia C-447 97)”.19- Por lo demás, a pesar de que se haya surtido un control previo de constitucionalidad sobre las leyes estatutarias, ante el reconocimiento de la supremacía de la Constitución y ante el expreso mandato de prevalencia del derecho sustancial, la Corte no puede permitir la vigencia de normas contrarias a la Constitución, como ocurre en Francia cuando ha operado este tipo de control.Esa postura armoniza también con la jurisprudencia sentada por la Corte en materia de objeciones presidenciales, lo cual demuestra que si se acude al tenor literal del artículo 241-8 de la Constitución, bien puede sostenerse la compatibilidad entre el control previo y el control posterior.Por todo lo anterior, considero que la Corte debió replantear su doctrina sobre la cosa juzgada en relación con las leyes estatutarias. Según mi criterio, ésta debe recaer únicamente sobre aquellos aspectos que hayan sido expresamente discutidos en la sentencia que revisó el proyecto de ley estatutaria, por lo que deben ser admisibles demandas contra esas leyes, una vez que sean sancionadas, pero por motivos constitucionales distintos.21- La anterior doctrina no significa que la revisión de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria sea de poca trascendencia. Estoy es consciente de la importancia de que las leyes estatutarias sean revestidas de especiales garantías constitucionales, lo cual se ve reflejado, además de sus características propias, en la necesidad de superar un examen previo de constitucionalidad. Y por ello es necesario armonizar la importancia de esa revisión previa de constitucionalidad con la posibilidad de que existan demandas ulteriores, pero por motivos distintos a los estudiados en la sentencia de revisión previa. Y por ello creo que el control previo que debe realizar frente a los proyectos de leyes estatutarias ha de efectuarse bajo los siguientes parámetros: en primer lugar, la Corte debe analizar la totalidad de los vicios de procedimiento en la formación de la ley, a fin de que, por este aspecto, la ley quede dotada de especial estabilidad; en segundo lugar, deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad del contenido general del proyecto, esto es, sobre su estructura básica; en tercer lugar, atendiendo el carácter participativo del control constitucional, la Corte debe analizar los planteamientos que presenten los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación; finalmente, la Corte deberá estudiar aquellos asuntos que se observen como manifiestamente inconstitucionales o que sugieran serios problemas en este sentido. De esta manera, en los asuntos no estudiados, queda abierta la posibilidad de acudir luego a la acción pública de inconstitucionalidad.22.- Lo anterior suponía, sin lugar a duda, un replanteamiento de la jurisprudencia frente al alcance del control de constitucionalidad en el caso de los proyectos de leyes estatutarias. No obstante, con el fin de armonizar su posición con los precedentes jurisprudenciales sobre la materia, y a fin de evitar posibles traumatismos en el ordenamiento jurídico, hubiera podido la Corte aclarar que los efectos de esta sentencia, es decir, la posibilidad de acudir a la acción pública de inconstitucionalidad, solamente aplican para las leyes estatutarias expedidas con posterioridad a ésta decisión. De esa manera, esa variación jurisprudencial, que era importante para preservar la supremacía constitucional, no hubiera introducido ninguna inseguridad jurídica.23- Desafortunadamente, la Corte no acogió esta propuesta de cambio jurisprudencial, y por ello me veo obligado a salvar mi voto parcialmente, puesto que considero que la sentencia debió precisar que la cosa juzgada era relativa y cubría únicamente aquellos puntos que hubieran sido expresamente estudiados en la providencia.La autonomía de las veedurías ciudadanas y la pretendida taxatividad de sus funciones y de sus instrumentos de acción.24- La otra razón por la cual me veo obligado a salvar parcialmente el voto de la sentencia de la referencia tiene que ver con la declaración de inexequibilidad de la expresión “primordiales” del inciso primero del artículo 16 del proyecto. Ese artículo describe las funciones de las veedurías y esa expresión implicaba entonces que las atribuciones señaladas por esa disposición eran las principales funciones de las veedurías ciudadanas, pero no las únicas. La sentencia declara la inconstitucionalidad de ese aparte, lo cual implica que las funciones establecidas por ese artículo son las únicas que puede desplegar una veeduría ciudadana.25- El argumento central de la Corte es que esas funciones implican un cierto ejercicio de poder por las veedurías, y por ello deben estar delimitadas con precisión por la ley. No puedo compartir esa conclusión ni argumentación, pues las veedurías son organizaciones autónomas, y en ejercicio de esa autonomía podrían ellas mismas establecer otras funciones en sus estatutos, obviamente dentro de ciertos límites constitucionales.26- La decisión de la Corte termina entonces por asimilar las veedurías a organismos estatales, y por ello concluye que las veedurías deben tener funciones y competencias definidas por la ley. Esta doctrina desconoce la naturaleza de esas veedurías, que son instrumentos de democracia participativa, a fin de que los ciudadanos puedan vigilar la gestión pública (CP art. 270). Son entonces organismos autónomos de la sociedad civil, y por ello no puede pretenderse que sus funciones se encuentren integralmente desarrolladas por la ley. La expresión “primordiales” era entonces constitucional, pues indicaba precisamente que, en ejercicio de su autonomía, las veedurías podrían desarrollar funciones distintas a las descritas en la ley, obviamente dentro del marco establecido por la Carta. Por ejemplo, al desarrollar sus funciones, las veedurías no pueden afectar los derechos de terceros ni desconocer las competencias de los órganos del Estado. Pero me parece claro que dentro de ese marco, y en desarrollo del principio de democracia participativa y debido a la autonomía que les es propia, estas veedurías pueden desarrollar otras funciones destinadas a vigilar la gestión pública.27- Por esas mismas razones, considero que la relación de los instrumentos de acción del artículo 17 tampoco es taxativa, de tal forma que, de conformidad con los principios de autonomía y de legalidad que inspiran las veedurías, es posible que existan otros instrumentos que a pesar de no estar consagrados en el texto de la ley pueden igualmente ser empleados por ellas en función del cumplimiento de su objeto.Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado