ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVAA LA SENTENCIA C-277 14PROPUESTA DE ENMIENDA DE CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMA DEL DIRECTORIO EJECUTIVO-Necesidad de respetar el mandato constitucional de votación nominal y pública como regla general (Aclaración de voto) VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo (Aclaración de voto)VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Argumentos constitucionales que sustentan la regla general (Aclaración de voto)Ref: Expediente LAT – 413 Revisión de constitucionalidad de la “Propuesta de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional sobre la Reforma del Directorio Ejecutivo (séptima enmienda)”, aprobada por la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional (FMI) mediante la Resolución número 66-2 del 15 de diciembre de 2010 y la ley 1631 de 27 de mayo de 2013 que la aprobó.Magistrado Ponente:Mauricio González Cuervo Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto al presente fallo de revisión de constitucionalidad de la “Propuesta de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional sobre la Reforma del Directorio Ejecutivo (séptima enmienda)”, aprobada mediante la Resolución número 66-2 del 15 de diciembre de 2010 y la ley 1631 de 27 de mayo de 2013, y su declaratoria de exequibilidad, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Si bien el suscrito Magistrado comparte el proyecto en su parte formal, ya que se observa que no se presentan irregularidades en el proceso legislativo de la ley, de manera que se evidencia que no existen desajustes en el trámite legislativo respecto de la Constitución Política, en relación con cada uno de los requisitos para el trámite legislativo de tratados internacionales: suscripción; ponencias; publicaciones; anuncios para votación; votaciones y aprobaciones; quórum deliberatorio y decisorio; votaciones unánimes, excepto en el debate en la Comisión en la Cámara en donde se hace el debido estudio de votación nominal y pública; cumplimiento de términos y sanción presidencial; no obstante lo anterior, me permito aclarar mi voto en relación con el debate que se presentó en respecto de la votación y aprobación en la Plenaria de la Cámara de Representantes que se alega debió ser nominal y pública.
2. En este sentido, aclaro mi voto, puesto que en el trámite legislativo para la aprobación de la presente Enmienda se presenta un debate en torno a si debió realizarse votación nominal y pública en las aprobaciones en las Plenarias de Senado y Cámara, ya que en principio se realizaron votaciones ordinarias sin que hubiera sido solicitado la votación nominal y pública por parte de los senadores o representantes a la Cámara, y al final de la votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la bancada del Polo Democrático dejó constancia de su voto negativo al proyecto de ley. Frente a esta situación, el Presidente y la Secretaria de la Cámara discutieron si el procedimiento era volver a reabrir el debate, pero llegaron a la conclusión de que de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5 de 1992, modificada por la ley 1431 de 2011, no se había solicitado, con anterioridad a la aprobación, que la aprobación del proyecto se hiciera mediante votación nominal y pública, de manera que coligieron que ya surtida la votación, a posteriori, las constancias dejadas no tenían la fuerza para invalidar la votación reglamentaria, ni para volver a reabrir el debate. La presente sentencia avala esta postura, e indica que la votación ordinaria en la aprobación de los proyectos de ley será válida, si no se manifiesta con anticipación a la misma la solicitud de que se vote mediante votación nominal y pública, y solo con posterioridad a la culminación de la votación, se deja constancia expresa y pública del voto negativo de algunos congresistas (págs.28-29)De conformidad con lo anterior, el suscrito Magistrado comparte en principio esta posición constitucional, ya que considero que (i) en primer lugar, las constancias de voto negativo con posterioridad a la culminación del debate y la aprobación de los proyectos de ley, no vician el trámite legislativo; y (ii) en segundo lugar, el hecho fáctico de que algunos congresistas, al evidenciar que son minoría y una vez culminado el debate y la aprobación, dejen constancias de voto negativo, no cuenta con el fundamento ni constitucional ni legal para invalidar el debate y la aprobación, y por el contrario, considero que se puede llegar a utilizarse como una estrategia o constituirse en una mala práctica de los congresistas para tratar de invalidar proyectos con los cuales las minorías no se encuentran de acuerdo.
3. De otra parte, este Magistrado aclara que el presente caso se presenta una situación diferente a la estudiada en un anterior trámite legislativo de tratado internacional, estudiado por esta Corte mediante el expediente LAT-420. Así, se constata que los hechos planteados en esa ocasión son disímiles a los aquí estudiados, por cuanto en esa oportunidad, en la Plenaria del Senado, dos senadores del Polo Democrático manifestaron su voto en contra durante la votación, de manera que su voto no fue posterior a la votación, como en el caso que aquí nos ocupa, de ahí que este Magistrado, en este caso, a diferencia del caso anterior, considere que no se invalida la formación de la voluntad democrática y que por tanto la ley aprobatoria es exequible.
4. No obstante lo anterior, me permito igualmente aclarar mi voto en esta oportunidad en cuanto a reiterar la necesidad de respetar el mandato constitucional de votación nominal y pública como regla general en las aprobaciones de proyectos de ley en los trámites legislativos, y no como algo excepcional, tal como viene implementándose, lo cual sí nos parece una violación al mandato constitucional contenido en artículo 133 de la Constitución Política:El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, obliga a que el voto de los congresistas sea nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. Esta regla general “(..) se justifica en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha expresado que “la exigencia, como regla general, del voto nominal y público en los debates legislativos, se encuadra en la consecución de los fines centrales de la reforma constitucional de 2009. Esta ha sido la posición de la Corte al analizar los objetivos y los instrumentos contenidos en dicha enmienda a la Carta Política”. De otra parte, la Ley 1431 de 2001 fue expedida ante la necesidad de regular las excepciones legales a la regla general de voto nominal y público. Esta ley de naturaleza orgánica, reformó los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (R.C.). El artículo 2º de esta normatividad modificó el artículo 130 R.C., en el sentido de indicar que “como regla general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen.” Así mismo, estipuló los mecanismos que permiten a las cámaras satisfacer esa exigencia constitucional. A su vez, el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 129 R.C., a efectos de regular el concepto de votación ordinaria, explicar cómo se lleva a cabo y, en especial, presentar el listado taxativo de excepciones a la regla general, de origen constitucional, de votación nominal y pública. Así es como el Legislador Orgánico ha previsto un listado taxativo de modalidades de votación ordinaria, lo cual es apenas resultado del carácter exceptivo a los tipos de votación diferentes a la nominal y pública, impuesto por el artículo 133 C.P. En tal sentido, aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla general que prevé la mencionada norma superior. Esto salvo que se trate de votaciones secretas, también expresamente identificadas por la legislación orgánica.De esta manera, los sistemas de votación en el Congreso de la República pueden ser de tres formas: nominal, ordinario y secreto. Sin embargo, es exigible como regla general la votación nominal y pública dejando las otras modalidades para los casos excepcionales que ha establecido el legislador.Esta Corporación insiste, con base en el artículo 133 Superior y de conformidad con la modificación prevista en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, que la votación en el Congreso debe ser obligatoriamente nominal y pública, salvo en los casos que expresamente lo señale la ley, ya que con este mandato superior se pretende “fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”. Sobre la relevancia de la votación en el Congreso de la República para la conformación de la voluntad popular, el Reglamento de esta institución o Ley 5ª de 1992 consagra en su artículo 122 que la votación “es una acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad respecto de una iniciativa o asunto de interés general” (énfasis de la Corte), y aclara que los congresistas son los únicos con voto, con lo cual se aplica el principio de democracia representativa (art. 3 C.P.). Igualmente, en el artículo 123 R.C. se indica que el voto es personal e intransferible y que cualquier proposición que se desee votar debe haber tenido antes un debate, lo cual también cuenta con algunas excepciones que se especifican en el mismo reglamento. Por su parte, el articulo 132 R.C. plantea que cuando se inicie la votación, previo anuncio del presidente, ésta no puede interrumpirse “salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma en que se está votando” y que esta votación debe ser nominal, lo cual aunado a la característica de publicidad, da como resultado la transparencia del acto y la responsabilidad que tienen los congresistas con sus electores, con todo lo cual se busca lograr un mayor arraigo democrático en el procedimiento que crea la legislación colombiana. Así las cosas, es claro para este Tribunal que en la votación el legislador manifiesta su voluntad en relación con la iniciativa discutida y emite su decisión en relación con el punto o los puntos previamente estudiados, siendo éste un acto público, nominal y transparente. En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que existen al menos dos tipos de argumentos constitucionales que sustentan la regla general de la votación nominal y pública: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional, y (ii) la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación. Al respecto ha afirmado: “En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública. Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones. Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009…. Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución. Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas. Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional”. Con fundamento en los criterios normativos expuestos, la jurisprudencia constitucional ha concluido que las votaciones en el trámite legislativo, que es la misma para aprobación de tratados internacionales, salvo que tiene su inicio en el Senado de la República, debe llevarse a cabo de forma nominal y pública, en tanto (i) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y el artículo 130 R.C.; y (ii) siempre y cuando no se configure claramente una de las excepciones previstas en el artículo 129 R.C.Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.Fecha ut supra,LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado