Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOALEJANDRO LINARES CANTILLOA LA SENTENCIA C-285 16DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-No cumplía la exigencia de especificidad (Salvamento de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Excede sus competencias cuando, sin existir una demanda debidamente elaborada -según lo señalado en su propia jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desconocimiento del precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, se fijó al adoptar la sentencia C-053 16 (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de esta Corporación (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Los efectos de la decisión adoptada, y en particular del precedente metodológico que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su uso (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Problemáticas de las que adolece (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede resultar en un control material de los actos legislativos para el cual la Corte Constitucional carece de competencia (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-La construcción del concepto de “eje temático” de la constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el carácter jurídico del control de constitucionalidad (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y evidente (Salvamento de voto)TEST DE SUSTITUCION-Metodología de aplicación puede incurrir en la falacia de petición de principio (Salvamento de voto)TEST DE SUSTITUCION-Estructura (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional (Salvamento de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede reducir excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional, por lo que demanda un uso restringido y prudente (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Aplicación incorrecta de la metodología de la sustitución de la constitución (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Formulación incorrecta de la premisa mayor en el análisis de sustitución (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el autogobierno judicial, definición que no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida como esencial a la Constitución Política (Salvamento de voto)JUICIO DE SUSTITUCION-Pasos que deben seguirse para la identificación de la premisa mayor según la jurisprudencia de la Corte (Salvamento de voto)AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte lo confunde con el diseño constitucional específico en el que éste se concreta (Salvamento de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Se equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de la propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales (Salvamento de voto)AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Es equivocado asumir que debe entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial (Salvamento de voto)AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre su alcance como condición de la independencia judicial (Salvamento de voto)AUTONOMIA JUDICIAL-Concepto (Salvamento de voto)AUTONOMIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-El sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama otorgándoselo a alguien más (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Decisión adoptada por la mayoría contraría su propia jurisprudencia en materia del juicio de sustitución de la Constitución (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Corte cometió distintos errores en la conformación de la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como referente normativo para ejercer control constitucional del sistema de administración y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015 (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La presente decisión puede llevar al equívoco de considerar que el diseño institucional de la Rama Judicial es absolutamente intangible (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes al crear nuevas normas constitucionales (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-10990Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”Actor: Carlos Santiago Pérez PintoMagistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero PérezCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en la sentencia C-285 de 2016. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, la Corte Constitucional ha debido declararse inhibida ante la ineptitud sustancial de la demanda. Y aún en el caso de haber procedido al análisis de constitucionalidad, ha debido declarar exequibles los apartes demandados del Acto Legislativo N° 02 de 2015, dado que durante su trámite el Congreso no incurrió en vicios de procedimiento que afectaran sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Para efectos de fundamentar el presente salvamento, se expondrá en primer lugar (i) el incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de inconstitucionalidad, posteriormente (ii) se reiterarán y ampliarán algunas críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, y (iii) se demostrará que, aún en aplicación de dicho juicio, la Corte no ha debido declarar inexequible la reforma. Adicionalmente, (iv) se evidenciará que esta decisión se enmarca en una tendencia histórica de oposición de la Rama Judicial a las reformas relacionadas con ella. Finalmente (v) se señalará que en esta decisión la Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes.

I. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES MÍNIMAS DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADEl examen de la demanda con la que se dio inicio al proceso que culminó con la sentencia de la que me aparto permite concluir que la mayoría de la Corte dio por acreditado, sin estarlo, el cumplimiento de las condiciones mínimas para hacer posible un pronunciamiento de fondo. Las tesis en materia de procedencia de la acción de inconstitucionalidad que en este caso subyacen al planteamiento de la mayoría resultan muy problemáticas por las razones que a continuación sintetizo. La sentencia desconoce el significado especial que tiene la verificación de las condiciones para propiciar un pronunciamiento de fondo cuando se cuestiona la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso. Al tratarse de la impugnación de normas que han sido el resultado de un extendido y complejo proceso de aprobación en el Congreso de la República, la Corte debe ponderar adecuadamente, de una parte, la importancia de un sistema de juzgamiento constitucional abierto al control de cualquier infracción de la Constitución (arts. 4 y 40) y, de otra, la importancia de que dicha apertura no implique admitir cuestionamientos que, sin razones suficientes, permitan invalidar decisiones amparadas por el principio democrático (arts. 3, 114 y 374). La naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, signada por su condición de derecho político y por el consecuencial reconocimiento de una extendida legitimación, implica que su ejercicio no puede someterse a condiciones argumentativas extremadamente complejas. Sin embargo, dado que lo que se cuestiona es una decisión adoptada por un órgano democráticamente legitimado de forma directa, es exigible de los ciudadanos -cuando acuden a la jurisdicción constitucional- el cumplimiento de un deber de aportar razones que permitan a este Tribunal tomar una decisión de fondo. El carácter dialéctico del proceso de control constitucional impone, primero a los demandantes y luego a los demás intervinientes, la carga de delimitar el debate a fin de hacer posible que la Corte adopte la mejor decisión. Cabe advertir, en todo caso, que dicha obligación se encuentra radicada principalmente en el ciudadano demandante, en tanto como correlato del derecho de acceder a la jurisdicción es a él a quien le corresponde cifrar de manera clara el sentido de la controversia constitucional, de forma tal que los ciudadanos, organizaciones y autoridades que intervienen -defendiendo o impugnando la constitucionalidad del acto controlado- puedan establecer con claridad el sentido de su participación. Esta responsabilidad especial del demandante implica, al mismo tiempo, una forma de limitar la competencia de la Corte en tanto no solo demarca el alcance que puede tener su pronunciamiento sino que, adicionalmente, impide que ejerza controles de oficio cuando la Constitución no lo ha permitido. La ponderación de los principios que entran en juego y que determinan la configuración procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991 supone (i) la prohibición de emprender controles de oficio no previstos en la Constitución, (ii) la obligación de limitar el pronunciamiento de la Corte a los cargos efectivamente formulados en la demanda y que por ello fueron objeto de consideración a lo largo del proceso y (iii) la autorización excepcional, cuando se cumplen las condiciones de integración normativa o cuando se constata una infracción evidente de la Carta, para adoptar un pronunciamiento que se extienda más allá de los planteamientos contenidos en la demanda.Es necesario advertir, en adición a lo expuesto, (iv) que no es posible exigir de los demandantes el desarrollo de una actividad hermenéutica equivalente a la que debe desarrollar esta Corte a efectos de fundamentar sus decisiones. El ciudadano, sin embargo, sí debe aportar los elementos de juicio para que la controversia constitucional pueda surtirse de forma clara desde el principio. Si el demandante no consigue cumplir esa tarea, no puede la Corte asumirla o trasladarla a los demás participantes en el proceso. Sin pretender, en modo alguno, extremar la dificultad en la formulación de los cargos que hacen posible una decisión de fondo, pueden identificarse supuestos en los cuales, por la naturaleza de la acusación y los parámetros de control relevantes, el planteamiento puede revestir mayor complejidad o un esfuerzo argumentativo especial del demandante. Es ello precisamente lo que ocurre en el caso de las acusaciones que, fundadas en la configuración de un vicio competencial, se dirigen en contra de los actos legislativos. En efecto, la sentencia C-053 de 2016, apoyándose en la jurisprudencia previa de este Tribunal, indicó lo siguiente: “La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (…). Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.” (…) En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales (…)”.Tal postura implica, en consecuencia, que la Corte debe tener una especial cautela al momento de establecer, no solo en el auto admisorio de la demanda sino también en la sentencia que pone fin al proceso, si se encuentran satisfechas las condiciones para adoptar una decisión de fondo. No puede olvidar este Tribunal que en estos casos se trata de validar o invalidar una disposición que por disposición de la Carta tiene rango constitucional. No se trata de una ley o un decreto. Es un acto de reforma constitucional cuyo control se encuentra expresamente limitado a los vicios de procedimiento (arts. 241.1 y 379). La sentencia de la que me aparto lleva a efecto una interpretación de la demanda que resulta excesivamente laxa a la luz de las exigencias argumentativas planteadas en decisiones recientes de este Tribunal. En efecto, la sentencia C-053 de 2016 enunció, apoyándose para el efecto en las denominadas cargas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, los requisitos que deben cumplir las demandas dirigidas en contra de un acto legislativo. Sobre el particular explicó este Tribunal: “12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes: a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso. b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes. c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales. d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta: ¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma? Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta”.Basta examinar el texto de la demanda para establecer que el demandante, pese a los esfuerzos de la sentencia para demostrar lo contrario, no cumplía la exigencia de especificidad. De su lectura se desprende que la demanda, incluso apoyándose en la visión más amplia posible del principio pro actione, no satisface las condiciones para propiciar una decisión de mérito. En primer lugar, sin explicación suficiente establece como eje definitorio “la organización del Estado” que supondría, por ejemplo, la prohibición de sustituir algunos de los órganos. Un eje tal demandaba una explicación detallada. A pesar de este débil planteamiento, la sentencia se apoya en una referencia a la “independencia judicial” que se hace en el texto de la demanda y, a partir de ello, edifica buena parte de su pronunciamiento. En segundo lugar, el demandante no cumplió los mínimos argumentativos al desarrollar la segunda etapa del juicio de sustitución, dado que no explicó en detalle -más allá de referencias accidentales- el impacto del acto legislativo en la independencia y autonomía judicial. Su planteamiento se limita, por el contrario, a presentar un cuadro de la Constitución y la reforma que introdujo el acto legislativo acusado. En tercer lugar, no se cumplía la presentación del tercer elemento del juicio de sustitución en tanto la demanda concluye que ha ocurrido la sustitución, indicando únicamente que previamente existía un eje definitorio y, con posterioridad a la reforma, se produjo su eliminación.En suma, el juicio emprendido por la Corte no podía encontrar apoyo en la acusación del demandante. De su escrito no se podían desprender los elementos mínimos para realizar un escrutinio encaminado a cuestionar la competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución. Este tipo de acusación, a mi juicio, representa uno de los problemas más agudos y difíciles de resolver en el constitucionalismo contemporáneo y, por ello, lo mínimo que debe exigirse es la formulación de un razonamiento que, al menos prima facie, tenga la capacidad de mostrar que el Congreso pudo extralimitarse en el ejercicio de sus competencias. En esta materia la Corte debe actuar con especial prudencia. La sentencia -no obstante su esfuerzo por demostrar la aptitud de los cargos- encuentra el sustento definitivo para iniciar el control, en las intervenciones presentadas a lo largo de la audiencia pública realizada en el curso del proceso. A mi juicio, dichas audiencias tienen una importancia capital, al permitir confrontar la perspectiva que diferentes autoridades y ciudadanos tienen frente a los cuestionamientos del demandante, así como para aclarar algunos puntos que deben ser considerados al momento de tomar una decisión. Sin embargo, las intervenciones no pueden sustituir una de las condiciones de activación del control constitucional contra actos reformatorio de la Constitución, tal y como lo es la debida presentación de la demanda por parte de un ciudadano (art. 241.1). El precedente fijado en esta oportunidad por la Corte supone, en realidad, que las intervenciones de los ciudadanos en el proceso de constitucionalidad, las verbales y las escritas, cuentan con la capacidad de conformar el cargo de constitucionalidad. Que esta es la regla que se ha fijado en esta oportunidad se desprende, no de lo que dice expresamente la sentencia, sino (i) del hecho evidente de que la demanda, incluso desde una perspectiva acentuadamente pro actione, no cumplía las exigencias mínimas para propiciar una decisión de mérito y, a pesar de ello, (ii) la Corte reconstruye la acusación a partir de las consideraciones de los intervinientes.Al margen de las bondades o defectos de esta mirada de la acción pública y, en particular de la demanda de inconstitucionalidad contra actos legislativos, estimo que la Corte excede sus competencias cuando, sin existir una demanda debidamente elaborada –según lo señalado en su propia jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad. Fue precisamente por ello que la Carta de 1991 estableció expresamente los actos cuya impugnación debería realizarse previa presentación de una demanda. Ello ocurre respecto de los actos legislativos, tal y como lo prevé el artículo 241.1 del texto constitucional. La sentencia desconoce el precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, fijó solo unos meses atrás al adoptar la sentencia C-053 de 2016. En esa oportunidad, la Corte decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, por razones análogas a las que motivaron el pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. Una comparación de la demanda que dio lugar a dicha sentencia –y que también estuvo precedida de la realización de una audiencia pública- con aquella que dio inicio al proceso de constitucionalidad que terminó con la providencia de la que me aparto, permite constatar que la primera de ellas desarrollaba con mayor suficiencia y detalle la acusación y, pese a tal circunstancia, este Tribunal decidió inhibirse. A mi juicio, la sentencia inhibitoria que en esa oportunidad se adoptó constituía un precedente ineludible que imponía a la Corte seguir el mismo camino en esta oportunidad. No resulta posible entender por qué la Corte actuó de manera diferente. No existe una justificación que permita comprender la diferencia de trato en las dos demandas. No se encuentra, en la sentencia C-285 de 2016, referencia alguna a lo dicho por este Tribunal en la sentencia C-053 de 2015. Los ciudadanos merecían una explicación acerca de este cambio de perspectiva y, a pesar de ello, la mayoría guardó silencio. Debo destacar, finalmente, que la perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de esta Corporación. Los efectos de la decisión adoptada y, en particular del precedente metodológico que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos.

II. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓNLa Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teoría del control de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los vicios de procedimiento de los actos legislativos, que como tal se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución. Como lo he señalado anteriormente, el concepto de sustitución de la Constitución resulta problemático en la medida en que (i) afecta gravemente el principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite calificado que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control, que no se desprende del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma. Además, como también lo he sostenido, esta teoría inacabada presenta una serie de defectos derivados principalmente (i) de la inexistencia en la Carta de cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente originario” y el “derivado”, así como (iii) de la ausencia de cláusulas expresas en el texto constitucional que señalen diferencias claras en el alcance y la competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma de la Constitución –a excepción de la introducida en el artículo 197 Superior.No obstante, a pesar de haber pasado varios años y aplicar esta teoría en varias ocasiones, la metodología para el análisis de este vicio, denominado “juicio de sustitución”, sigue siendo un concepto complejo, inacabado e incompleto, que por tal razón debe ser usado con especial prudencia y auto-restricción en aras de no convertir un control estrictamente jurídico en un control político de conveniencia o de cualquier otra naturaleza. En el presente salvamento de voto considero pertinente ampliar mis críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, el cual por ser un concepto inacabado, merece un análisis teórico más profundo por parte de la jurisprudencia constitucional, así como un uso realmente excepcionalísimo. En el presente caso, considero pertinente evidenciar las problemáticas de las que adolece dicha teoría. A continuación me ocupo de cada una de ellas. a. La teoría de la sustitución de la Constitución puede resultar en un control material de los actos legislativos para el cual la Corte Constitucional carece de competencia Si bien es cierto que a esta Corte el constituyente expresamente le otorgó, en el artículo 241 de la Constitución Política, la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, no es menos cierto que a renglón seguido señaló, perentoriamente, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos términos de este artículo”, con lo cual erigió un límite para esta Corporación que no se encuentra en ningún otro de los múltiples artículos que distribuyen competencias a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, pues, no impuso un contrapeso (check) a las decisiones de la Corte Constitucional por medio de un control inter-orgánico, pero delimitó expresamente el ámbito de su competencia, salvaguardando la autonomía e independencia de este órgano y exigiéndole una alta dosis de prudencia y auto-restricción (self restraint) al ejercer sus funciones.No está de más recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, a la hora de discutir la justicia constitucional, dejó en claro que la competencia de esta Corte para revisar las reformas constitucionales estaría limitada a vicios de forma y únicamente a tales:“En todos los proyectos conservan las funciones de control constitucional que tiene la Corte Suprema de Justicia y en muchos de ellos se añaden a las actuales, nuevas atribuciones así:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra actos legislativos, pero sólo por vicios de forma. En esta facultad coinciden los proyectos número 2, del Gobierno; número 6, del constituyente Diego Uribe Vargas: Número 7 del constituyente Antonio Navarro Wolff y otros; número 9 de los constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño; número 27, de la constituyente María Teresa Garcés; número 56, de la Corte Suprema de Justicia; número 58 del Consejo de Estado; número 67, del constituyente Misael Pastrana y otros; número 126 del Constituyente Antonio Galán Sarmiento”. Así pues, es contrario a nuestra Carta Política, tanto a partir de una interpretación literal como de una histórica, el dotar a la Corte Constitucional de la competencia para analizar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitución. En refuerzo de lo anterior, el propio constituyente, en el artículo 379 Superior, al hacer referencia a los distintos mecanismos de reforma que esta tiene, estableció que podrán “ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”. Escapa al suscrito magistrado norma alguna en dicho título –o cualquiera en la Constitución– que establezca cláusulas intangibles, o reglas sobre los grados de competencia de quienes detentan el poder de reforma, distintas a la recientemente incluida en el artículo 197 de la Constitución y limitada a la reforma de dicho artículo. Antes bien, el artículo 374 señala que tanto el Congreso como el pueblo vía referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son titulares del poder de reforma constitucional. En definitiva, el artículo 379 guarda perfecta identidad con el 241.1 constitucional, al señalar expresamente que los actos reformatorios de la Constitución solo pueden ser declarados inconstitucionales cuando “se violen los requisitos establecidos en este título [de reforma de la Constitucional]” y los requisitos allí incluidos están limitados al procedimiento. La Corte Constitucional, como poder constituido, tiene una sujeción positiva al artículo 6º de la Constitución, de donde se sigue que únicamente puede ejercer sus funciones en el marco de la Constitución y la ley. En relación con la reforma constitucional, tales funciones le han sido otorgadas de manera precisa y estricta en los artículos 241.1 y 379 superiores. b. La construcción del concepto de “eje definitorio” de la constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el carácter jurídico del control de constitucionalidad Como lo he venido sosteniendo, el control que realiza la Corte Constitucional es un control jurídico, que tiene un carácter objetivado, que presupone que “el parámetro o canon de control es un conjunto normativo, preexistente y no disponible para el órgano que ejerce el control jurídico”. Y es precisamente este control objetivo el que corre el riesgo de desfigurarse cuando esta Corte construye los “ejes definitorios de la Constitución”. En otros ordenamientos constitucionales, como el alemán, encontrar los ejes definitorios de la constitución es una tarea relativamente sencilla, puesto que su ordenamiento incluye una “cláusula de intangibilidad expresa” (Artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn), o como la jurisprudencia constitucional alemana la denomina: una “cláusula de perpetuidad”, lo que permite un análisis prima facie objetivo y pacífico de los elementos cuya modificación está vedada al poder de reforma. En un Estado constitucional, el poder constituyente impone límites a los poderes constituidos, incluso a los que ostentan el poder de reforma, en nuestro caso, al establecer un procedimiento agravado para la reforma de la Carta Política. Sin embargo, la creación libre de tales límites al poder de reforma por parte de un órgano constituido, como la Corte Constitucional, puede llegar a considerarse una imposición al margen del pacto constitucional. Lo anterior se hace patente cuando aunado a falta de cláusulas objetivas que definan los “ejes definitorios de la Constitución”, este tribunal, por sí y ante sí, se otorga la tarea de definirlos. Esto puede llevar a que la construcción de dichos ejes no responda a parámetros objetivos, claros y razonablemente fundados en la Constitución, sino a lo que la doctrina considera una “construcción dogmática, elaborada a priori, antes de la interpretación del texto constitucional e independientemente del texto de éste”. En efecto, la determinación de tales ejes, en la metodología actual aplicada por la Corte, deja un amplio margen de discrecionalidad al juez constitucional, que puede dar lugar a que éste basado en sus propias convicciones determine cuáles son los ejes intangibles del texto constitucional. Ahora bien, toda vez que la teoría de la sustitución ha sido ampliamente acogida por este tribunal, estimo necesario que se avance en su limitación, de forma tal que sea aplicada única y exclusivamente cuando se busque dejar sin contenido ese proyecto democrático, social y garantista que animó el proceso constitucional de 1991, es decir, que debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y evidente. En efecto, no debe requerirse mayor esfuerzo interpretativo para determinar que dicha transgresión se produjo, lo cual, no sucede en el presente caso. c. La metodología de aplicación del “test de sustitución” puede incurrir en la falacia de petición de principio En la sentencia C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional desarrolló y expuso el llamado “test de sustitución”, el cual se planteó en forma de subsunción con la siguiente estructura: i) premisa mayor, en la que se señala el elemento esencial (también denominado elemento estructural, eje definitorio o elemento axial) de identidad de la Constitución que aparentemente ha sido sustituido; ii) premisa menor, que supone la verificación sobre si la reforma constitucional demandada reemplaza efectivamente el elemento esencial; y iii) conclusión, donde se determina si el elemento esencial ha sido cambiado de forma tal que la reforma constituye en realidad una sustitución de la Constitución. La anterior estructura pone de presente que, además de los defectos de los que adolece la teoría, los cuales fueron expuestos líneas atrás, también la forma en la que se concibe la aplicación de la teoría de la sustitución refleja una falacia de petición de principio, pues “el criterio según el cual un elemento es esencial si el elemento que lo reemplaza es incompatible con otros elementos de la Constitución […] implica un círculo vicioso. La utilización de este criterio implica saber, previamente, cuáles son los otros elementos esenciales de la Constitución. Esto, a su vez, supone saber qué es lo que hace que un elemento sea esencial. Y esta es, precisamente, la pregunta que se intenta responder”. De este modo, la teoría incurre en una falacia que convierte el argumento en circular, pues la conclusión va necesariamente incluida dentro de las premisas, de modo que el error consiste en aceptar que el elemento esencial se prueba a partir de sí mismo, algo que comporta dificultades en la determinación y el desarrollo de la metodología a seguir, y que incorpora el grave riesgo –materializado en la decisión de la cual me aparto- de incluir dentro de la premisa mayor del test de sustitución –como parámetro de control- un diseño institucional específico, precisamente el que se está intentando reformar.d. La aplicación de la teoría de la sustitución de la Constitución puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional El problema de la determinación de los elementos esenciales parecería, además, sugerir que existen ciertos elementos pétreos e intangibles que no son susceptibles de modificación constitucional. Sin embargo, una lectura del texto constitucional y una mirada a la doctrina permiten señalar que en nuestro país, tales elementos no tienen cabida. A pesar de esto, lo anterior no es del todo claro en la aplicación del test de sustitución, pues de acuerdo con la jurisprudencia, una vez construido el eje definitorio por parte de la Corte Constitucional “debe determinarse si el nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que sea incompatible con la identidad de la Carta a tal punto que, después de la reforma, ella resulte irreconocible”, y a pesar de los esfuerzos de la Corte por señalar que aquí no se realiza un análisis de intangibilidad, esto en la práctica no es del todo evidente.Esta afirmación fue sostenida desde un primer momento por la sentencia C-551 de 2003, reiterada en la sentencia C-1200 de 2003 y nuevamente resaltada en la sentencia C-1040 de 2005. Sin embargo, tal como fue evidenciado por el Magistrado Humberto Sierra Porto en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005, la contradicción en la que incurre la Corte en cuanto a este punto salta a la vista, puesto que la Corte sí termina por petrificar aquellos elementos definitorios, al elevarlos a límites materiales al poder de reforma constitucional, llegando incluso a señalar que éstos no son únicamente principios que subyacen a la totalidad de la Constitución sino artículos o diseños institucionales específicos, como precisamente sucede en la decisión de la cual me aparto. e. La teoría de la sustitución puede reducir excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional, por lo que demanda un uso restringido y prudente Finalmente, considero necesario referirme a la posible desfiguración del principio de soberanía popular a la que puede conllevar la teoría de la sustitución. La decisión de la que me aparto reduce excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional e impide, tal y como ha ocurrido desde 1977, adoptar enmiendas constitucionales en torno a la rama judicial. En esta decisión la mayoría convierte en argumentos jurídicos juicios de oportunidad y conveniencia, propios de un debate político, que, en virtud del principio democrático deben adelantarse ante el Congreso –quien por lo demás ostenta el poder de reforma constitucional– y que escapan a las competencias de esta Corte, a la cual le ha sido confiado un control estrictamente jurídico, sometido a parámetros precisos prefijados por el Constituyente. Lo anterior resulta relevante en la medida en que fue precisamente el pueblo, como señala el preámbulo de nuestra Constitución de 1991, el que promulgó, por medio de una Asamblea plural y democrática, nuestra Carta Política, la cual determina que corresponde a esta Corte aplicar e interpretar, pero en modo alguno adicionarla o corregirla. Si realmente consideramos que esta Corte no controla al pueblo sino que es la Constitución quien lo hace, por voluntad de aquel y en tal medida, de modo que es el pueblo el que se controla a sí mismo, los miembros de esta Corte debemos tener una auto-restricción (self-restraint) y un respeto máximo por el contenido que el Constituyente quiso dejar plasmado en la Constitución, no el que nosotros consideremos como acertado o deseable. Por ello, considero pertinente reafirmar lo sostenido en aclaraciones de voto anteriores, en el sentido de que se debe hacer un uso excepcionalísimo de la teoría de la sustitución, pues esta exige una alta dosis de auto restricción (self-restraint) y prudencia, ya que el Congreso, con fundamento en el artículo 374 de la Carta tiene el poder para reformar todos los artículos de la Constitución (salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su inciso primero), lo que comprende todos aquellos relativos a la administración de justicia. Además, considero pertinente llamar la atención en el sentido que esta teoría aun adolece de insuficiencias tanto en su fundamentación como en la aplicación metodológica, por lo que no me es posible compartir los argumentos que esgrime la Corte para su aplicación, y como tal, hago un llamado para que la aplicación de ésta, en virtud a lo problemática que resulta, sea hecha de manera realmente excepcional.

III. LA SENTENCIA C-285 DE 2016 HACE UNA APLICACIÓN INCORRECTA DE LA METODOLOGÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN Ahora bien, incluso dejando de lado los reparos que he formulado a la teoría de la sustitución de la Constitución para el control de actos que la reforman, considero que la decisión de la mayoría de los magistrados de la Corte es una aplicación incorrecta de la metodología desarrollada por esta para el control de reformas constitucionales. En efecto, en mi opinión la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por una institución nueva prevista en el Acto Legislativo 02 de 2015 no supone un desconocimiento de la independencia y autonomía judicial en su faceta de autogobierno judicial. Se trata tan solo de un cambio en el modelo de administración y gobierno de la Rama Judicial, motivado por el interés del constituyente derivado de crear un sistema más eficiente y técnico reconociendo a la vez el autogobierno de la Rama. En otras palabras, en el presente caso la Corte no solo aplicó una teoría con la que tengo reparos (por las razones expuestas en el apartado II del presente salvamento), sino que lo hizo de tal forma que desconoció las reglas que definen el alcance del control que realiza la Corte Constitucional para evaluar los supuestos límites competenciales a las reformas constitucionales que han sido fijadas por la propia Corte en su jurisprudencia. Específicamente, la mayoría de la Corte incurrió en errores metodológicos al construir la premisa mayor del juicio de sustitución, lo que a su vez condujo a que todo el juicio de sustitución fuera aplicado de manera incorrecta. También utilizó distintos argumentos inválidos en el análisis de la llamada premisa de síntesis, como se pasa a mostrar.Formulación incorrecta de la premisa mayor en la sentencia C-285 de 2016 El primer error en el análisis de sustitución que realiza la Corte en la sentencia C-285 de 2016 tiene que ver con la construcción de la premisa mayor. Según lo dicho en esa sentencia, el parámetro de control en este caso es el principio de independencia y autonomía judicial, del cual se deriva el autogobierno judicial. Comparto con la argumentación de esa sentencia que efectivamente la independencia y autonomía judicial es un eje definitorio de la Constitución Política y que de ese eje se deriva la facultad de la Rama Judicial de autogobernarse. Mi desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el autogobierno judicial, definición que no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida como esencial a la Constitución Política. Para explicar lo anterior es necesario recordar brevemente de qué manera, según la jurisprudencia de la Corte, debe identificarse la premisa mayor del juicio de sustitución. De acuerdo con la Corte, para hacerlo deben seguirse distintos pasos, a saber:“(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte”. La sentencia C-285 de 2016 falla al definir el autogobierno judicial por dos razones. Primero, al asumir que las características del Consejo Superior de la Judicatura hacen parte de dicho pilar. A esta confusión se llega por cuanto la Corte no logra demostrar a partir de distintos referentes constitucionales las características del autogobierno judicial, ni tampoco logra explicar por qué los elementos que menciona como característicos del autogobierno deben ser considerados un pilar esencial de la Constitución. Segundo, la sentencia C-285 de 2016 no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre la independencia judicial, derivadas de estudiar el alcance de este pilar esencial a la luz de otros pilares esenciales, tal como la separación de poderes y la colaboración armónica entre ellos. Se puede decir entonces que la formulación del pilar esencial en el presente caso carece de argumentación suficiente y además resulta equivocada.La mayoría de la Corte confunde el autogobierno judicial con el diseño constitucional específico en el que este se concreta En la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio es el contenido del pilar esencial del autogobierno judicial. Tal explicación es problemática por cuanto asume que las características del autogobierno judicial coinciden con el sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial que el Constituyente de 1991 decidió crear. En otras palabras, la definición que da la Corte del autogobierno judicial se basa en las características del Consejo Superior de la Judicatura, haciendo de esta forma inmodificable algunos de los rasgos de este órgano. Para mostrar lo anterior, haré referencia primero a la definición de autogobierno judicial empleada en la sentencia C-285 de 2016, para luego mostrar los distintos errores argumentativos en los que incurre. En los apartados 6.2 y 6.3 de la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio constituye el autogobierno judicial, el cual es entendido como una manifestación de la independencia y autonomía judicial. Para la Corte, el autogobierno judicial tiene cuatro características. Primero, el autogobierno se concreta en una exigencia orgánica: las instancias que conduzcan a la Rama Judicial deben ser endógenas a ella pero separadas funcionalmente de quienes ejercen funciones jurisdiccionales. Segundo, el autogobierno es exclusivo de la Rama, pues este hace referencia a “la capacidad de la Rama Judicial para gestionarse y conducirse por sí misma, sin la dependencia e interferencia de otros poderes y órganos del Estado”. Tercero, el autogobierno es instrumental al cumplimiento y a la realización de los fines de la justicia. Cuarto, el autogobierno implica que determinadas funciones de la administración y el gobierno de la Rama sean asumidas por ella misma. Entre estas funciones se encuentran las siguientes: el manejo de las garantías institucionales de independencia judicial, el manejo de las condiciones para el ejercicio de la función jurisdiccional y la definición e implementación de las políticas públicas de la Rama Judicial.En mi opinión, es cierto que el autogobierno judicial es instrumental (pues promueve la independencia judicial y esta a su vez se considera necesaria para la efectividad de los derechos de las personas). Igualmente, considero que existen determinadas funciones de administración y gobierno de la Rama Judicial que deben ser ejercidas por la propia Rama como garantía de independencia judicial. Aunque la Corte no profundiza en argumentos para demostrarlo, considero que estas dos son efectivamente características del autogobierno judicial. Algo diferente ocurre con relación a las otras dos características del autogobierno definidas en la sentencia C-285 de 2016: la supuesta necesidad de que la administración de la Rama esté encargada a un órgano endógeno a ella conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales y la exclusividad en la administración y manejo de la Rama. En esta sección (Numeral i) expondré las razones por las cuales considero que la Corte se equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de la propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales. En la siguiente (Numeral ii) me referiré a las razones por las cuales considero que es equivocado asumir que el autogobierno judicial debe entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial. Así, con relación a la necesidad de que la administración de la Rama esté encargada a un órgano endógeno a ella conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales, puede advertirse que la Corte no prueba a partir de múltiples referencias normativas, como lo pide la jurisprudencia, que efectivamente la Constitución considere que este elemento sea parte del autogobierno judicial. Más bien sucede lo contrario: la Corte no identifica precepto constitucional alguno que justifique su descripción del autogobierno judicial. Esto se debe a que los únicos preceptos de la Constitución que hacen referencia a la administración de la Rama Judicial por parte de un órgano endógeno a ella, conformado por personas elegidas por la Rama pero que no ejercen funciones jurisdiccionales, son los que regulan el Consejo Superior de la Judicatura (artículos 254 a 257). Consciente de esta limitación, la sentencia intenta sustentar esta supuesta característica del órgano de administración y gobierno de la Rama con fundamento en el principio de separación de poderes (p. 74). No obstante, se trata de un argumento equivocado, ya que este principio rige las relaciones entre las distintas ramas del poder público y no la distribución de funciones al interior de cada rama. El principio de separación de poderes implica que determinados órganos ejercen ciertas funciones de manera prevalente, mas no que tengan que ejercer solo determinada clase de funciones y no otras. En otras palabras, la separación de poderes no es equivalente a la exclusividad de las funciones. Para corroborar lo anterior, basta ver que la Constitución permite, por ejemplo, que el Congreso realice principalmente tareas legislativas y de control político (artículo 114 y Título VI de la Constitución), pero también funciones judiciales (artículos 174 y 178 de la Constitución). También la Corte faculta al Presidente a que, además de ser jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, expida normas con fuerza de ley en determinados eventos (artículo 150 numeral 10 y artículos 212 a 214 de la Constitución). En últimas, la sentencia C-285 de 2016 asume una visión absoluta de la separación de poderes, varias veces rechazada por la jurisprudencia constitucional como criterio de interpretación de la Constitución Política. Sobre este punto se profundiza en el siguiente acápite de esta sección (Numeral ii). También es equivocado, como lo hace la sentencia C-285 de 2016, intentar desprender esa separación funcional de los funcionarios del órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial del carácter instrumental que tiene la administración de justicia o de la independencia judicial. Esa separación funcional no se desprende de dicho carácter, por cuanto no es válido asumir que solo funcionarios elegidos por miembros de la Rama Judicial pueden representar a la Rama en su conjunto y abogar por sus necesidades. Tampoco esa separación se desprende necesariamente de la independencia judicial, ya que es posible pensar en diseños institucionales que permitan la participación de un juez en ejercicio en un sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial sin que ello lo faculte para incidir en el contenido de las decisiones que toman los demás jueces. En efecto, no es claro que el doble rol de juez y miembro del sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial dé mayor posibilidad de afectar de manera negativa la independencia judicial de lo que lo haría una persona que sin ser juez perteneciera a dicho sistema. Se observa de esta forma que la sentencia C-285 de 2016 define el parámetro de control a aplicar en el presente sin referencias constitucionales suficientes y sin explicar el carácter esencial que tal definición tiene en la Constitución Política. Ante la falta de normas constitucionales y de argumentos que justifiquen la definición que la Corte realizó en dicho fallo del autogobierno judicial, para justificar su definición del autogobierno judicial la Corte acude a los rasgos del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual la lleva a una clara definición tautológica: el autogobierno judicial es definido a partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura es considerado una manifestación del autogobierno judicial. La sentencia C-285 de 2016 es consciente de la falta de referentes normativos amplios que desarrollen el contenido del autogobierno judicial en la Constitución Política. No obstante, en vez de definir este principio de manera muy general, restringiendo de esa forma en menor medida el poder de reforma de los mecanismos de reforma constitucional, considera legítimo definir el autogobierno judicial a partir de las características que del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto órgano que materializó el autogobierno. Para justificar la conformación del referente normativo en el presente caso de esa forma, sostuvo la Corte lo siguiente: “La manera como el autogobierno se configuró en la Constitución de 1991 es denotativa de los principios fundantes del concepto, razón por la cual no puede dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios configuradores de la idea del autogobierno judicial” (p. 89). Este argumento es impropio del juicio de sustitución, el cual siempre ha pretendido aclarar que este solo puede aplicarse frente a elementos básicos o pilares esenciales de la Constitución, diferentes de los diseños constitucionales específicos que se han plasmado en ella. Al afirmar que determinada institución, por derivarse de un pilar esencial de la Constitución, puede ayudar a definir cuáles son los principios reguladores de dicho pilar, se corre el riesgo de incurrir en la equivocación de convertir la regulación específica en parte del pilar y luego de ello advertir que la sustitución de la regulación implica que también fue sustituido el pilar. Puesto en los términos del debate constitucional al que se refirió la Corte en la sentencia C-285 de 2016, al utilizar el Consejo Superior de la Judicatura para definir en qué consiste el autogobierno judicial, este Tribunal permitió que características de este órgano se volvieran parte del autogobierno judicial y se les diera por esa vía el estatus de inmodificables. Al definir el autogobierno judicial a partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la Judicatura se desconoce la jurisprudencia constitucional, que ha insistido en distinguir entre los llamados pilares esenciales de la Constitución y los mecanismos específicos que el Constituyente ha elegido para desarrollarlos. El precedente fijado por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 debe ser abandonado en casos futuros, ya que lleva a limitar de manera excesiva las competencias de los mecanismos de reforma constitucional, al impedir que se hagan cambios de instituciones de la Constitución por cuanto, supuestamente, ellas denotarían aspectos del pilar esencial que desarrollan que por esa razón no podrían ser objeto de reforma constitucional.La mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre el alcance del autogobierno judicial como condición de la independencia judicial En decisiones anteriores sobre sustitución de la Constitución, la Corte ha considerado que el alcance de un pilar esencial de la Constitución puede estar limitado por otros pilares esenciales. Por ejemplo, al analizar el Acto Legislativo 01 de 2012 (“Marco jurídico para la paz”), la Corte consideró que la obligación estatal de respetar y garantizar los derechos humanos constituye un pilar esencial de la Constitución colombiana, y sostuvo que para determinar su alcance en contextos de justicia transicional debían tomarse en cuenta otros valores constitucionales, como la paz y la reconciliación. Según este precedente, el cual me parece correcto, una adecuada comprensión de los pilares esenciales de la Constitución requiere considerar otros pilares que puedan limitar su alcance. Esta comprensión se impone en atención a que la función de la Corte consiste en preservar la integridad de la Carta, para lo cual debe interpretarla como “un todo” o de forma sistemática. Para el caso resuelto por la Corte, debió considerar el alcance de la independencia judicial teniendo en cuenta otros elementos definitorios de la Constitución, en particular el principio de separación de poderes y la colaboración armónica entre estos, tal como ha sido interpretada por la Corte Constitucional. La Corte ha entendido que la Constitución de 1991 adoptó un modelo de separación de poderes flexible, en el que los diferentes órganos colaboran entre sí, no uno rígido y absoluto, en que los poderes públicos funcionan de manera fragmentada. Al respecto, ha dicho de manera acertada que la Constitución de 1991 “adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”. En la sentencia C-285 de 2016, la Corte se distancia de esta interpretación de la separación de poderes, al señalar que este principio exige identificar los roles de cada rama del poder y asignarles funciones que se ejercen “en principio de manera exclusiva y excluyente”. Igualmente, dice la Corte que de este principio se desprende la facultad de actuar de manera independiente y autónoma por parte de las ramas del poder público. Esta es una lectura bastante simplificada de la independencia judicial, ya que asume que todas las facetas de la actividad de los jueces gozan del mismo grado de autonomía e independencia, lo cual es algo que ha sido expresamente controvertido en oportunidades anteriores por la jurisprudencia. Al respecto, conviene recordar que en la sentencia C-288 de 2012 la Corte sostuvo que la independencia judicial es una manifestación de la separación de poderes, y que esta ordena que los jueces al momento de decidir los casos a ellos asignados estén libres de interferencias provenientes de otras ramas del poder o de particulares. Según esto, la independencia de los jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional debe ser absoluta, lo cual no sucede respecto de otras actividades del poder judicial, como lo sería, por ejemplo, la administración y gobierno de la Rama, actividad respecto de la cual no se excluye la participación de otras ramas del poder. Al respecto, sostuvo la Corte:“La autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del principio de separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen la función jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de debate judicial. El ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales”. Esta precisión hecha en la sentencia C-288 de 2012 está de acuerdo con la doctrina constitucional, la cual ha diferenciado distintas facetas de la independencia judicial y ha considerado distintos grados de protección de tal independencia para cada una de sus facetas. Por ejemplo, Owen Fiss argumenta que el concepto de “independencia” se usa por lo general para describir la relación de los jueces con otras instituciones o agentes, pero en la medida en que hay distintas instituciones y agentes, designa fenómenos diferentes. En su opinión, cabe distinguir por lo menos tres. Una primera, que denomina separación de las partes (party detachment), exige la imparcialidad del juez con relación a las partes en un proceso. La segunda, que denomina autonomía individual, hace referencia a la relación de un juez con los demás jueces, y exige que un juez no sea objeto de presiones ilegítimas por parte de otros jueces para determinar el sentido de su decisión. Y la tercera noción de independencia judicial, denominada por Fiss como insularidad política, exige que los jueces sean independientes de las instituciones políticas y del público en general. La administración y gobierno de la Rama Judicial ciertamente deben ser ejercidos por ella misma, pues dejar en manos de las otras ramas aspectos como la carrera judicial, la selección de los jueces, su remuneración o sus prioridades, entre otras, puede ser usado por estas ramas en su propio beneficio y minar la independencia judicial. Así, entonces, es claro que la administración y gobierno es un asunto propio de la Rama, pero no exclusivo de ella. Ello se debe a que en últimas la administración de justicia es un servicio público y, en esa medida, su buen funcionamiento no preocupa únicamente a la Rama, sino también a las otras ramas del poder público. Por esa razón, legítimamente pueden participar en la administración de la Rama Judicial, sin que esa participación, claro está, implique un control por parte de ellas de la administración y el gobierno de la Rama Judicial. La utilidad de la distinción hecha por Fiss sobre las tres facetas de la independencia judicial radica en que sirve para mostrar distintos grados en los que la independencia judicial debe protegerse. Así, la separación del juez de las partes en el juicio debe ser absoluta, y se considera que entre mayor sea esta, mejor. La autonomía judicial, por su parte, puede ser limitada por mecanismos como la revisión de las sentencias por los superiores jerárquicos y la fuerza vinculante del precedente. Finalmente, la insularidad política no puede ser absoluta, ya que ello podría interferir con los procesos democráticos, que requieren que los jueces rindan cuentas por sus acciones ante el pueblo y realicen sus actividades de manera que satisfagan las demandas de las personas, lo cual no es solo un interés de los jueces, sino de las demás ramas y del pueblo en general. Por lo anterior, la independencia judicial no es un concepto unívoco, que implique un mismo grado de separación de la Rama Judicial en el ejercicio de todas las funciones que le corresponden. La independencia judicial es un concepto relacional, pues esta solo se puede predicar de una situación en la que el juez o la Rama Judicial se relaciona con distintos actores (las partes en el proceso, sus colegas jueces, las otras ramas del poder público, entre otras) sin depender de alguno de ellos. En la misma línea de lo propuesto por Fiss, la Corte Constitucional ha considerado que la independencia del juez respecto de las partes en el proceso debe ser absoluta, mientras que se acepta la colaboración de las otras ramas del poder con la Rama Judicial siempre que no se infiera en el contenido de las decisiones judiciales. Sería el caso de la administración y gobierno judicial. La independencia también debe manifestarse en el ejercicio de estas funciones, pero no en el mismo grado en el que se protege la independencia del juez en el ejercicio de su actividad jurisdiccional. Adicionalmente, una lectura de la Constitución Política permite observar que esta comparte la noción de la independencia relativa del poder judicial para ejercer sus funciones de administración y gobierno. Así, las funciones exclusivas en materia de gobierno y administración judicial atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura y la creación de una Sala Administrativa en cuya elección solo participaban órganos de la Rama Judicial evidencian que el constituyente de 1991 reconoció la autonomía de sus órganos, asegurando que algunas de las decisiones más importantes en la materia pudieran ser adoptadas por los funcionarios de la Rama Judicial. En este sentido, más allá de las características específicas del diseño constitucional elegido por el constituyente, este está inspirado por el reconocimiento del autogobierno judicial como garantía de buen funcionamiento de la administración de justicia. No obstante, la autonomía en materia de gobierno y administración de la justicia no resulta plena en las disposiciones de la Constitución Política, ya que esta (i) reconoció al legislador la competencia para expedir disposiciones estatutarias en materia de administración de justicia (art. 152), (ii) subordinó la expedición de reglamentos por parte del Consejo Superior de la Judicatura a que la materia reglamentada no se encuentre prevista por el legislador y (iii) exigió la intervención del Gobierno y del Congreso en la aprobación del presupuesto de la Rama Judicial (art. 256.5 y arts. 345 a 347). En vez de esta precisión, la sentencia C-285 de 2016 se limita a hacer una distinción de carácter puramente semántico, sin ninguna consecuencia práctica que se desprenda de ella. Así, dice esta sentencia que debe distinguirse entre autonomía judicial e independencia judicial: “entendiendo por independencia la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para autogobernarse”. Con todo, de la sentencia se desprende que esta distinción es prácticamente de estilo, ya que ella no se preocupa por analizar las consecuencias prácticas que se desprenderían de ellas, ni mucho menos la relevancia para el análisis constitucional que allí se realiza. Hay además una segunda precisión conceptual importante realizada por la sentencia C-288 de 2012 que era relevante para estudiar la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015. Se trata de la siguiente: esa sentencia fijó un parámetro de análisis para los casos en los que se analice la competencia del poder de reforma con relación al principio de separación de poderes, señalando que el poder de reforma constitucional excede su competencia cuando “usurpa la función propia de uno de los poderes y lo asigna a otro, bien sea de modo temporal o permanente”. Dado que el presente caso planteaba el interrogante acerca de si se había desconocido la independencia judicial, siendo esta una manifestación de la separación de poderes debía la Corte preguntarse si se había asignado la función de autogobierno a otra rama del poder público, ya fuera de manera temporal o permanente. La Corte en ningún momento se plantea esta pregunta, y opta solo por preguntarse si existen interferencias “externas” en el funcionamiento del nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial. Estas dos consideraciones realizadas en la sentencia C-288 de 2012 (ver supra, numerales 43 y 51) y que encuentran respaldo en la doctrina especializada debieron llevar a la Corte a preguntarse no si existían interferencias externas en la administración y gobierno de la Rama Judicial, sino si tal función era asignada a otra rama del poder distinta a la Rama Judicial. Y la respuesta es que no. El Consejo de Gobierno Judicial, órgano al que se le asignaban importantes funciones de administración y control de la Rama Judicial, estaba en su mayoría compuesto por funcionarios de la propia Rama, ya que cinco de los nueve miembros que la conformaban provenían de ella: los tres Presidentes de las Altas Cortes, un representante de los jueces y magistrados y un representante de los empleados judiciales (artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015). Además de ser mayoría para la toma de las decisiones en el Consejo de Gobierno Judicial, estos cinco miembros pertenecientes a la Rama participaban en la elección del gerente de la Rama Judicial y de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, con lo que se aseguraba que el Consejo de Gobierno Judicial estuviera conformado por personas elegidas por la propia Rama Judicial. Así, no hay duda de que el sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama otorgándoselo a alguien más. Para negar esta realidad, la sentencia C-285 de 2016 pretende argumentar que supuestamente existen interferencias graves en el Consejo de Gobierno Judicial, por lo que, más allá de que cinco de sus miembros pertenecieran a la Rama Judicial, en realidad no era posible asumir que se respetaba el autogobierno. En primer lugar, la sentencia señala que la conformación del Consejo de Gobierno Judicial no era suficiente para garantizar el autogobierno judicial, ya que este debía estar conformado por personas que actuaran buscando los fines abstractos de la administración de justicia, lo cual no podría lograrse si pertenecían a un estamento específico de la Rama Judicial del cual actuaban como voceros o representantes (pp. 77, 94 y 95). Este argumento es una especulación que no está respaldada por lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015. Este acto otorgaba al Consejo de Gobierno Judicial funciones de gobierno y administración en general de la Rama Judicial y esa debía ser la finalidad que guiara a los miembros de ese órgano, más allá de que pertenecieran a un sector específico de la administración de justicia. Además, precisamente para evitar que los miembros del Consejo de Gobierno Judicial impusieran sus intereses específicos al ejercer sus funciones, se pretendió una composición plural del órgano, y que de hecho resulta más diversa de la composición de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, ya que los seis miembros (3 por el Consejo de Estado, 2 por la Corte Suprema y 1 por la Corte Constitucional) de este órgano eran elegidos exclusivamente por las Altas Cortes, aunque no de manera igualitaria. En segundo lugar, la sentencia argumenta que la participación de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva y del gerente de la Rama Judicial ya en el Consejo de Gobierno Judicial supone un desconocimiento del autogobierno, dado que no tienen “conexión alguna con la Rama Judicial” (p. 97). La sentencia parece suponer que la profesión de abogado implica per se una conexión con la rama judicial y una experiencia única en materia de administración de justicia. Esta afirmación de la Corte Constitucional no se sigue de lo previsto por la norma demandada, y además, así fuera cierta, no debería llevar a la decisión que tomó la Corte, que fue la de declarar la inconstitucionalidad de la reforma constitucional. Por un lado, es el Consejo de Gobierno Judicial el que conserva la función de definir las políticas de la Rama Judicial, para lo cual los tres expertos de dedicación exclusiva deben prestarle su apoyo técnico. El Gerente, por su parte, está pensado para ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial. En otras palabras, de las políticas de la Rama Judicial se ocuparía el Consejo de Gobierno Judicial, con el apoyo de tres expertos de dedicación permanente, y de la administración de la Rama se ocuparía el gerente, con base en los lineamientos y decisiones aprobados por el Consejo de Gobierno Judicial. En ese sentido, para seguir con el ejemplo propuesto por la Corte, solo podría realizar un concurso para la elaboración de listas de candidatos a magistrados de las Altas Cortes con base en lineamientos definidos por el Consejo de Gobierno Judicial, tarea para la cual podía contar con el apoyo de los tres expertos de dedicación exclusiva. Por otro lado, incluso si fuera cierta la interpretación propuesta por la Corte Constitucional, la decisión que se imponía no era la declaratoria de inconstitucionalidad, en tanto habría de esperarse la ley estatutaria que definiera con mayor precisión la manera como actuarían el Consejo, los tres expertos y el gerente. En el mismo sentido, como consecuencia de omitir realizar precisiones conceptuales necesarias para tener una adecuada comprensión de la independencia judicial (y de una de sus manifestaciones, el autogobierno judicial), la Corte cuestiona la participación ocasional en el Consejo de Gobierno Judicial de ministros, directores de departamento administrativo, el Fiscal General, representantes de académicos y de abogados litigantes. La participación de estas personas no solo es posible sino deseable, teniendo en cuenta de nuevo que la administración de justicia es un servicio público, que no solo interesa a los miembros de la Rama Judicial sino a la sociedad en su conjunto. La sentencia C-285 de 2016 cuestiona que la reforma constitucional no haya indicado “las condiciones de tiempo, modo y lugar” en que las personas mencionadas podían participar en el Consejo de Gobierno Judicial (p. 96), desconociendo que de ello podía ocuparse la ley estatutaria que reglamentaría el nuevo esquema de administración y gobierno, exigiendo entonces a una reforma constitucional un nivel de precisión que le es impropio (este argumento se ampliará más adelante en el Numeral i del literal b). Por las razones anteriores, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría por considerar que contraría su propia jurisprudencia en materia del juicio de sustitución de la Constitución (con el que, repito, me encuentro en desacuerdo en este caso). Según mostré, para resolver el presente caso la Corte cometió distintos errores en la conformación de la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como referente normativo para ejercer control de constitucionalidad del sistema de administración y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015. Por un lado, la Corte Constitucional contrasta este sistema con elementos del autogobierno judicial que la Corte no explica por qué deben ser considerados como un elemento definitorio de la Constitución. Por otro lado, la Corte Constitucional plantea un entendimiento de la independencia judicial general y errada, producto de no analizar las distintas manifestaciones de la independencia, las cuales ya habían sido anteriormente establecidas por la Corte Constitucional y han sido destacadas por la doctrina constitucional. Una definición más acorde de la independencia judicial no se opondría a la existencia de un órgano de administración y gobierno en el que no solo participen representantes de la Rama Judicial sino personas externas a ella, pero en el que los representantes de la Rama conservan la mayoría sobre la definición de los aspectos propios del gobierno de la Rama Judicial.Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución En la sección anterior (Literal a) mostré que la Corte delimitó el contenido del parámetro de control constitucional desconociendo los pasos que la propia jurisprudencia ha exigido para la identificación de un pilar esencial de la Constitución. Igualmente, señalé que el contenido que según la Corte tiene el pilar esencial aplicable al caso (el autogobierno judicial) no tiene en consideración otros pilares esenciales de la Constitución, particularmente el de separación de poderes y colaboración armónica entre ellos, tal como este ha sido explicado por la jurisprudencia constitucional y por la doctrina especializada.Ahora, en esta sección mostraré además otro tipo de error en el que incurrió la Corte, relacionado con el uso de distintos argumentos que, por las razones que expondré, no son válidos en el análisis de sustitución de la Constitución. Para ello, identificaré algunos tipos de argumentos usados por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 para justificar la supuesta sustitución de la Constitución, para a continuación explicar las razones por las cuales no podían ser utilizados para ese propósito. Particularmente, haré referencia a tres clases de argumentos. En primer lugar, en varias ocasiones la Corte Constitucional considera que (i) aspectos no previstos en la reforma constitucional son errores de diseño, olvidando por completo que lo propio de las reformas constitucionales es limitarse a establecer los lineamientos generales de determinada institución, que posteriormente serán regulados por el legislador con mayor precisión. En segundo lugar, (ii) la Corte cuestiona el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial con argumentos que también servirían para cuestionar el diseño previsto en la Constitución Política de 1991. Finalmente, (iii) a pesar de no ser un aspecto relevante para el ejercicio de sus funciones, la Corte realiza en distintos apartes de la sentencia valoraciones de mera conveniencia con relación al sistema de administración y gobierno de la Rama previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015.La Corte acusa como defectos en el diseño aspectos no previstos en ella, olvidando que se trata de una reforma constitucional que, por su naturaleza, contempla lineamientos generales Al analizar la reforma constitucional que modificó al Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional realizó un análisis en exceso riguroso, llegando al punto de identificar como defectos de la reforma su generalidad, olvidando así que se trataba de un texto constitucional que, por su naturaleza, se limita a definir los lineamientos generales de un diseño constitucional particular. Tales lineamientos constitucionales deben ser retomados y desarrollados por el legislador al momento de ocuparse de la regulación más precisa del nuevo diseño institucional.En este sentido, sostuvo por ejemplo la Corte en la sentencia C-285 de 2016:“Un tercer núcleo de factores que deviene en la supresión del principio de autonomía, es que el órgano de gobierno judicial se ve desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir su rol de gobernanza judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como está configurado, no puede cumplir, en cuanto que unidad orgánica, el complejo conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco miembros judiciales carecen de la posibilidad y del apoyo requerido para asumirlas” (p. 97). Más adelante puede leerse otra afirmación similar:“Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo [de Gobierno Judicial] con la ausencia de infraestructura física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el Consejo de Gobierno es, literalmente, el agregado de sus miembros, quienes carecen incluso de una dependencia física de soporte. En este sentido, por ejemplo, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los empleados judiciales y de los jueces y magistrados, carecerán de la asistencia técnica para conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de la Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de presupuesto que debe ser remitido al gobierno nacional” (p. 98). Según la mayoría de la Corte, entonces, la reforma constitucional debió prever de manera suficiente las condiciones que le permitirían a los miembros del Consejo de Gobierno Judicial ejercer sus funciones de administración y gobierno, a pesar de que se trata de una reforma constitucional que, por definición, se ocupa tan solo de los lineamientos generales de distintas instituciones jurídicas. Es claro que efectivamente le correspondía al Congreso de la República regular en mayor detalle el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial, producto de lo cual podría analizar si efectivamente debían preverse algunas condiciones (físicas, humanas o técnicas, por ejemplo) para que los miembros del Consejo de Gobierno Judicial que no tienen carácter permanente ejercieran de manera adecuada y simultánea sus funciones jurisdiccionales y las de administración y gobierno. Esta valoración podría el Congreso hacerla teniendo en cuenta las funciones, la regularidad de las sesiones, la carga de trabajo asignada, etc., lo cual se conocería con mayor detalle cuando en el debate legislativo se plantearan discusiones más concretas sobre la configuración del nuevo diseño constitucional. En vez de reconocer lo anterior, la Corte realizó una valoración de las normas sobre el Consejo de Gobierno Judicial desatendiendo su naturaleza. Eso le impidió considerar otras alternativas más respetuosas del principio democrático que la decisión que efectivamente tomó, como por ejemplo hacer un llamado en la sentencia para que en la ley estatutaria que regulara el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial se establecieran condiciones que permitieran a los cinco miembros de dedicación no permanente ejercer adecua y simultáneamente sus funciones jurisdiccionales y las de administración y gobierno. O, igualmente, esperar a realizar el control automático de la ley estatutaria que se ocupara de la reglamentación de las normas constitucionales revisadas, para en ese momento verificar efectivamente que existieren las garantías necesarias para el adecuado cumplimiento de la función de autogobierno judicial. Dicho de otra forma, el problema que la mayoría identificó en realidad no se desprendía de las disposiciones acusadas. El parámetro de control estricto que utilizó la Corte en la sentencia C-285 de 2016 es insostenible para la revisión de modificaciones a instituciones jurídicas previstas en la Constitución que son reemplazadas por otras. Por ejemplo, con este mismo criterio el Acto Legislativo 03 de 2002, que modificó la Constitución Política para adoptar en Colombia el sistema penal acusatorio, seguramente no habría superado una revisión de constitucionalidad, ya que, como es natural, este mismo no dispuso todas las condiciones físicas, humanas y técnicas necesarias para su implementación, sino que delegó en el Congreso y en el Presidente su adopción. Por esto, en aras del reconocimiento de las funciones del Congreso de expedir reformas constitucionales y luego reglamentarlas, y con el propósito también de preservar la consistencia de la jurisprudencia, seguramente el criterio utilizado en la sentencia C-285 de 2016 será una excepción a la práctica de la Corte en materia de control de reformas constitucionales. La Corte critica aspectos del nuevo diseño institucional que también son predicables del diseño reemplazado Otra clase de argumentos cuyo uso por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 causa perplejidad es el siguiente: la Corte cuestiona aspectos del sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial previsto por el Acto Legislativo 02 de 2015 que también son predicables del Consejo Superior de la Judicatura. En otras palabras, la Corte cuestiona el acto reformatorio con argumentos que también caben respecto del acto reformado.Mencionaré un ejemplo que sirve para ilustrar lo anterior. Señala la Corte Constitucional en su decisión:“Las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben estructurarse en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en abstracto, y no en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la neutralidad e imparcialidad de los organismos de gobierno y administración de la Rama Judicial” (p. 93). Por esa razón, dice la Corte, no es posible que los miembros del órgano de administración representen específicamente a determinados sectores de la Rama Judicial, pues ello haría el sistema de administración y gobierno un modelo corporativista o gremialista (p. 94). Estoy plenamente de acuerdo con ese razonamiento, ya que el órgano de administración y gobierno no debe ser corporativista, sino pluralista y participativo. Valga mencionar que los defensores de la reforma constitucional utilizaron este mismo argumento, con el propósito de mostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 era más participativo y pluralista que el previsto originalmente por la Constitución de 1991, por cuanto en este último los únicos que participan en la designación de los miembros del órgano de administración y gobierno de la Rama, de manera desigual, son las Altas Cortes. A diferencia del esquema previsto en la Constitución de 1991, en el del Acto Legislativo 02 de 2015, si bien las Altas Cortes conservaban una importante participación, no eran las únicas que hacían parte de él, pues también había un representante de los magistrados y jueces, uno de los empleados judiciales, tres expertos nombrados por los funcionarios antes mencionados, y el Gerente de la Rama Judicial.Por lo anterior, no tiene sentido que la Corte considere que el esquema del Acto Legislativo 02 de 2015 es gremialista y corporativista y afirme entonces que, por esa razón, debe volverse al esquema anterior, el cual adolecía de ese mismo defecto, y de hecho de manera más acentuada.La Corte realiza valoraciones de pura conveniencia para ejercer el control de sustitución de la Constitución También la Corte acude a otra clase de argumentos que resultan extraños desde el punto de vista del control abstracto de constitucionalidad: se trata de argumentos de pura conveniencia, en los que valora si el sistema de administración y gobierno implementado mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 es el más adecuado para ejercer las funciones que se le encomiendan. Esta clase de argumentos se advierten en pasajes como el siguiente:“Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el perfil de los miembros que lo integran. Así, por ejemplo, los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta, como la intervención en la conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de candidatos a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en materias como los trámites en los despachos judiciales o el sistema de carrera. Por su parte, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder Judicial, aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno nacional, supervisar le gestión del Gerente de la Rama, actividades éstas (sic) que según, incluso, quienes impulsaron la reforma constitucional, no se ajustan a su formación y experiencia” (p. 99). Así, se observa que la Corte cuestiona el perfil de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, por considerar que personas con un perfil diferente podrían desempeñar esas mismas funciones de manera más adecuada. Incluso dejando la idea que lo cuestiona por el simple hecho de no ser abogados. No obstante, no es propio de la función encargada a la Corte valorar si las instituciones creadas por el Congreso o por otros mecanismos de reforma constitucional configuran el mejor diseño institucional posible para el logro de determinado fin constitucional, sino tan solo si ese diseño no reemplaza uno de los pilares de la Constitución. La diferencia entre ambos criterios no es menor, pues la deferencia de la Corte Constitucional con los mecanismos de reforma será mínima si se adopta la primera interpretación, surgiendo con ello una fuerte tensión con el principio democrático y en últimas con la supremacía constitucional.IV. LA PRESENTE DECISIÓN PUEDE LLEVAR AL EQUÍVOCO DE CONSIDERAR QUE EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL ES ABSOLUTAMENTE INTANGIBLE No puede perderse de vista que, al igual que las demás ramas del poder público, la judicial puede ser reformada, aun cuando la historia constitucional del país ha demostrado lo infructuoso que puede resultar el buscar su modificación, incluso dejando entrever una tendencia de la Rama Judicial a oponerse a las enmiendas constitucionales, cuando éstas intentan introducirle cambios, tal y como se demostrará a partir de un breve recuento histórico. En 1977, mediante el Acto Legislativo 02 de ese año, se convocó a una Asamblea Constitucional cuyo alcance se señaló en el artículo segundo de dicho acto así:“Artículo 1.- Convócase una Asamblea Constitucional, que deberá reunirse en Bogotá, D. E., por el término de un año contado a partir del día 15 de julio de 1978, para que como organismo derivado del Congreso en su calidad de Constituyente, reforme la Constitución Política exclusivamente en las siguientes materias:“a) En lo relativo a la Administración Departamental y Municipal de que tratan el Título XVIII y las demás disposiciones relacionadas con éste, contenidas en otros títulos, entre ellas las de los Artículos 5.º, 6.º, 7.º, y 199.º; y,“b) En lo concerniente al Ministerio Público, Consejo de Estado, Administración de Justicia y Jurisdicción Constitucional de que tratan los Títulos XIII, XIV, XV y XX, y las demás disposiciones relacionadas con ellos, inclusive el Artículo 12 del presente Acto Legislativo.”A pesar de que la Corte Suprema de Justicia sistemática y consistentemente había señalado que la Constitución de 1886 en su artículo 214 no le confería competencia para conocer de las reformas constitucionales, la Corte se otorgó la competencia para revisarla, afirmando que:“la Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte, debe complementarse para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen de los artículos 218 integrados con los restantes del 214”Así, no sólo se interpretaron de manera bastante amplia los artículos 214 y 218 de la Constitución en ese entonces vigente, sino que se dejó de lado el precedente reiterado, en el sentido de que la Corte Suprema carecía de competencia para pronunciarse sobre los actos legislativos, incluso por vicios de procedimiento.En esa oportunidad, la Corte Suprema declaró inconstitucional este acto legislativo, con un argumento, entre otros, similar al de la teoría de la sustitución actual: “el poder de reforma obliga en su ejercicio:

1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo que no puede el constituyente derivado cambiar la suma de las normas legal-constitucionales, cuya integridad confía el constiuyente primario a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la constitución”. Posteriormente, en el año de 1979, por medio del Acto Legislativo 01 de ese año, se intentó una reforma integral a la rama judicial, en la que, entre otras, se buscó crear el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación y se ampliaban las funciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema, lo que en suma implicaba que “se trataba de una reforma de alto impacto en la organización judicial, y que de todas maneras afectaba el poder que centenariamente había ejercido la Corte Suprema de Justicia”. La Corte Suprema de Justicia en la sentencia proferida el 3 noviembre de 1981 reitera su competencia para conocer de los actos legislativos, esta vez sustentada en la teoría de la democracia deliberativa, que demanda un especial respeto por las minorías, las cuales habrían sido excluidas del debate legislativo. Sobre la fundamentación de esta sentencia se ha señalado que “pudo ser un argumento que enmascaraba el verdadero interés de la Corte en evitar transformaciones institucionales, que como en el caso de la administración de justicia, podía afectar su posición en la estructura del Estado”. Estos eventos dejan en evidencia la dificultad que se ha presentado al intentar reformar la rama judicial. De hecho, el profesor Diego López Medina lo puso de presente en la audiencia que se adelantó en el trámite de la acción de inconstitucionalidad de esta reforma, al señalar que “el control judicial de las reformas constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que alteraba la conformación de los órganos judiciales en los años 1977 y 1979, pues como normativamente los jueces no tenían competencias en esta materia, hasta aquel entonces, nunca se había emprendido un examen de este tipo; y desde aquel momento, por vía de control judicial de las reformas constitucionales, ha existido una suerte de resistencia a los cambios en el aparato de justicia”. Si bien no considero que la mayoría de esta Corporación haya tomado la decisión de la que me aparto con la intención de no permitir la reforma a la rama judicial tenido en consideración argumentos de conveniencia propia o por simple decisionismo, sino movidos por la incorrecta interpretación de los conceptos de “autonomía y la independencia judicial”, debo poner de presente que la presente decisión puede enviar un mensaje incorrecto e inaceptable en torno a la supuesta intangibilidad absoluta de la rama judicial. Esta rama, ideada desde sus orígenes en el constitucionalismo con autonomía e independencia –anteriormente descrita–, no está exenta del escrutinio de las instituciones democráticas, ni mucho menos del pueblo. La decisión de la Corte Constitucional sugiere que bajo el pretexto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y de la necesaria autonomía e independencia de esta rama del poder público, se puedan bloquear los intentos de reforma en la ingeniería constitucional de la rama, que por lo demás como se ha demostrado aquí, no socavan dicha autonomía e independencia. No puede perderse de vista, que si bien esta Corte debe garantizar la supremacía y la integridad de la Constitución, tampoco puede llegar al extremo de impedir de forma absoluta su reforma, puesto que ello puede desencadenar en la destrucción del sistema constitucional.

V. LA CORTE CONSTITUCIONAL SE INVISTIÓ DE FACULTADES CONSTITUYENTES AL CREAR NUEVAS NORMAS CONSTITUCIONALES En su decisión, la Corte Constitucional no se limitó a declarar la inexequibilidad de las normas relacionadas con el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial, y a disponer que operaba el fenómeno de la reviviscencia de las disposiciones constitucionales derogadas que mencionaban al Consejo Superior de la Judicatura. En vez de esto, con la excusa de armonizar su decisión de inexequibilidad del sistema de administración y gobierno del Acto Legislativo 02 de 2015 con la reincorporación de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte se arrogó la facultad de crear disposiciones constitucionales nuevas, excediendo de manera clara sus competencias. Así, como consecuencia de la inexequibilidad del sistema de administración y gobierno del Acto Legislativo 02 de 2015, en la sentencia C-285 de 2016 Corte ordenó que opere el fenómeno de la reviviscencia, reincorporando a la Constitución las disposiciones relacionadas con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, yendo más allá de la aplicación simple del fenómeno de la reviviscencia, la Corte le asignó a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura funciones que originalmente no habían sido previstas en la Constitución de 1991 y que el Congreso de la República, como constituyente derivado, le otorgó al Consejo de Gobierno Judicial. Es decir, la Corte no solo reincorporó un órgano que había sido reemplazado con las funciones que originalmente se le asignaron, sino que le atribuyó nuevas facultades. En efecto, al contemplar la conformación del órgano encargado de la investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General y del órgano que ejercerá la función disciplinaria de la Rama Judicial, el constituyente originario no contempló la participación de la Sala Administrativa. En cambio, según dispuso la Constitución de 1991, el órgano encargado de la investigación de estos aforados sería la Cámara de Representantes, elegida popularmente (artículos 174 y 178 de la Constitución), y el de ejercer la función de disciplina de los jueces y magistrados sería la Sala Jurisdiccional Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, conformada por siete magistrados elegidos por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno (artículo 255 de la Constitución). El Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el órgano encargado de la investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General y el encargado de ejercer la disciplina sobre jueces y magistrados, estableciendo procedimientos de elección de sus miembros distintos al establecido para los órganos que reemplazaron. Así, para la investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General estableció una Comisión de Aforados, conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, a partir de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial (artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015). Según esto, la Gerencia realizaría la convocatoria y posteriormente el Consejo de Gobierno Judicial elegiría. Por su parte, para ejercer la disciplina de los jueces y magistrados estableció la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, conformada por siete miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial a razón de cuatro, previa convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama (artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015). El Presidente de la República nominaría las tres ternas restantes. La forma de elección de los órganos que conforman la estructura del Estado es una función propia de los titulares del poder de reforma de la Constitución, quienes la ejercen a partir de argumentos de oportunidad y conveniencia sobre los controles recíprocos de los poderes del Estado. No era tarea de la Corte determinar si la decisión política del Congreso de la República de asignarle al Consejo de Gobierno Judicial participar en el nombramiento de los miembros de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial era aplicable a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Esta es una decisión eminentemente política, relacionada con el diseño de la estructura del Estado colombiano. La Corte no debió entonces asignarle tales funciones al Consejo Superior de la Judicatura (anterior Sala Administrativa de dicho Consejo), pues al hacerlo invadió funciones propias de los poderes de reforma. Para no invadir la órbita de los poderes de reforma, pudo haber permitido que el Congreso de la República lo fijara, incluso mediante ley ordinaria, ya que en ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede ocuparse de reglamentar asuntos que no fueron previstos en la Constitución. Una decisión de esta naturaleza habría sido más respetuosa de las facultades asignadas al Congreso de la República y a la propia Corte Constitucional. Si bien la Corte Constitucional ha modulado de distintas formas sus sentencias al ejercer control de constitucionalidad de las leyes, debería analizarse con mucho mayor cuidado la posibilidad de que procedan esta clase de decisiones respecto del control de actos reformatorios de la Constitución. En mi opinión, en principio solo debería ser admisible la modulación de fallos que revisan actos reformatorios de la Constitución en relación con el tiempo en el que surtirá efectos el fallo (si de manera retroactiva o prospectiva, o si la inexequibilidad solo empezará a regir a partir de un tiempo). No debería la Corte modular los fallos de constitucionalidad sobre reformas constitucionales de manera tal que incida en el contenido mismo de la disposición revisada. Esto se debe a la especial tensión que se generaría con el principio democrático, pues implicaría que el juez constitucional se inviste de la facultad para definir en última instancia el contenido de una reforma constitucional. Por lo anterior, aún si la Corte insistía en declarar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015 (a pesar de la debilidad de sus argumentos), debió optar por otra decisión, más respetuosa del principio democrático y de la supremacía de la Constitución. Por ejemplo, pudo haberle dado efectos diferidos a su decisión, en vez de tomarse unilateralmente la atribución de crear una norma nueva a partir de la conjugación de dos grupos de normas distintos. En la sentencia C-285 de 2016 la Corte decidió modular su sentencia para revivir las disposiciones de la Constitución de 1991 que habían sido derogadas y ajustarlas a los cambios realizados por el Acto Legislativo 02 de 2015, con lo cual creó una norma nueva, que no corresponde ni a lo establecido por la Constitución Política de 1991 ni al Acto Legislativo 02 de 2015. Al hacerlo, de manera clara se arrogó atribuciones que no le corresponden, invadiendo aquellas asignadas a otro órgano. En suma, cabe decir que la decisión de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de 2016, con la excusa de proteger la separación de poderes, terminó afectándola de manera grave.Con el debido respeto,Fecha ut supra ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado