Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-276 21Expedientes: D-13922 y D-13928Magistrado ponente: Alejandro Linares CantilloCon absoluto respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en la Sentencia C-276 del 19 de agosto de 2021.En esta providencia la Corte conoció dos demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad”. Un grupo de ciudadanos alegó que dicha norma desconocía los artículos 48, 93 y 158 de la Constitución Política, y lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales (expediente D-13922), mientras que otro ciudadano señaló que se oponía a los artículos 48, 53 y 93 del mismo ordenamiento superior (expediente D-13928). Por consiguiente, solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de aquella disposición. La Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los cargos formulados por violación de los artículos 48 y 93 de la Constitución, así como por el desconocimiento del numeral 2 del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En relación con los cargos formulados por la vulneración del artículo 158 de la Constitución, la Corte analizó si el legislador vulneró el principio de unidad de materia con la expedición de la disposición acusada que se encuentra en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Al resolver el problema jurídico planteado, la mayoría de la Sala Plena sostuvo que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo solo debe contener disposiciones que tengan un carácter instrumental, esto es, que comprendan una relación de medio a fin para impulsar el cumplimiento del Plan con las metas previstas en la parte general y, a su vez, que estén dirigidas a materializar un fin de planeación.Con base en la regla enunciada, la Sala Plena señaló que en el caso objeto de análisis la norma debía declararse inexequible por haber desconocido el principio de unidad de materia. En particular, indicó que si bien se podía establecer una relación con el pacto estructural de equidad y sus objetivos, metas y estrategias, tal relación no era directa e inmediata. Asimismo, la sentencia señaló que el piso de protección social es una disposición del sistema de seguridad social de índole transversal que debería estar regulada mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución, en garantía del principio democrático. En el mismo sentido, indicó que la norma demandada no corresponde a la función de planificación, toda vez que no busca impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y no constituye una autorización de recursos o apropiaciones para su ejecución. En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 con efectos diferidos a dos legislaturas completas a partir del 20 de julio de 2021. Contrario a lo decidido por la mayoría de la Sala Plena, considero que, de una parte, el estándar de constitucionalidad aplicado desconoce la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-063 de 2021 y, de manera inapropiada, pasa a reiterar las reglas fijadas en la Sentencia C-415 de 2020 para juzgar la vulneración del principio de unidad de materia en leyes mediante las cuales se aprueba el Plan Nacional de Inversiones. De otra parte, la sentencia desconoce que la disposición acusada, en efecto, guarda relación directa con los programas y proyectos integrados al Plan Nacional de Inversiones que, a su turno, instrumentalizan las metas, estrategias y objetivos comprendidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo. A continuación, expongo los motivos por los cuales me aparto de la presente decisión:El estándar de constitucionalidad desconoce la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2021La Sentencia C-276 de 2021 omitió aplicar la regla jurisprudencial vigente en relación con el juicio de unidad de materia en las leyes que aprueban el PNI, que fue precisada en la Sentencia C-063 de 2021. En efecto, en esta última providencia se reconoce que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, sino en relación con los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento contenidos en la Ley que contenga el Plan Nacional de Inversiones, los cuales, a su vez, siempre deben contar con un referente en la Parte General. Sin embargo, al extractar la regla aplicable, la sentencia de la que me separo señaló que el juicio de unidad de materia se supera si la disposición demandada es instrumental, es decir, si tiene una relación de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Más adelante, la Sala insistió en que la modificación de la legislación previa con carácter permanente puede ser válida siempre y cuando guarde una conexión directa e inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y por parte general entendió únicamente las bases del plan en las que se consignan objetivos, metas y estrategias de largo, mediano y corto plazo. Por último, al precisar la metodología del juicio, la Sentencia C-276 de 2021 señala que el análisis de cargos por violación del principio de unidad de materia tiene tres etapas en las que se debe: i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas con la finalidad de establecer si la disposición tiene carácter instrumental, es decir, si formalmente parte de los mecanismos de ejecución de los postulados generales del plan; ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas; y, finalmente, iii) verificar la conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.En contraste, la Sentencia C- 063 de 2021 precisó las reglas fijadas en el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia en tratándose de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones, en los siguientes términos: “Así, entonces, son los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que permiten determinar de forma técnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prevén para su ejecución en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones respetan el principio de coherencia previsto en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, y satisfacen el mandato contenido en el artículo 150.3 según el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. “Para la Corte es claro que la política económica que se concreta en los programas y proyectos adoptados mediante el Plan Nacional de Inversiones demanda el compromiso de recursos públicos para el logro de los fines económicos, sociales, ambientales y culturales, o bien la adopción de disposiciones que regulen o intervengan, por excepción y de forma puntual, algún sector de la economía, para garantizar su adecuado funcionamiento. En la estructura general del Plan Nacional de Inversiones, lo primero se garantiza mediante la proyección de los recursos financieros disponibles para la ejecución de los proyectos de inversión pública y el costo esperado de los mismos, mientras que lo segundo demanda la inclusión de disposiciones instrumentales para impulsar su cumplimiento.”Como resultado de la precisión de esta regla, en la Sentencia C-063 de 2021 la Corte ajustó la metodología del juicio a seguir para determinar si una disposición incorporada en la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones respeta o no el principio de unidad de materia, así: “La Sala precisa la regla de decisión en el sentido de señalar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. Así, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.”De esta manera, es claro que el estándar empleado para el análisis del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 no se ciñe al precedente constitucional vigente en relación con el juicio de unidad de materia, por cuanto evalúa el cumplimiento de este principio en función de la conexidad de la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo que nunca son aprobadas y no con los proyectos y programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los términos del artículo 341 de la Constitución y que tienen por finalidad materializar los objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con lo previsto en el artículo 339 de la Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo está integrado por una parte general que contiene los objetivos nacionales y que son de largo plazo; los objetivos de la acción estatal que son de mediado plazo y los objetivos de la política económica, social y ambiental del Gobierno que son de corto plazo. Esta parte, que elabora el Gobierno con la participación activa de las autoridades a las que se refiere el inciso primero del artículo 341 de la Constitución Política, es meramente indicativa, orientadora y sirve para dejar señalados tales objetivos, pero no contiene reglas de imperativo cumplimiento para nadie, por la potísima razón de que no se discute en el Congreso, no se aprueba por éste y, por lo mismo, no forma parte normativa de ningún instrumento jurídico de planeación y en particular, no forma parte del Plan Nacional de Inversiones, que es el segundo componente del Plan Nacional de Desarrollo y lo único que está contenido en la ley que se tramita, aprueba y sanciona en los términos del artículo 341 de la Constitución y conforme a las reglas previstas en la Ley 152 de 1994, Orgánica de Planeación. Entonces, las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos de manera imperativa u obligatoria en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones. Por lo tanto, como ya lo señaló la Corte en la Sentencia C-063 de 2021, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento. Lamentablemente, lo que se había avanzado en dicha sentencia, con esta Sentencia C-276 de 2021 nos devolvemos a la incipiente regla contenida en la Sentencia C-415 de 2020, con lo cual, a cambio de avanzar, se ha retrocedido y, como consecuencia de ello, otra vez se pierde la obligatoria orientación que el juez constitucional debe dar a los operadores jurídicos para que con el respeto absoluto de las normas previstas en la Constitución se elabore, apruebe y expida la Ley del Plan Nacional de Inversiones que contenga, además de los programas y proyectos con sus mecanismos de financiación, las reglas instrumentales necesarias para su ejecución.La disposición acusada guarda relación con los programas y proyectos integrados al Plan Nacional de Inversiones que instrumentalizan las metas, estrategias y objetivos comprendidos en las bases del Plan Nacional de DesarrolloRevisado el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, es posible concluir que la disposición acusada sí guarda conexidad directa con los proyectos y programas que allí se incorporan y que, a su turno, concretan los objetivos, estrategias y metas consignadas en las bases del Plan. En efecto, el Plan Nacional de Inversiones aprobado mediante la Ley 1955 de 2019, prevé que el pacto por la equidad demandará inversiones por $510 billones que financiarán diferentes proyectos, entre ellos los correspondientes a la línea “Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva”, cuyo costo total se estima en $31 billones en la parte general, y 771 mil millones en lo relativo al gasto asignado al cumplimiento del Acuerdo Final para la Paz. Dentro de esta línea, se encuentran los programas “Inclusión productiva de pequeños productores rurales” e “Inclusión social y productiva para la población en situación de vulnerabilidad”. Así mismo, la línea “Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores”, incluida en el pacto por la equidad, tiene previstas inversiones por el orden de los $5.56 mil millones. Esta línea tiene un único programa denominado “protección social”.Aunque el contenido exacto de estos programas no está detallado en los artículos que aprueban el Plan Nacional de Inversiones, ni tampoco en el anexo del Plan Plurianual de Inversiones, su conexión directa con el aumento de la base de protección social, mediante la incorporación de trabajadores vulnerables, es clara al revisar las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Así, el primer objetivo de la línea de trabajo decente es “Promover el acceso de la población a esquemas de protección y seguridad social”, y dentro de este se incluyen dos estrategias que se concretan en lo previsto en el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019, a saber: i) la ampliación de la “cobertura en protección y en seguridad social de los trabajadores, con énfasis en los informales y en aquellos con ingresos inferiores a un salario mínimo mensual legal vigente, en los territorios tanto urbanos como rurales”; y ii) la implementación de un Piso Mínimo de Protección Social consistente en la afiliación a salud subsidiada, la vinculación a BEPS y el derecho a un seguro inclusivo para personas que devengan menos de 1 SMMLV. Estas dos estrategias responden, de un lado, al diagnóstico relativo a la pobreza monetaria y multidimensional y su relación con la incapacidad de generación de ingresos propios que sufren personas que habitan las áreas rurales, que laboran en la informalidad o en actividades poco productivas y, de otro lado, responde al diagnóstico de aquellas personas empleadas en los sectores agropecuario, comercio y construcción. Según el diagnóstico, la informalidad también está asociada a la baja cobertura de los esquemas de protección a la vejez (pensiones, BEPS y Colombia Mayor), que se pretende resolver con el programa de protección social definido en la línea “Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores” del pacto por la equidad.Demostrado como está que la disposición acusada se encuentra dentro de las normas instrumentales para la ejecución del Plan, y que en los párrafos precedentes se señaló su relación con las líneas, estrategias y programas integrados al pacto por la equidad, solo restaba determinar si “entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.” Al respecto, considero que esta última condición también se cumple. En efecto, la ampliación de la cobertura en protección social y la implementación de un Piso Mínimo de Protección Social exigen autorización legal en tanto que el régimen vigente no contempla mecanismos obligatorios para ello. El Decreto 2616 de 2013, aunque adopta un esquema financiero y operativo que permite la vinculación al SGSS de los trabajadores dependientes que laboran por períodos inferiores a un mes con el fin de fomentar la formalización laboral, está basado en un ingreso igual a 1 SMMLV, que se traduce en ingresos mínimos semanales respecto de los cuales se paga una cotización plena al SGSS. A diferencia de este mecanismo, la disposición acusada prevé un deber para los trabajadores por cuenta propia y los empleadores de trabajadores dependientes que perciben ingresos inferiores a 1 SMMLV para que aporten en función de su capacidad de pago y se beneficien de otras prestaciones para la cobertura de sus riesgos laborales de invalidez, vejez, muerte y enfermedad. En consecuencia, estimo que la norma demandada es necesaria para impulsar el cumplimiento de los programas descritos, y por esta vía, hacer efectiva la inversión pública aprobada por el Congreso de la República en el Plan Nacional de Inversiones, por lo que ha debido declararse su exequibilidad simple por el cargo relativo al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia.En estos términos dejo consignado mi