SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-285 de 2016Referencia: Expediente D-10990 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones” Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto Magistrado Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZSalvo parcialmente el voto, en esta ocasión, por cuanto si bien coincido con la mayoría de la Corte en que la reforma del autogobierno judicial sustituía la Constitución, me distancio de los motivos en que se fundó el juicio de sustitución y de la decisión tomada para colmar ciertos vacíos que dejaba esa conclusión. En síntesis, considero por una parte que la Corte no está facultada para definir quién debe asumir las tareas que le correspondían al Consejo de Gobierno Judicial y sobrevivieron al control, una vez declaradas inexequibles las normas que lo configuraban. Esa función está a mi juicio claramente asignada al poder de reforma o al poder constituyente, pero no a la Corte Constitucional. Por otra parte, observo que la metodología aprobada en este caso bajo el concepto de ‘sustitución de la Constitución’ no es coherente con la jurisprudencia sobre la materia, pues consiste en un juicio problemático de aptitud técnica de la reforma para alcanzar los objetivos que nominalmente persigue, con lo cual convierte el examen de sustitución en una confrontación material o de conveniencia entre el contenido de la reforma y sus fines, y no en un juicio orientado a definir si se sustituyeron por otros diferentes e incompatibles los elementos definitorios de la identidad de la Constitución. Procedo a desarrollar estos puntos.I. Los problemas de resolución de este caso. La función de integración judicial de las normas, ante declaratorias de inexequibilidad, y sus límites en el control de reformas constitucionales1. Suscribí la decisión de declarar inexequibles las normas que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial, por cuanto sustituían parcialmente elementos definitorios de la identidad de la Constitución, que adelante precisaré. Esta decisión dejaba ciertas lagunas, toda vez que el Consejo de Gobierno Judicial tenía funciones de nominación y elección de autoridades pertenecientes a otros órganos que no desaparecían del orden constitucional con la presente sentencia. En particular, el Consejo de Gobierno tenía la función de elaborar las listas de las cuales serían elegidos por el Congreso los miembros de la Comisión de Aforados (AL 02 de 2015 art 8) y cuatro integrantes de los siete que debe tener la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (AL 02 de 2015 art 19). Al juzgarse inexequibles las disposiciones que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial, era evidente que no había entonces un organismo en el orden constitucional encargado de elaborar esas listas. La Corte asumió entonces la función de colmar esos vacíos, y las tareas que antes le correspondían al Consejo de Gobierno Judicial decidió asignárselas al Consejo Superior de la Judicatura. Discrepo de esta determinación por cuanto esa no solo no es una función de la Corte, sino que aparte no responde a un adecuado diseño constitucional.
2. La declaratoria de inexequibilidad de las normas estructurales del Consejo de Gobierno Judicial tenía como consecuencia jurisprudencial ordinaria la reviviscencia del órgano homólogo del régimen constitucional en su versión original, encarnado en el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. En la medida en que las decisiones adoptadas en este fallo se mantuvieron dentro del ámbito natural de la reviviscencia, las apoyé. Ahora bien, la determinación de reasignar las funciones que en la reforma tenía el Consejo de Gobierno Judicial, de elaborar las listas para elegir la Comisión de Aforados y cuatro integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, trascendía la esfera de la reviviscencia pues estas competencias no las tenía el Consejo Superior antes del Acto Legislativo. Con el propósito loable de no obstaculizar la implementación oportuna de la reforma, esta Corte asumió entonces una problemática competencia de reasignación de funciones constitucionales que presuponía poder constituyente, del cual sin embargo objetivamente carece. La Corte ha debido, en mi concepto, declarar que para la entrada en funcionamiento de los organismos constitucionales dependientes del Consejo de Gobierno Judicial –a saber, la Comisión de Aforados y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial- era precisa una reforma constitucional encargada de reasignar esas funciones acéfalas, mientras ocurría lo cual debía preservarse el diseño original de la Constitución de 1991.
3. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia de esta Corte para adoptar fallos integradores y sustitutivos, en los cuales el control constitucional supone introducir precisiones o remplazar judicialmente expresiones contenidas en la ley o los decretos con fuerza de ley o legislativos, con el fin de ajustarlos a la Constitución. Esta técnica se justifica en el control de leyes o normas con fuerza o rango de ley, por cuanto la decisión de integrar o sustituir judicialmente la regulación controlada responde a la necesidad de cumplir un mandato constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-262 de 2016 la Corte se enfrentó a un caso en el cual el legislador había regulado la hipótesis de terminación y suspensión de la patria potestad de los cónyuges, pero se había abstenido de referir con claridad una solución para hipótesis iguales de los padres que no fuera cónyuges. La Corporación observó que no había ninguna justificación para que el legislador regulara únicamente la situación descrita de los cónyuges y no de los padres, y que la falta de una regulación clara sobre todos los supuestos relevantes afectaba el interés superior de los niños, razón por la cual decidió “DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión cónyuges contenida en los incisos 1o y 2o del artículo 310 del Código Civil y, en su lugar, SUSTITUIRLA por la expresión padres”. Como se observa, adoptó esta decisión en cumplimiento de un mandato constitucional de protección del interés superior del niño. En el presente caso, en contraste, no se advierte cuál es la justificación constitucional de la reasignación de funciones, específicamente, del Consejo de Gobierno Judicial a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
4. La razón que en apariencia sustenta esta determinación es la importancia de garantizar la efectividad de la reforma constitucional. Sin embargo, esa justificación no es suficiente por sí misma para ejercer una función propia del poder de reforma, que la Constitución no le ha conferido a la Corte ni se había ejercido con anterioridad, y en cuanto tal a lo sumo explica la decisión de reasignar las funciones remanentes del Consejo de Gobierno pero en modo alguno es un argumento para soportar la reasignación de funciones específicamente a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Tampoco tiene sustento en la configuración original de la Constitución de 1991, pues en esta la Sala Administrativa no tenía las funciones de elaborar listas para elegir al organismo jurisdiccional disciplinario de los jueces y abogados (Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura) ni al órgano encargado de instruir y acusar en los procesos disciplinarios y penales de los aforados judiciales (Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, y Plenaria de la Cámara de Representantes). Mucho menos encuentra sustento en la Constitución tal como quedó tras la reforma introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015, por cuanto esta última le confiaba esas funciones a un órgano con una composición heterogénea y una naturaleza competencial distinta al Consejo Superior de la Judicatura.
5. La readecuación constitucional efectuada en este fallo por la mayoría de la Corte implica además asumir como un diseño constitucional apropiado que un organismo como la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, elegido exclusivamente por las demás Cortes, sea el que escoja las listas de las cuales saldrán los miembros de la Comisión de Aforados, y la mayoría de integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En pocas palabras, sería un organismo elegido por los magistrados de las Altas Cortes el encargado de escoger quiénes los procesan penal y disciplinariamente, y quiénes disciplinan a los demás magistrados, jueces y abogados. Lo que se pretendía entonces con esta decisión, que era salvaguardar la separación de poderes y la independencia judicial, se empieza a deshacer con este insospechado y novedoso diseño constitucional, toda vez que los magistrados de las Cortes acabarían incidiendo en la elección de sus propios jueces de instrucción y en los jueces disciplinarios de las autoridades judiciales cuyas providencias controla. En vista de que discrepé entonces de esta decisión, salvé parcialmente el voto.II. El análisis de sustitución en el presente fallo es en realidad un juicio de aptitud o de eficiencia de la reforma para conseguir los fines que persigue6. También salvé parcialmente el voto, para resaltar mis discrepancias con el juicio de sustitución tal como se efectuó en este proceso. Si bien la posición reflejada en la sentencia se expresa en términos coincidentes con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, en realidad la explicación central de la supuesta ‘sustitución’ se aleja conceptualmente de ella. La sentencia C-258 de 2016, de la cual parcialmente me aparto, sostiene en lo relevante que el Acto Legislativo 02 de 2015 “suprimió” el principio de autogobierno judicial, el cual es un elemento que definía la identidad de la Constitución de 1991. Lo hizo porque lo reemplazó por una institucionalidad que, primero, no ofrece un sistema orgánico articulado y cohesionado; segundo, es vulnerable a mediaciones de actores externos; y tercero, porque su configuración impide cumplir las funciones de autogobierno encargadas al nuevo órgano. Esta regulación habría hecho que el nuevo diseño constitucional, aunque nominalmente orientado a garantizar el autogobierno judicial, careciera de “la aptitud necesaria para el efecto”, por lo cual terminaría siendo “problemática” y “disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial”.
7. Estos argumentos, en mi criterio, son insuficientes para soportar un juicio de sustitución, pues no muestran en realidad que se hubiese suprimido el principio de autogobierno judicial, sino a lo sumo que este último fue objeto de una reforma con problemas de aptitud (como los que, por cierto, tenía el diseño original de la Constitución). No es esta solo una cuestión de puridad metodológica sino de competencia constitucional, pues discrepo de que esta Corte esté facultada para controlar la aptitud de las reformas constitucionales con respecto a los fines que persiguen, y mucho más si ese es el argumento decisivo para declararlas inexequibles. Este proceso, por lo demás, no fue convocado para discutir un aspecto eminentemente técnico de las ciencias de la administración pública, como es el relativo a la idoneidad de un organismo de gobierno y administración para cumplir cabalmente y con estándares de calidad las funciones de gobernanza, gestión y gerencia que se le atribuyen, sino para establecer si se sustituyeron rasgos definitorios de la identidad de la Constitución. Aparte de lo cual, la Sala Plena en ningún momento demostró con suficiencia que la reforma tuviera problemas superlativos de aptitud, que le imposibilitaran por completo ejercer sus funciones, sino que se limitó a destacar dificultades quizás ciertas y fundadas que en nada eran incompatibles con el autogobierno, sino a lo sumo con el autogobierno eficiente. El control de las reformas constitucionales no puede convertirse en un juicio de eficiencia, toda vez que esto es en principio extraño al ámbito judicial, y ciertamente distinto de la defensa de los límites competenciales del poder de reforma.
8. Advertir problemas de aptitud o eficiencia de una reforma para alcanzar los fines que persigue no es otra cosa que trasmutar el juicio de sustitución en un control material de vulneración típico, como el que se hace en el control de las leyes. En el control de las leyes que limitan un principio constitucional la jurisprudencia ha aplicado el juicio de proporcionalidad, en virtud del cual se pregunta ante todo si la medida persigue un fin legítimo y tiene aptitud para realizarlo. Como se observa, es en esencia lo mismo que se desarrolló en este caso. Solo una sutil variación, en mi concepto en el orden puramente nominal y terminológico, se ha introducido en el presente proceso para controlar el acto de reforma constitucional del Consejo de Gobierno Judicial. Puede apreciarse, por eso, cómo este fallo se contrajo a sostener que si bien el Acto Legislativo 02 de 2015 buscaba garantizar el autogobierno judicial, en realidad sus medidas carecían de aptitud sustancial para lograrlo, debido a un número definido de problemas, y por ese motivo globalmente considerado lo declaró inexequible en lo pertinente. Debo resaltar, sin embargo, que en esta ocasión la Corte no aprobó en modo alguno un cambio de jurisprudencia, y esta decisión es un ejercicio de control cuyos alcances no modifican el juicio de sustitución, sino que intentan interpretarlo y darle aplicación en un caso concreto, aunque discrepemos de la forma específica como se interpretó y aplicó. Por lo mismo, esta decisión no cambia la jurisprudencia, según la cual el juicio de sustitución exige determinar si un elemento definitorio de la identidad de la Constitución ha sido remplazado por otro – y “no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado” (C-1040 de 2005)- opuesto o integralmente diferente al que había, al punto que la Constitución de 1991 resulte irreconocible. Este fallo debe entonces interpretarse en el contexto de la jurisprudencia precedente.
9. Ahora bien, a esto debo agregar que concuerdo con este fallo en que la reforma del organismo de autogobierno judicial sustituyó parcialmente la Constitución, pero por razones distintas que paso a exponer a continuación.
III. El Acto Legislativo 02 de 2015 sustituía parcialmente la Constitución, con el diseño del nuevo organismo de autogobierno judicial10. Las normas demandadas del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyeron parcialmente la Constitución, toda vez que reemplazaron por otros opuestos principios esenciales del orden constitucional que estaban presentes en el diseño original del organismo de autogobierno judicial. En esa medida, puede compartirse parcialmente la identificación del principio sustituido. El juicio de sustitución supone controlar que los ejes axiales o elementos definitorios de la Constitución no sean sustituidos integral o parcialmente por otros opuestos e incompatibles. El juicio de sustitución parcial busca precisamente controlar que esos principios no sean remplazados por otros inconciliables en determinados sectores importantes de la Constitución. Pues bien, la Constitución de 1991 se identifica en parte por dos principios transversales, presentes también el gobierno judicial originario: la separación de funciones y la neutralidad política de los organismos no representativos. Se configura una sustitución no solo cuando estos elementos son integralmente sustituidos por sus opuestos, sino también cuando como fruto de un acto de reforma desaparecen de una parte de la Constitución, toda vez que entonces el orden constitucional contrae un rasgo que le es radicalmente extraño, y distorsiona su identidad política. Eso es precisamente lo que ocurrió en esta ocasión, como procedo a mostrarlo.
11. La Constitución de 1991 fue objeto de sustitución parcial por la reforma al gobierno judicial introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015. Para entender adecuadamente esta aseveración es preciso en primer lugar conceptualizar la noción de ‘sustitución parcial’ de la Constitución. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte declaró inexequible el segmento de una reforma constitucional que le confirió al Consejo de Estado facultades para expedir una ley estatutaria de garantías electorales, si el Congreso no lo hacía en máximo 6 meses. La Corte consideró que con esta norma se producía una “sustitución parcial y temporal de la Constitución”, y en específico que se sustituía el “principio de supremacía constitucional” -rasgo de la identidad de la Constitución - por otro integralmente distinto e incompatible, como era el “principio de supremacía del legislador transitorio”. La reforma le asignaba a un órgano judicial, no electo por el pueblo, ni representativo, ni conformado de modo plural, el poder de expedir una regulación en materia electoral, normalmente sujeta a ley estatutaria; además con una configuración que no sometía el acto a control jurisdiccional previo o posterior, con implicaciones ciertas; y sin prever o referir reglas a las cuales debiera sujetarse el Consejo de Estado para expedir esa ley.
12. Como se observa, la supremacía constitucional no había sido integralmente sustituida. De hecho, la Constitución seguía siendo suprema, sus procedimientos de reforma requerían un trámite más exigente que el previsto para expedir leyes o normas infra legales, y el sistema de control constitucional en general se preservaba (la tutela, el control abstracto y la excepción de inconstitucionalidad). Pero había una sustitución de ese principio en un sector importante del ordenamiento constitucional, como era el referido a la regulación de garantías en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República. Lo cual indica que el juicio de sustitución parcial de la Constitución funciona como una técnica de control para evitar que un elemento definitorio de la identidad de la Constitución se remplace en ciertas zonas relevantes del ordenamiento constitucional por otro opuesto e incompatible. No es entonces necesario definir si el nuevo elemento, introducido por la reforma, tiene un efecto actual invasivo o colonizador de la gran totalidad del ordenamiento constitucional. Lo que advirtió la Corte en la C-1040 de 2005 fue que, aunque el principio de supremacía constitucional aún gobernaba el gran universo del ordenamiento colombiano, había dejado de hacerlo en un área específica y puntual de la regulación, la electoral. Esta clase de juicio precisamente buscaba evitar que los rasgos que definen la identidad de la Constitución sean reemplazados por otros, que a su turno hagan irreconocible la Carta Política.13. Pues bien, la Constitución de 1991 se caracteriza en parte por la presencia de dos principios o ejes definitorios de su identidad, también característicos del gobierno judicial. En primer lugar, regula sistemáticamente el ejercicio del poder público con arreglo al principio de separación de poderes y funciones (C-970 de 2004). En segundo lugar, estatuye como eje axial de la función pública la neutralidad o imparcialidad política de los órganos constitucionales no representativos. Estos principios fueron sustituidos parcialmente por otros opuestos e incompatibles, en el Acto Legislativo que reemplazó el modelo originario de autogobierno judicial, toda vez que el nuevo diseño constitucional consagra un régimen de gobierno judicial caracterizado por la concentración excesiva de funciones e instaura procedimientos para desencadenar y radicalizar la parcialidad política de la Rama Judicial, y en particular de la administración de justicia. El Congreso tiene ciertamente competencia para reformar el modelo de autogobierno judicial, en la medida en que no sustituya dentro de su estructura los rasgos que identifican el proyecto constitucional de 1991, entre los cuales se encuentran la separación de poderes y funciones, y la neutralidad política de los órganos no representativos. En esta ocasión lo que se advierte es que la reforma desmontó un esquema de gobierno judicial que se fundaba en esos principios, y lo remplazó por otro que concentra excesivamente las funciones en miembros del Consejo de Gobierno, y en el cual la Rama Judicial contrajo instituciones aptas para la parcialidad política propia de escenarios cuyas cabezas son elegidas popularmente y les corresponden funciones predominantemente políticas, como se muestra enseguida:
14. Separación de poderes y funciones –primer rasgo de la identidad de la Constitución sustituido parcialmente -. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirtió que, en su versión clásica, el principio de separación de poderes identificaba tres clases de poderes o funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- y propugnaba porque las ramas u órganos del Estado no pudieran ejercer más que una de ellas. La Constituyente consideró esa concepción como superada en la teoría y la práctica, no solo porque se han reconocido otras funciones públicas fundamentales (como la fiscalización y la organización electoral), sino además porque se ha admitido, y desarrollado en el constitucionalismo comparado, una concepción de la separación de funciones compatible con la atribución conjunta a un mismo órgano del poder público de más de una de esas funciones. En la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones, pero con sus ulteriores desarrollos. La noción de separación de funciones, que ejerció una especial influencia en la configuración de nuevo Estatuto Fundamental, estuvo concebida como una técnica de distribución del poder en virtud de la cual a cada una de las ramas y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y diferente a la principal de las demás, pero susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes. Ante todo, este principio fue visto como una forma de evitar la concentración excesiva de distintas funciones públicas, por considerarse que esta última (i) propicia el abuso de poder, (ii) el irrespeto de garantías y libertades constitucionales, y (iii) mina la “eficacia” de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del Estado, se puede leer el fundamento de la distribución del poder: “Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace a la distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado, se fueron desarrollando poco a poco”.15. El Constituyente distribuyó entonces el poder público con arreglo a este principio de separación de funciones: el artículo 113 dice que los órganos del Estado tienen funciones separadas; el artículo 121 establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le asignan la Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los servidores públicos por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1º define a Colombia como un Estado organizado en forma de República, lo cual presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en especial a la absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y de las funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido, es el principio que está a la base e informa toda la parte orgánica de la Constitución Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones principales de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones, elegir servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en ciertos casos, un mismo órgano tiene competencia para ejercer más de una de estas funciones, es posible identificar en cada caso una función principal y advertir que las distintas funciones no se concentran excesivamente. Por lo cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este principio presente en toda la estructura política fundamental se sustituye, total o parcialmente, por un principio de concentración excesiva de funciones.
16. Este principio de separación de funciones, entendido como una preocupación transversal en la Constitución por la concentración excesiva de funciones públicas, tuvo una presencia trascendental en la creación del Consejo Superior de la Judicatura durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. En el Informe de Ponencia inicial para primer debate en Comisión Cuarta de la Asamblea, presentado por los Constituyentes Álvaro Gómez Hurtado y Jaime Fajardo Landaeta, se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un organismo que pretendía separar las funciones, antes concentradas, de administración de la Rama Judicial y de administración de justicia. El Constituyente Fajardo Landaeta, en un complemento al Informe de Ponencia conjunto para primer debate en Comisión Cuarta, señalaba al respecto que era preciso crear un cuerpo institucional que concentrara la función de administración de la Rama Judicial, toda vez que “la función jurisdiccional se halla obstaculizada en virtud de que la rama debe ‘enredarse’ en otros asuntos que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la rapidez y la efectividad de sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una buena parte de su tiempo a resolver asuntos administrativos y aun disciplinarios”. El Consejo Superior aparecía entonces como una forma de separar las funciones administrativas de la Rama de quienes tenían a su cargo la función principal de administrar justicia.
17. No obstante, y a pesar de este propósito, desde el Informe de Ponencia conjunto para primer debate en Comisión Cuarta se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un cuerpo sin división en salas, a cargo de ejercer funciones jurisdiccionales, disciplinarias, de gobierno, de administración de la rama judicial, de administración de la carrera judicial, reglamentarias y electorales. En la sesión del 20 de marzo de 1991, la Comisión Cuarta escuchó un informe de quien para entonces era el Director de la Carrera Judicial, durante la cual defendió una concepción del Consejo de Administración de Justicia, según la cual este sería un organismo capacitado para concentrar y ejercer diferentes funciones. Si bien para entonces no había iniciado la discusión sobre la Ponencia relativa al Consejo Superior, uno de los Constituyentes manifestó su preocupación por la concentración notoria de funciones en el nuevo cuerpo. Sin embargo, fue en el debate en Comisión Cuarta cuando esa célula se dividió en torno a la ponencia, en el punto relativo a si los integrantes del Consejo Superior debían concentrar funciones por ejemplo administrativas, de gobierno, judiciales, reglamentarias.18. En efecto, en las sesiones del 18 y 19 de abril de 1991, dentro de la Comisión Cuarta finalmente se aprobó la propuesta contenida en el Informe de Ponencia, conforme a la cual el Consejo Superior, en un solo cuerpo y sin división en salas, concentraría funciones de gobierno, administrativas, electorales, judiciales, reglamentarias. Sin embargo, esta decisión fue tomada por cinco votos a favor contra cuatro que estaban en contra. Quienes estaban en contra manifestaron su preocupación durante las deliberaciones, con respecto a la potencial ineficacia del organismo. La Constituyente María Teresa Garcés manifestó en los debates: “[a] mi lo que me da temor es que trasladándole a nivel constitucional a un organismo funciones tan disímiles, no sea operativo”, y dijo además “[a] mí me siguen preocupando las comisiones, sinceramente me siguen preocupando las comisiones. Administra la carrera judicial; administra el presupuesto, administra justicia […] parece que hay una mezcla de funciones”. A lo cual uno de los ponentes, el Delegatario Álvaro Gómez Hurtado, respondió que había una concentración de funciones deliberada, con la cual se buscaba hasta esa etapa crear un organismo judicial de control supremo sobre la Rama Judicial: “Hay una mezcla. Es voluntaria, queremos que haya un organismo con esas características y que le pongamos a la administración de justicia un carácter gerencial y los gerentes tienen distintas facultades […]. Ya anteriormente habíamos sentado un precedente y es que el señor Montesquieu pues lo sentimos mucho, pero no necesariamente tiene que seguir impidiendo la modernización del Estado”.19. La Ponencia para primer debate en Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente guardaba consonancia con lo aprobado por la Comisión Cuarta. En la Gaceta Constitucional 75 se puede apreciar cómo el articulado y la motivación buscaban configurar el Consejo Superior de la Judicatura o de la Administración Judicial como un cuerpo cuyos integrantes concentraban funciones de gobierno, de administración, judiciales, electorales y reglamentarias. Lo cual se justificaba en la intención de convertirlo en “la institución responsable del funcionamiento integral de la administración de justicia”. Por eso, según el Informe de Ponencia mayoritario, el nuevo organismo de administración judicial “[…] reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como la de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de candidatos a las funciones judiciales, la de arreglar conflictos jurisdiccionales, y la de preparar y ejecutar el presupuesto”.
20. De la Comisión Cuarta surgió también un Informe de Ponencia de minoría. Si bien contra la posición mayoritaria se depositaron en la Comisión cuatro votos, la ponencia de minoría fue suscrita por uno de sus integrantes. En la Gaceta Constitucional 88 se advierte que la Ponencia minoritaria alertaba a la Asamblea especialmente contra la concentración excesiva de funciones en el nuevo organismo de administración de la Rama Judicial. Decía, al respecto, que “no parece aconsejable reunir en un solo organismo funciones tan múltiples, diferentes y dispersas que puedan hacerlo inoperante”. Este exceso en la atribución de funciones al Consejo Superior resultaba problemático, en primer lugar, porque suponía un riesgo objetivo para la eficacia del nuevo organismo, de tal suerte que se lo configuraba por obstáculos reales contrarios a su operatividad, en segundo lugar, porque introducía una ruptura con la tendencia constitucional a evitar la concentración ingente de funciones disímiles en un único organismo y, en tercer lugar, debido a que una configuración con funciones tan heterogéneas impedía darles un perfil nítido a sus integrantes.
21. La Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente acogió desde el primer debate la necesidad de separar las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y, en esa medida, en ese punto le concedió la razón a la Ponencia minoritaria. En efecto, en la sesión Plenaria del 1º de junio de 1991, los Ponentes de la Comisión Cuarta manifestaron su intención de concentrar todas las funciones del Consejo Superior en un único cuerpo. Uno de ellos sostuvo que con la propuesta de articulado se había planteado una concentración de funciones, “desafiando sobre todo un prurito que tenemos los abogados de que lo judicial debe estar separado de todo lo que sea administrativo, […] que ha impedido que la justicia tenga el cuerpo, la responsabilidad y los recursos necesarios para que volvamos a tener una administración de justicia”. El otro ponente señalaba, en consecuencia, uno de los puntos centrales a abordar era el relativo a la separación de funciones en salas dentro del mismo cuerpo, o la distribución de las mismas a organismos distintos al Consejo Superior: “[…] si es posible o no integrar funciones de tan diversa índole como son las funciones administrativas, disciplinarias, como son las funciones nominatorias de ese Consejo Superior de la Judicatura en un solo objetivo, es ahí donde me parece que debe centrarse la discusión en la Plenaria de la Asamblea”. Por su parte, la Ponente del Informe minoritario previno a la Plenaria sobre el problema de concentración de funciones del Consejo, tal como estaba hasta entonces: “[…] de lo que se trata es que ese Consejo no tenga demasiadas funciones diferentes, o sea, que no tenga al mismo tiempo funciones administrativas, funciones jurisdiccionales, funciones legislativas, funciones reglamentarias, porque me parece que esto lo puede hacer demasiado incontrolable para que pueda llevar a cabo cada una de estas funciones. […] Consideramos que para la eficiencia de la rama judicial, tan ansiada por todos para su correcto manejo administrativo y la eficacia en la administración de sus recursos es indispensable la separación de estas funciones”.
22. Durante el primer debate de la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se observa entonces una orientación general hacia la imperiosa separación de funciones. Intervienen en este sentido no solo la Constituyente María Teresa Garcés, sino también los Delegatarios Francisco Lloreda, Fernando Carrillo, Arturo Mejía, Carlos Holmes Trujillo, Hernando Yepes Arcila, Hernando Herrera Vergara, José María Velasco Guerrero, y el Gobierno Nacional. No obstante, había discrepancias en torno a si la separación de funciones debía hacerse entre salas del Consejo Superior, o si debían distribuirse entre el Consejo Superior y otro organismo diferente, para definir lo cual se nombró una Comisión Accidental que presentó su informe en la Sesión Plenaria del 19 de junio de 1991, con la propuesta de dividir en salas el Consejo Superior, con el fin de separar las funciones que la Constituyente pretendía asignarle al nuevo organismo. La configuración del Consejo Superior, con separación de funciones, fue entonces aprobada por 58 de los 70 Constituyentes. Tras sujetarse a la adecuación de la Comisión Codificadora, el artículo aprobado en primer debate decía: “El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en salas, para separar las funciones que le asignen la Constitución y la ley”. De ese modo se presentó entonces en la ponencia para segundo debate en Plenaria. En el segundo debate en Plenaria se preservó, con ligeros cambios formales en lo atinente a la separación de funciones, lo aprobado en primer debate. La Constitución de 1991 incorporó entonces en el diseño del organismo de gobierno judicial el principio estructural de separación de funciones públicas.23. Este principio de separación de poderes y funciones fue sustituido en el diseño del nuevo modelo de gobierno judicial, por su realidad opuesta la concentración excesiva de funciones en miembros del Consejo de Gobierno Judicial. El Acto Legislativo acumula una enorme cantidad de funciones en los Presidentes de las Altas Cortes y en el Gerente de la Rama Judicial. Para empezar con los primeros, cada uno tiene las funciones jurisdiccionales propias del órgano al cual pertenece. Como integrantes de las Cortes, además, participan en la elección de otros funcionarios: los Presidentes del Consejo de Estado y la Corte Suprema, en la elección de sus pares de las listas y en la postulación de un candidato en la terna para el Procurador General de la Nación; el Presidente de la Corte Suprema, en la postulación de la terna para auditor general de la Nación, y el del Consejo de Estado en la elección dentro de los candidatos de esa terna; el Acto Legislativo 01 de 2003 les entregó a ellos y al Presidente de la Corte Constitucional además la función de escoger, por concurso de méritos, al Registrador Nacional del Estado Civil. Pero a esas funciones, jurisdiccional y electoral, el Acto Legislativo les suma otras significativas que, por su cantidad y trascendencia, suponen una concentración excesiva de funciones, extraña y radicalmente incompatible con el orden constitucional originario. Como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, los Presidentes de las Cortes tienen las siguientes funciones: - En la primera etapa de transición, ejercen una función legislativa estatutaria. El artículo 18 transitorio del Acto Legislativo bajo control dice que mientras no se expida ley estatutaria que regule las elecciones de representantes de empleados judiciales, jueces y magistrados de tribunal, quien debe expedir esa regulación es la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, actualmente integrada por los Presidentes de las Cortes, quienes ocupan cuatro de las seis plazas de ese organismo. El Acto Legislativo no prevé ningún tipo de restricción a los contenidos de esa regulación, ni contempla tampoco un control constitucional previo u oportuno como es lo adecuado para proyectos de esta naturaleza, pese a su contenido de ley estatutaria. En la sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional declaró inexequible una reforma parcialmente similar a esta, que le daba facultades de regulación electoral al Consejo de Estado, por sustituir el principio de supremacía constitucional. En el presente caso estamos ante la adjudicación de un poder legislativo a un órgano no constitucional, integrado por autoridades jurisdiccionales, y es este entonces un motivo inicial y poderoso para despertar una sospecha de inconstitucionalidad. - También en esta primera etapa de transición, a los Presidentes de las Cortes se les confiere el poder de organizar las elecciones de representantes de jueces y magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, por parte de una masa electoral voluminosa, con lo cual asumen también un poder de organización electoral. Igualmente, una vez surtida esa elección, en esta fase los Presidentes de las Cortes son mayoría para la elección de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial. En efecto, el Acto Legislativo prevé que los primeros tres miembros de dedicación exclusiva los eligen entre los tres Presidentes de las Altas Cortes y los dos representantes elegidos, uno de los empleados y otro de los jueces y magistrados de tribunal, con lo cual los primeros tienen un significativo poder en la conformación del Consejo. - Una vez estén esos tres miembros de dedicación exclusiva, los Presidentes de las Cortes participan nuevamente en la elección del Gerente de la Rama Judicial, individuo que ostentará una enorme potestad de poder público, pues tendrá todo un elenco de funciones de gobierno y administrativas, y de recursos técnicos, administrativos y financieros bajo su control, lo cual indica que este es entonces un poder trascendental de los Presidentes de las Cortes. - Ya conformado integralmente el Consejo de Gobierno, entre las facultades ordinarias que los Presidentes de las Cortes tendrán dentro de este, están las de elaborar las listas de candidatos al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia. Con esto, el Consejero o Magistrado de la Corte Suprema que resulte siendo Presidente de la Corporación, tiene facultad de definir quién se incluye en las listas, y además no se le priva expresamente de la competencia para votar –como magistrado de la Corte Suprema o Consejero de Estado- por quienes integran las listas. A su turno, cada Presidente de la Corte interfiere en la integración de otras Cortes, más allá de cuanto podían hacerlo los Presidentes de la Corte Suprema y el Consejo de Estado en el diseño constitucional originario. - Los Presidentes de las Cortes, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, eligen con sus votos a los miembros de la Comisión de Aforados, e interfieren entonces en la integración no solo del Consejo de Gobierno, ni solo de otros organismos de la Rama Judicial, sino también en la integración de un órgano que tiene a su cargo la instrucción y la acusación disciplinaria y penal de los aforados judiciales, entre los cuales ellos mismos se encuentran. A lo cual debe sumarse que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, si pertenece a la Sala de Casación Penal de esa Corporación, tendría además la competencia para decidir sobre las acusaciones penales que esa Comisión presente. - También les corresponde, como miembros del Consejo de Gobierno, crear las listas de las cuales van a ser elegidos los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Cabe resaltar entonces que los Presidentes de las Altas Cortes acaban determinando la elección del juez disciplinario de los magistrados de tribunal, jueces y empleados judiciales, con lo cual se les reconoce el poder de incidir en su independencia interpretativa.- Finalmente, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, tienen un voto en todas las funciones administrativas, de gobierno, electorales y reglamentarias que tiene este novedoso organismo.
24. A esta concentración de funciones deben agregarse las competencias que ahora se acumulan en cabeza del Gerente de la Rama Judicial. Mientras en la Constitución de 1991 el principio de separación de funciones y distribución del poder implicó conferirle a toda una Sala –integrada por siete magistrados- la Gerencia de la Rama Judicial, este Acto Legislativo le confía esa función a un único individuo, el Gerente de la Rama Judicial, quien tiene a su cargo las funciones no solo de ejecución de las disposiciones del Consejo de Gobierno, sino también la de “administrar la Rama Judicial”, elaborar y ejecutar el presupuesto conforme lo apruebe el Congreso, administrar la carrera judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, representar a la Rama, y las demás que le asigne la ley. Si bien el Acto Legislativo establece que la Gerencia de la Rama es un órgano “subordinado” al Consejo de Gobierno, lo cierto es que en realidad el Gerente tiene participación con un voto en ese Consejo, y es quien administra directamente los recursos de la Rama, de los cuales participan todos los restantes miembros del Consejo de Gobierno, razón por la cual más que de una subordinación ha debido hablarse de coordinación compleja, pues hay una relación de influencia jurídica y material de doble vía, ya que si bien jurídicamente el Consejo es superior a la Gerencia, esta interviene en el Consejo, y materialmente tendría incidencia en sus determinaciones.
25. El principio de separación de poderes y funciones no se sustituye por la acumulación de funciones diversas, sino por su concentración excesiva y extraña a la identidad de la Constitución. Y en el diseño del Consejo de Gobierno Judicial es patente la concentración excesiva de funciones en manos de los Presidentes de las Cortes y del Gerente de la Rama Judicial. A los primeros no solo les deja intacto su poder jurisdiccional (y hasta se los incrementa, como ocurre con el Presidente de la Corte Constitucional) y casi todos sus poderes electorales (salvo el de participar en la elección del Contralor), sino que además les confiere un grupo adicional, incomparable, sin precedentes y significativo de poderes legislativos, de organización electoral, electorales, reglamentarios, de gobierno, administrativos y de organización de concursos. En la Constitución de 1991 las autoridades públicas no tienen al mismo tiempo todas estas facultades, y eso muestra que su aglutinación por el poder de reforma no solo es excesiva sino que además introduce un elemento extraño, opuesto e incompatible con el orden constitucional originario. A lo cual debe añadirse que, con la reforma controlada, al Gerente de la Rama Judicial se le entregan funciones antes distribuidas en un cuerpo colegiado; funciones además muy diversas, de gobierno, administración, electorales, reglamentarias, de planeación y de ejecución, sin claras garantías de frenos o contrapesos en los miembros restantes del Consejo de Gobierno Judicial. Como antes se precisó, el principio de separación de funciones busca evitar la concentración excesiva de poderes y competencias, como garantía frente al abuso de poder, de respeto por los derechos y las libertades y de eficacia de la función pública. Ha de entenderse que la sustitución de ese principio por su opuesto apareja esos riesgos en forma cierta y demostrable, lo cual suma argumentos de fondo a la inexequibilidad de la parte pertinente de la reforma constitucional.
26. Neutralidad política de los órganos constitucionales no representativos –segundo rasgo de la identidad constitucional sustituido parcialmente-. La Constitución tiene un segundo elemento definitorio de su identidad, que fue parcialmente sustituido por el Acto legislativo 02 de 2015. En la Carta de 1991 el Congreso de la República (CP arts. 114, 132 y ss.), la Presidencia de la República (CP art 115, 188 y ss.), los concejos municipales y distritales (CP arts. 313, 323), las asambleas departamentales (CP art 300), las juntas administradoras locales (CP arts. 318 y 324), los alcaldes y gobernadores (CP arts. 314, 323, 303 y s) son órganos representativos, conformados en sus cargos principales por elección popular y pueden o bien participar en política bajo las condiciones constitucionales (CP art 127), o bien actuar políticamente. Por el contrario, los demás órganos constitucionales, encarnados en la Rama Judicial (CP arts. 116, 128 y ss.), la Organización Electoral (CP arts. 258 y ss.), el Banco de la República (CP arts. 371 y ss.), la Comisión Nacional del Servicio (CP art 130), las Corporaciones Autónomas Regionales (CP art 331), las Superintendencias (CP arts. 115, 211 y 370), la Procuraduría General de la Nación (CP arts. 275 y ss.), la Defensoría del Pueblo (CP arts. 281 y ss.), la Contraloría General de la República (CP arts. 267 y ss.), el Auditor General de la Nación (CP art 274) y la Fuerza Pública (CP arts. 216 y ss.) no solo no son concebidos como organismos representativos, elegidos por voto popular, sino que o bien tienen prohibido tajantemente tomar parte en actividades y controversias políticas (CP art 127), o bien su funcionamiento es extraño a la lógica política de los órganos representativos, por lo cual no pueden obrar en función de mandatos electorales, alianzas coyunturales, conformación de partidos y movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo.
27. Este principio tiene además claros antecedentes históricos, debidamente considerados por la Asamblea Nacional Constituyente. El Acto Legislativo 1 de 1945 estipuló que los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y sus empleados, así como los del Ministerio Público, no podían ser miembros de partidos, ni intervenir en debates electorales, con excepción del ejercicio del sufragio. Como una medida para frenar La Violencia, en el Pacto de Sitges los líderes del bipartidismo identificaron que esta misma limitación debía extenderse con carácter general a la función pública, con el fin de evitar que el vencedor de una contienda política pudiera arrasar con “los despojos del vencido” y que cada transición del poder estuviera marcada por la violencia o el revanchismo, y no por la calidad del servicio público. Advirtieron entonces sobre la necesidad de crear sistemas –como el de carrera- que hicieran de los funcionarios “ciudadanos neutrales en la lucha política”, y esto fue precisamente lo que se instauró con el Plebiscito de 1957, que prohibió a los empleados y funcionarios públicos de carrera tomar parte en actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer el sufragio (Dcto Legislativo 247 de 1957 art 6º). En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, si bien se flexibilizó, estuvo presente la preocupación por no desmontar totalmente esta prohibición. De hecho, fue claro por ejemplo que la experiencia nacional que condujo a su establecimiento tuvo una consideración expresa en los debates. Ahora bien, el riesgo de politización de la función pública no se ligaba solo a la posibilidad de que los servidores públicos pudieran intervenir en las contiendas partidistas, sino también a que cargos judiciales o de control fueran fruto de elección popular.
28. Este principio de neutralidad política fue sustituido parcialmente en el nuevo diseño constitucional del gobierno judicial, por su expresión opuesta encarnada en la parcialidad política. El Acto Legislativo 02 de 2015 instauró tres instituciones que reconstituirían a la Rama Judicial como un escenario de contiendas electorales, representación popular, conformación de partidos, alianzas y movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo. En primer lugar, le confirió a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial una función legislativa de carácter transitorio, consistente en la regulación de las elecciones de representantes de jueces y magistrados de tribunal, y de empleados judiciales. El universo de votantes está integrado actualmente por 26046 empleados, 4691 jueces y 771 magistrados de tribunal, para un total de 31508 personas. Según el censo de 2014, esto es más que el censo electoral total de varias capitales de departamento en el país, como por ejemplo Florencia –Caquetá (10769), Mitú - Vaupés (14685), Inírida – Guainía (16808), Puerto Carreño – Vichada (15347), Popayán – Cauca (21043), Villavicencio –Meta (30629), Leticia – Amazonas (31137), por mencionar algunos ejemplos. Dada su magnitud, la regulación de unas elecciones así está sujeta a cabildeo, que en el contexto parlamentario está expresamente autorizado por la Constitución (CP art 144), pero resulta extraño e inconsistente con la neutralidad política de la Rama Judicial. En segundo lugar, la reforma controlada instituye elecciones periódicas de representantes de jueces y magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, lo cual no solo posibilita que las reivindicaciones electorales sean capturadas por los partidos políticos, sino que de hecho propicia la formación de partidos y movimientos internos, plataformas electorales, vínculos entre mandantes y mandatarios, alianzas, coaliciones, disputas que politizan la Rama Judicial. En tercer lugar, el Acto Legislativo incrementa las facultades electorales de los miembros de la Rama Judicial, funciones que potencializan los riesgos de parcialidad política de la función electoral.
IV. Conclusión
29. La Corte Constitucional tiene a su cargo la función de guardar la “integridad” de la Constitución (CP art 241), y esta tarea supone controlar que el poder de reforma no reemplace los rasgos que la identifican, total o parcialmente, por otros que sean opuestos e incompatibles pues un acto de esa naturaleza la desintegra al hacerla radicalmente incoherente e irreconocible. Este no es un juicio de aptitud de las reformas constitucionales para alcanzar los fines que persiguen, pues ese es un examen de violación material propio del control de las leyes. Ahora bien, para verificarlo adecuadamente no es necesario que un rasgo de la identidad de la Constitución sea totalmente borrado de sus disposiciones, pues basta con que desaparezca de uno de sus sectores fundamentales –como el autogobierno- y sea sustituido por otro de signo contrario, para sostener que un órgano constituido con poder de reforma ha desbordado sus competencias. En una democracia participativa, en la cual la soberanía reside en el pueblo, no es legítimo que sin intervención popular directa se instauren reformas orientadas a instalar en un parte vital del cuerpo constitucional elementos que resulten totalmente extraños, contradictorios y discordantes con la identidad originaria del proyecto constitucional. En mi concepto, en este caso eso fue lo que ocurrió con el Acto legislativo 02 de 2015, en cuanto se refiere a la reforma del gobierno judicial, por haber remplazado por sus opuestos los principios de separación de poderes y funciones y neutralidad política presentes en el diseño originario del gobierno judicial. Por eso apoyé la declaratoria de inexequibilidad pertinente. Dejo consignadas, sin embargo, las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto. Fecha ut supraMARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- Es así como el Decreto 052 de 1987 establece lo siguiente: “Artículo 8º. La Carrera Judicial será administrada por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, los Consejos Seccionales de la Carrera, las Corporaciones Judiciales y los Jueces, con el apoyo técnico y operativo de la Dirección Nacional y de las Oficinas Seccionales de la Judicatura. “Artículo 9º. El Consejo Superior de la Administración de Justicia quedará integrado así: El Ministro de Justicia o su delegado, quien lo presidirá (aparte declarado inexequible) Un delegado de la Corte Suprema de Justicia. Un delegado del Consejo de Estado; Un delegado del Tribunal Disciplinario. El Procurador General de la Nación o su delegado (aparte declarado inexequible) Un representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional. Un representante de los empleados judiciales. En decisiones sobre la carrera, el Ministerio de Justicia sólo tendrá voto en caso de empate. El Director de la Carrera actuará como secretario. “. Como pretensión única. Como pretensión principal. Como pretensión principal Como pretensión principal. Como pretensión principal Argumento del ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez. Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Ministerio del Interior. Planteamiento de la Presidencia de la República y de la Fiscalía General de la Nación. Argumento del Ministerio del Interior. Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho. Planteamiento del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Fiscalía General de la Nación. Tesis de la Presidencia de la República. Planteamiento de la Presidencia de la República. Tesis del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Fiscalía General de la Nación. Como pretensión única. La Academia Colombia de Jurisprudencia actúa a través de Germán Valdés Sánchez. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión única. La Universidad de la Sabana actúa a través de Vicente F. Benítez. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión única. La Corporación Excelencia en la Justicia actúa a través de Gloria María Borrero Restrepo. Como pretensión subsidiaria. Argumento de la Universidad de la Sabana. Argumento de la Universidad de la Sabana. Planteamiento de la Corporación Excelencia en la Justicia. Planteamiento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Tesis de la Fiscalía General de la Nación. Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y de la Corporación Excelencia en la Justicia. Tesis de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Argumento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia y del Derecho. Tesis del Ministerio del Interior. Argumento del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia y del Derecho. Intervención suscrita por José Agustín Suárez Alba. Intervención suscrita por Jesús Antonio Sánchez Sossa. Intervención suscrita por José Luis Barceló Camacho. Intervención suscrita por Flor Eucaris Díaz Buitrago y por María Eugenia López Bedoya. Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de Gabriel Pantoja Narváez. Según el Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, el carácter esencial de los principios de autonomía e independencia judicial se derivaría del siguiente entramado normativo: (i) del Preámbulo y del artículo 2 de la Constitución, que impone como objetivo un orden justo, orden que solo es posible si existe una Rama Judicial independencia y autónoma, (ii) de los Principios Básicos Relativos a la Judicatura, que es un instrumento vinculante en virtud de los artículos 93 y 94 de la Carta Política; (iii) del artículo 116 de la Constitución que asigna al Consejo Superior de la Judicatura funciones jurisdiccionales; (iv) del artículo 127 del mismo cuerpo normativo, que prohíbe a los servidores de la Rama Judicial participar en actividades y movimientos políticos, y hacer parte de controversias políticas; (v) del artículo 228 de la Carta Política, que exige que las decisiones de los jueces sean independientes, y que consagra la autonomía e independencia de la Rama Judicial; (vi) del artículo 229 superior, consagra el derecho de acceso a la administración de justicia, que solo es posible en condiciones de autonomía e independencia; (vii) de los artículos 246 a 256, que fijaban un diseño institucional orientado a garantizar la autonomía y la independencia. Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de Gabriel Pantoja Narváez. Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Gabriel Pantoja Narváez. Argumento de Gabriel Pantoja Narváez. Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas. Argumento de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Jaime Córdoba Triviño. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En este sentido, se reiteran los planteamientos del Concepto 5956 del 14 de septiembre de 2015, rendido dentro del proceso con expediente D-10890. Expediente a cargo del magistrado Alejandro Linares Cantillo. El anexo Nro. 2 a esta sentencia contiene una síntesis esquemática de la presentación individual de los invitados. M.P. Mauricio González Cuervo. Sobre la competencia de la Corte para valorar el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, cfr. las sentencias C-084 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). Sobre el “modelo plebiscitario” y sobre el “modelo sustancial” de democracia, cfr. Cfr. Ferrajoli, Luigi, La democracia constitucional, en “Desde otra mirada. Textos de Teoría Crítica del Derecho”, Christian Courtis (compilador), Buenos Aires, Ed. Eudeba - Universidad de Buenos Aires, 2001, pp. 255-271. Sobre los criterios para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución, cfr. la sentencia C-084 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Aunque en este fallo se sostiene que las cargas argumentativas se incrementan cuando las demandas controvierten actos reformatorios de la Carta Política, en realidad lo que exige la Corte es que las acusaciones se ajusten a las especificidades y particularidades del escrutinio judicial que se efectúa en este escenario, debiéndose identificar el componente esencial del ordenamiento superior que sirve para valorar el ejercicio del poder de reforma, las razones por las que tiene el carácter de elemento definitorio de la Constitución, el contenido normativo objeto de análisis, y las razones por las que este contenido habría anulado el principio transversal. Sobre la noción, el fundamento y finalidad, y las facetas de la independencia judicial, cfr. Germán Burgos Silva, “Qué se entiende hoy por independencia judicial? Algunos elementos conceptuales”, en Germán Burgos Silva, Independencia judicial en América Latina. De quién? Para qué? Cómo?, Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 2003, pp. 8-42. Documento disponible en: http: ilsa.org.co:81 biblioteca dwnlds taq taq02 Taq02-01.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2016. Sobre la naturaleza y la estructura del denominado “juicio de sustitución” cfr. las sentencias C-083 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Marta Victoria Sáchica Méndez), C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). Sobre la naturaleza y estructura del razonamiento abductivo o hipotético cfr. Ricardo García Damborenea, Uso de razón. El arte de razonar, persuadir, refutar. Documento disponible en www.usoderazon.com. Último acceso: 6 de mayo de 2016. Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-084 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia C-970 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En este sentido, cuando se presentaron las propuestas sobre el capítulo correspondiente a la estructura del Estado en la Asamblea Nacional Constituyente, uno de los ponentes advirtió que “hoy es claro que ya no existe esa separación estricta en compartimentos (…) entre los órganos o las ramas del poder que concebía Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los órganos, o las ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos, ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son propias o características de otras ramas; por ejemplo, el Congreso ejerce funciones administrativas, lo que delimita y lo que define el órgano desde el punto de vista funcional es su función principal del Congreso, a pesar de tener control político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la función principal de los jueces será la de juzgar, como la función principal del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar los servicios públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”. Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p.
27. Gaceta Constitucional Nro. 59, p.
4. M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre la independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, cfr. Luigi Ferrajoli, Derecho y razón, Madrid, Ed. Trotta, 1989, p.
580. En los informes anuales de los relatores se han abordado temáticas específicas que tienen una relación directa con la independencia judicial. La relatora Gabriela Knaul ha desarrollado temas como la rendición de cuentas judicial (2014), la asistencia jurídica gratuita (2013), la autonomía de la Fiscalía y los fiscales (2012), la formación en derechos humanos (2012), género y administración de justicia (2011) y la formación de jueces, fiscales, defensores y abogados (2010). El relator Leandro Despouy ha especificado los parámetros para evaluar la independencia y la autonomía judicial en los países, tal como se encuentra en los informes de los años 2009 y 2005, y ha desarrollado temáticas específicas vinculadas a la autonomía judicial como la independencia en contextos especiales como los estados de excepción (2008), el acceso a la justicia (2008) y el terrorismo (2006). Resoluciones 40 32 del 29 de noviembre de 1985 y 40 146 del 13 de diciembre de 1985, de la Asamblea General de Naciones Unidas. Una sistematización integral de los instrumentos relativos a la independencia judicial se encuentra en Leandro Despouy, Independencia de la justicia. Estándares internacionales, Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, Buenos Aires, 2009. Documento disponible en: http: leandrodespouy.com wp-content uploads 2014 12 independencia.de_.la_.justicia.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto cfr. Margaret Popkin, “Iniciativas para mejorar la independencia judicial en América Latina: una perspectiva comparativa”, en Germán Burgos Silva (ed.), Independencia judicial en América Latina: de quién? Para qué? Cómo?, Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, pp. 169-216. Documento disponible en: http: ilsa.org.co:81 biblioteca dwnlds taq taq02 Taq02-03-05.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2016. Sobre las garantías institucionales de independencia de los operadores de justicia cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Al respecto cfr. Owen Fiss, “El grado correcto de independencia”, en Revisa Derecho y Humanidades Nro. 5., Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, 1997, pp. 45-63. Gaceta Constitucional No.
54. Sobre los diagnósticos que identifican las falencias en el gobierno y administración de la Rama Judicial en Colombia después de la creación del Consejo Superior de la Judicatura, cfr.: (i) Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en: http: www.dejusticia.org files r2_actividades_recursos fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016; (ii) Villadiego Burbano, El modelo de gestión en la rama judicial colombiana: el gobierno y la gerencia judicial, Corporación Excelencia en la Justicia, Bogotá, 2013; (iii) Sebastián Lalinde Ordónez, Hacia un diseño que garantice el grado adecuado de independencia de la rama judicial y la mejor fórmula de selección de magistrados, Bogotá, 2015. Documento disponible en: http: www.dejusticia.org files r2_actividades_recursos fi_name_recurso.684.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016. Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en: http: www.dejusticia.org files r2_actividades_recursos fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016. Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en: http: www.dejusticia.org files r2_actividades_recursos fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016. Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en: http: www.dejusticia.org files r2_actividades_recursos fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA Ser.L V II doc. 44, 2013, pp. 104-109. Documento disponible en: https: www.oas.org es cidh defensores docs pdf operadores-de-justicia-2013.pdf. Último acceso: 10 de mayo de 2016. Sobre los estándares de la independencia institucional, referida a las funciones de gobierno y administración del Poder Judicial, cfr. Asamblea General de la ONU, Informe de la Relatora Especial sobre la Independencia de los magistrados y abogados, A HRC 17(30 Add.3, 18 de abril de 2011. “Artículo
15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así: Artículo
254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial. El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República. El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido. Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales. La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.” “Artículo
254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas:
1. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.” “Artículo
16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así: Artículo
255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial. La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.” “Artículo
255. Para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas corporaciones postulantes.” “Artículo
17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.” “Artículo
256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.
3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
7. Las demás que señale la ley.” “Artículo
18. Transitorio. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1° de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial. Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria:
1. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así: a). Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. b). Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial. Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años. c). Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial. d). La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial. e). La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo. f). Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996. g). Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura. h). Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.
4. La Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla" ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función. Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.” “Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela. Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.” “Artículo
257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.” Como puede evidenciarse en el artículo 8° de la misma reforma en estudio que añadió el artículo 178-A. En este artículo la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituyó por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se suprimió la expresión “adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial” como producto de la declaratoria de inexequibilidad de las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, cuyo sustento se explicará páginas más adelante. “Artículo
26. Concordancias, vigencias y derogatorias. Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el artículo 116 de la Constitución Política. Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Consejo de Gobierno Judicial" en el artículo 156 de la Constitución Política. Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución Política. Elimínese la expresión "Podrá ser reelegido por una sola vez y" en el artículo 266 de la Constitución Política. La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma. Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" con "Consejo de Gobierno Judicial" en el artículo 341 de la Constitución Política. Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7° del Título VIII con el de "Gobierno y Administración de la Rama Judicial". Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.” “Artículo
116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar (…).” “Artículo
156. La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.” “Artículo
341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo (…).” “Artículo 8°. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A: (…) La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley (…).” “Artículo
231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo de Gobierno Judicial tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial (…).” “Artículo
19. El artículo 257 [A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257. (…) Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.” Si bien el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 257 superior, como se explicó previamente a partir de esta providencia se entenderá que adicionó el artículo 257A. La Corte Constitucional no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza de dicho vicio, tal como lo expresé en la aclaración de voto a la Sentencia C-261 de 2016. Al respecto ver Sentencia C-551 de 2003: “[...] un vicio de competencia se proyecta tanto sobre el contenido material de la disposición controlada, como sobre el trámite, pues es un pilar básico de ambos, ya que para que un acto jurídico expedido por una autoridad pública sea regular y válido es necesario que la autoridad realice el trámite señalado por el ordenamiento, pero que además esté facultada para dictar ciertos contenidos normativos. Esto significa entonces que el procedimiento de formación de un acto jurídico puede estar viciado porque el órgano que lo establece, no podía hacerlo, esto es, carecía de la facultad de expedir ese contenido normativo. [...] la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable. En tales circunstancias, no tendría sentido que la Constitución atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los órganos que adelantaron esa reforma tenían o no competencia para hacerlo [...]” Ver Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de 2016. Estas cláusulas existieron en nuestra historia constitucional en la Constitución de 1830 que establecía en su artículo 164: “El poder que tiene el Congreso para reformar la Constitución no se extiende a la forma de Gobierno que será siempre republicana, popular, representativa, alternativa y responsable.” y en la Constitución de 1886 que establecía en su artículo 218: “La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto Legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”. Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 81 del 24 de mayo de 1991, p. 20. “El encabezado mismo del artículo 241 es asaz claro cuando afirma con vehemencia que la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución debe cumplirse ‘en los estrictos y precisos términos de este artículo’. Y cuando en el numeral 1º señala, no con menos claridad, que la Corte Constitucional solo es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, por motivo de ‘vicios de procedimiento en su formación’”. Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Nuestro control de constitucionalidad no tiene controles, pero ciertamente tiene límites en Justicia Constitucional, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 89 Que por lo demás permite inferir que si el Congreso tiene expresamente vedado reformar el artículo 189 superior, contrario sensu, tiene permitido reformar el resto de artículos de la Constitución Política. El señalar, como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corte, que los titulares del poder de reforma tienen un grado de competencia distinta, desconoce ostensiblemente el artículo 374 que se limita a enunciar quienes detentan dicha potestad; así, por ejemplo, lo dicho en la sentencia C-574 de 2011 resulta artificioso pues de aceptarse la teoría de la sustitución de la Constitución, al ser la Asamblea Nacional Constituyente titular del poder de reforma, también estaría sometida a los límites de los ejes definitorios de la Constitución Manuel Aragón Reyes, Constitución y Control del Poder. Universidad Externado de Colombia, 1999. Pág. 70 La limitación al poder de reforma en el caso alemán encuentra su fundamento en una decisión del pueblo mismo, que decide auto-restringirse, y así expresamente lo dispone en su Constitución bajo la fórmula del artículo 79.3: “No está permitida ninguna modificación de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20” Artículo 79 de la Ley Fundamental Bonn. Riccardo Guastini, Teoría e ideología de la interpretación constitucional, Madrid, Editorial Trotta, 2010, p. 36-37 Consecuente con la afirmación de la jurisprudencia constitucional, en el sentido que la teoría de la sustitución es un concepto inacabado, considero pertinente que de persistir en el uso de esta tesis se logre mejorar su fundamentación y la definición de los elementos definitorios, de manera que el juicio sea estrictamente jurídico y no devenga en un control político; para tales efectos se puede revisar la jurisprudencia comparada, especialmente la tesis del “basic structure” en la india, y las tesis de autores como Joel Colón-Rios La Constitucion de la Democracia (Bogota, Universidad Externado de Colombia, 2013); Weak Constitutionalism: Democratic Legitimacy and the Question of Constituent Power (New York, Routledge, 2012), Roznai, Yaniv (2014) Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment powers. PhD thesis, The London School of Economics and Political Science y Landau, David, Abusive Constitutionalism (April 3, 2013). UC Davis Law Review, Fall 2013, Forthcoming; FSU College of Law, Public Law Research Paper No. 646, Vicente Benítez Rojas, Constitución Popular No Judicial, Universidad de La Sabana – Temis, 2014, entre otros. Carlos Bernal Pulido. Fundamentación y significado de la doctrina de la sustitución de la Constitución. Un análisis del control de constitucionalidad de las reformas a la Constitución en Colombia en Diálogos constitucionales de Colombia con el mundo. VII Encuentro de la Jurisdicción Constitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p.
413. Sobre este aspecto, la doctrina nacional ha considerado que “debe descartarse la tesis de que nuestra Constitución contiene disposiciones intangibles implícitas, ya que habría sido la propia Carta la que, al limitar el control de constitucionalidad a los aspectos procedimentales, implícitamente habría eliminado la posibilidad de distinciones de fondo entre sus reglas, para esos efectos, cerrando así la puerta a cualquier posible dicotomía entre unos preceptos que serían reformables y otros que no”. Juan Carlos Esguerra Portocarrero, “Nuestro control de constitucionalidad no tiene controles, pero ciertamente tiene límites” en Justicia Constitucional, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 89 Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P .Manuel José Cepeda; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy; Humberto Sierra Porto; Álvaro Tafur; Clara Inés Vargas La sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) estableció lo siguiente: “Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites.” (subrayado fuera del texto original). “Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma”.(subrayado fuera del texto original). Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). “En todo caso, asimilar sustitución a modificación implicaría petrificar toda la Constitución puesto que una reforma constitucional, por definición, modifica la Constitución, la afecta y la contradice. El concepto de sustitución alude a un fenómeno jurídico distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o integralmente diferente”. (subrayado fuera del texto original). Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). Ver: