SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-273 16CRITERIOS DEFINIDOS EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR LA RESERVA DE LEY ORGANICA (Salvamento de voto)PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley orgánica (Salvamento de voto)PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La norma acusada no distribuía competencias de las entidades territoriales, por el contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba atribuciones ya definidas por la Constitución (Salvamento de voto)PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que la norma acusada no violaba la constitución, pues fue expedida en desarrollo de una competencia expresamente asignada al legislador ordinario (Salvamento de voto)PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La sentencia se apoya en diversas citas de la providencia C-600A 95, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica, inexplicablemente no alude a una consideración contenida en ella que, precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible la norma acusada (Salvamento de voto)PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro fundamento constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley orgánica (Salvamento de voto)Expediente D-11075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se expiden otras disposiciones”
1. Los suscritos magistrados presentamos a continuación, conjuntamente, el salvamento de voto a la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-273 de 2016 que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”La mayoría de la Corte consideró que dicha disposición era contraria a la Constitución por desconocer la reserva de ley orgánica. El argumento propuesto tiene, en síntesis, la siguiente estructura: (i) el constituyente adoptó garantías institucionales de orden sustancial y procedimental respecto de determinadas materias; (ii) la garantía institucional de orden procedimental asociada a la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial pretende (a) dar mayor estabilidad a la distribución de las competencias; (b) asegurar que la toma de decisiones por parte del Congreso encuentre fundamento en reglas establecidas previamente en leyes orgánicas y (c) que las decisiones se adopten con fundamento en una voluntad democrática fortalecida; (iii) las referidas garantías institucionales acentúan su importancia cuando quiera que “toquen” competencias esenciales, como lo es la relativa a la reglamentación de los usos del suelo de las entidades territoriales; (iv) el carácter esencial de dichas competencias fue reconocido en las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016; (v) las garantías institucionales se refuerzan “en la medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades territoriales”; y (vi) la prohibición establecida en la norma demandada “es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.” El desacuerdo con la decisión obedece a que ella desconoce los criterios en los que se ha fundado la jurisprudencia en orden a establecer la violación de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial. A continuación se sustenta esta conclusión.
2. Los criterios definidos en la jurisprudencia constitucional para determinar la reserva de ley orgánica La reserva de ley orgánica en lo atinente al ordenamiento territorial comprende la regulación relativa (i) a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, (ii) a la distribución de competencias entre ellas y la Nación y (iii) a la creación o conformación de algunas de tales entidades. Con fundamento en ello, la jurisprudencia se ha ocupado de identificar los criterios que deben emplearse para definir, en cada caso, el desconocimiento de la reserva.2.1. De acuerdo con el primer criterio no se vulnera la reserva de ley orgánica cuando el legislador ordinario adopta una norma que, aunque desarrolle una competencia de las entidades territoriales, no fija un límite al que deba someterse la actividad legislativa posterior. Lo anterior ocurre, precisamente, porque la función constitucional de las leyes orgánicas consiste, según lo indica el artículo 151 de la Carta, en disciplinar la actuación del mismo Congreso. Este criterio ha sido definido, por ejemplo, en las Sentencias C-1042 de 2007 y C-077 de 2012 2.2. El segundo criterio indica que no existe infracción de la reserva de ley orgánica, cuando la ley ordinaria se ocupa de desarrollar una competencia que ha sido ya definida por la Constitución. En ese sentido, en la Sentencia C-600A de 1995, se indicó que “en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta.” Sobre el particular, en la Sentencia C-151 de 1995 se manifestó que:“Se afirma en la demanda de la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica (art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley orgánica. Es evidente que no hay distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribución de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica.” (Negrillas no hacen parte del texto original)Tal regla implica que la ley ordinaria puede adoptar normas cuyo objeto consista en desarrollar aquellas competencias establecidas y distribuidas directamente por la Carta. En estos casos, el Texto Superior expresa una decisión de disciplinar directamente una materia, sin que se requiera la intermediación del legislador orgánico, circunstancia por la cual se habilita de manera puntual al Congreso de la República para ocuparse del asunto en ejercicio de la cláusula general de competencia. En estos casos, es decir, cuando la Constitución ha distribuido directamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, cabe que mediante leyes ordinarias se desarrollen las materias que permitan precisar el alcance de las competencias objeto de distribución. 2.3. El tercer criterio indica que no se produce una infracción de la reserva de ley orgánica cuando, con fundamento en los principios generales establecidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial, el legislador ordinario procede a efectuar la asignación específica de competencias. Así lo indicó la Corte, en la citada Sentencia C-600A de 1995, al señalar que “es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas.” De esta manera, como regla general, se consagra que la reserva no comprende los aspectos específicos de la distribución de competencias sino que se refiere, principalmente, a los principios generales que orientan su distribución y a los cuales debe sujetarse el legislador ordinario. La reserva de ley orgánica se respeta entonces cuando la ley ordinaria contiene normas relacionadas con aspectos que integran las zonas no definidas de una atribución o competencia territorial y no su contenido esencial o medular. En tal dirección, la sentencia C-795 de 2000 señaló que en materia territorial a la ley orgánica le corresponde de manera exclusiva completar la configuración constitucional del régimen y, para ello, debe proceder a “la distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear (…).” (Negrillas no hacen parte del texto original) 2.4. El cuarto criterio señala que no se vulnera la reserva de ley orgánica cuando la regulación es expedida por el Congreso en desarrollo de una competencia expresamente asignada por la Constitución al legislador ordinario (arts. 334 y 360). En este sentido, se destaca como en algunas materias que pueden suponer desarrollos o configuraciones competenciales de las entidades territoriales, el constituyente ha dispuesto que la regulación sea el resultado del procedimiento ordinario. Si la reserva de ley orgánica debe ser interpretada restrictivamente, a fin de no afectar la competencia general del Congreso, la interpretación de la Carta impone, al menos en principio, declarar la constitucionalidad de aquellas normas ordinarias que, aunque disciplinen asuntos aledaños a la materia orgánica, se relacionen con áreas de la realidad cuya regulación le corresponda al legislador ordinario por expresa decisión del constituyente. Esta regla se encuentra en la base del pronunciamiento contenido en la sentencia C-281 de 1997. 2.5. Constituye también una razón, prima facie, para descartar la existencia de la reserva, el carácter esencialmente variable de la regulación. Esta regla fue planteada por este Tribunal en la sentencia C-579 de 2001 al indicar que “si la finalidad de someter una determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables (…)”.2.6. Los criterios expuestos encuentran complemento en la regla –fundada en la cláusula general de competencia y el principio democrático– según la cual en los casos de incertidumbre la duda sobre el alcance de la reserva debe resolverse a favor del legislador ordinario. Al respecto, la sentencia C-894 de 1999 señala que:“A juicio de la Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicación de los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, –y en estrecha relación con el argumento anterior–, las leyes especiales constituyen un límite al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas. A este respecto, la Corte ya ha señalado que ‘(e)l principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura’. (…) En suma, en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención.” (Negrillas no hacen parte del texto original) La regla antes referida constituye una pauta hermenéutica que impone la obligación de preferir, cuando quiera que existan dudas sobre la infracción del artículo 151, aquella decisión que asegure el principio democrático (CP art. 3), la cláusula general de competencia (CP arts. 114 y 150) y el principio de conservación del derecho que a tales principios se anuda.3. La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley orgánicaLa argumentación de la mayoría omitió considerar los criterios que han orientado a la jurisprudencia constitucional para establecer cuando se produce la violación de la reserva orgánica. En su lugar, optó por una argumentación fundada en la naturaleza de la competencia objeto de regulación, concluyendo que, como la ordenación del territorio es una función esencial en el ámbito constitucional, su regulación debe producirse mediante una ley orgánica. A continuación presentamos algunas de las razones más importantes, expuestas en el curso de los debates en la Sala Plena, que justificaban la adopción de una decisión diferente. 3.1. En primer lugar, la lectura de la Constitución, a la luz de las decisiones más recientes contenidas en las Sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, permite concluir que la norma acusada no distribuía competencias de las entidades territoriales. Por el contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba atribuciones ya definidas por la Constitución. Dos decisiones recientes de la Corte comprueban esta conclusión y demuestran, entonces, que procedía declarar la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Para comenzar, (i) la sentencia C-123 de 2014, al analizar desde la perspectiva de la autonomía territorial la norma ahora expulsada del ordenamiento, declaró su constitucionalidad advirtiendo que en virtud de lo dispuesto por la Constitución, “durante el proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberían acordar con las autoridades territoriales, las medidas para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.” Para el efecto sostuvo que “debían aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política” y desarrollados, en la actualidad, en la Ley 1454 de 2011. De ese pronunciamiento –que reviste las características de una sentencia aditiva en tanto complementa la disposición con un ingrediente que se desprende directamente de la Constitución– se sigue la vigencia de una regla constitucional conforme a la cual se ordena a las autoridades del orden nacional concertar con las autoridades territoriales, la adopción de medidas de protección que resulten necesarias a fin de proteger el medio ambiente y las comunidades. A su vez, según la interpretación que de la Carta se hizo en dicha sentencia, esas medidas de protección deben ser acordadas a la luz de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos por el texto constitucional. La Corte entonces interpretó con autoridad las diferentes disposiciones de la Constitución en materia de propiedad y explotación de los recursos del suelo. Y, con fundamento en ello, declaró en dicha oportunidad que sin perjuicio del deber de armonizar el principio unitario con la autonomía de las entidades territoriales, las prescripciones contenidas en los artículos 101, 102, 332, 334 y 360 de la Constitución, “privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de recursos naturales”. En esa misma dirección, (ii) la sentencia C-035 de 2016, al ocuparse de la distribución de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, en materia de desarrollo de actividades mineras con ocasión del juzgamiento de varias disposiciones de las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015, destacó la relevancia constitucional de contar con un mecanismo “que permita la realización del principio de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía.”Esta consideración originada de una interpretación de la Carta realizada directamente por esta Corporación y que igualmente suscitó la adopción de una sentencia aditiva, fijo con claridad las competencias establecidas por la Constitución en materia de explotación minera. Dicha demarcación supone que a la Nación, a través de las autoridades del orden nacional, le corresponde regular y ordenar lo relativo a la extracción de los recursos no renovables y, en particular, los correspondientes a la minería; al paso que al municipio, a través de los órganos competentes para el efecto, le asiste el deber de planificar, gestionar sus intereses y ordenar el territorio. Se concluye entonces que la reserva de ley, en lo que se refiere a las competencias para el desarrollo de la actividad minera, tiene un ámbito limitado de operación que, según las más recientes providencias adoptadas por la Corte, supone una distribución de competencias dispuesta por la propia Constitución. Conforme a ello, (iii) la disposición declarada inexequible por la Sala Plena, en realidad desarrollaba competencias ya definidas por el texto constitucional en los artículos 79, 101, 102, 332, 334, 360 y, en esa medida, no estaba cobijada por la reserva reconocida en el artículo 151 de la Carta. En este caso, el legislador desarrolló una competencia que, por virtud de la propia Carta y según las sentencias C-123 de 2015 y C-035 de 2016, se encontraba ya delimitada. Es clave insistir en que el carácter integrador aditivo de tales pronunciamientos, pone de presente la existencia de contenidos normativos que, en relación con las competencias de las autoridades nacionales y territoriales en materia de actividad minera, son directamente impuestos por la Constitución. En efecto, según lo ha destacado este Tribunal, “la sentencia integradora hace posible que se proyecten e integren los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, lo cual, a su vez, permite crear las condiciones para que la decisión que corresponda adoptar respecto de una determinada norma sea eficaz.” Si los pronunciamientos de la Corte en las sentencias C-123 de 2015 y C-035 de 2016 tienen la referida naturaleza –y no podría ser de otra forma dado que a la Corte le corresponde aplicar la Constitución y no elegir entre diferentes opciones regulatorias en virtud de su conveniencia– la Sala Plena ha debido concluir que la Carta fijaba la distribución de competencias en materia de explotación de recursos naturales no renovables y, en consecuencia, su desarrollo podía llevarse a través de una ley ordinaria. 3.2. En segundo lugar, la interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no violaba la Constitución, pues dicha norma fue expedida en desarrollo de una competencia expresamente asignada al legislador ordinario. a. En primer lugar, el artículo 150.21 de la Constitución prevé que al Congreso le corresponde expedir las leyes de intervención económica (art. 334). Esta disposición prescribe que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá, entre otras cosas, en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía y alcanzar los propósitos que allí se consagran. Sobre su fundamento, la Corte ha señalado que: “La intervención del Estado en la economía corre por cuenta de distintos poderes públicos y se ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin duda, al Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que se trate específicamente de leyes de intervención económica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional (por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios públicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia económica.” Según el artículo 3 de la Ley 685 de 2001, de la cual hacía parte la disposición acusada, “las reglas y principios que consagra desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente”. Resultaba entonces que el artículo hacía parte de una ley expedida con fundamento en el artículo 334 y, en consecuencia, estaba sometida al trámite propio de una ley ordinaria. b. En segundo lugar, el artículo 360 de la Constitución, modificado mediante el Acto Legislativo No. 05 de 2011, establece que “la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales” La Carta fija entonces una competencia específica del legislador ordinario para regular lo correspondiente a dicha materia. Tal disposición ha dado lugar a que esta Corte disponga que en este asunto el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración. Al respecto sostuvo que:“Por consiguiente, en desarrollo de los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, normas superiores contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de la competencia expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad que fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables, para esta Sala es claro que es el legislador quien se encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, la determinación de los trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos naturales no renovables o mineros, como es el tema que hoy nos ocupa en el presente estudio de constitucionalidad.” (Negrillas no hacen parte del texto original)En desarrollo de esta atribución el legislador ordinario no solo debe adoptar en general la normatividad minera, sino también las demás reglas que se vinculan con la explotación de tales recursos. Ello supone una gran variedad de asuntos que, por los intereses existentes en juego, pueden referirse a la forma en que se relacionan los niveles nacional y territorial. En la sentencia C-395 de 2012 la Corte se refirió al alcance de la competencia que tiene el Congreso de la Republica con fundamento en lo que prevé el artículo 360 de la Constitución: “Estima la Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera. Cabe, así, que dentro del margen de configuración que la Constitución le otorga al legislador se disponga en esta materia la prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios.”En esa misma oportunidad indicó: “Esa posibilidad está en consonancia con la jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función del interés nacional, es posible restringir las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así, la Corte ha dicho (…) que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”De este último pronunciamiento se desprende que, con apoyo en la competencia prevista en el artículo 360 de la Carta, puede el legislador regular las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables y, en el estatuto correspondiente, enfrentar algunas de las tensiones entre el principio unitario y el principio autonómico. c. En tercer lugar, el análisis del contenido del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, evidenciaba que su expedición se amparaba no solo por lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución, sino también y de manera particularmente explícita, por el artículo
360. En efecto, como se expuso anteriormente, ambas disposiciones fueron invocadas en el artículo 3 referente a los fundamentos de la ley. En apoyo de esa conclusión se encuentran varias consideraciones contenidas en la sentencia C-123 de 2014. Al respecto, al explicar la expedición del Código de Minas, la Corte sostuvo lo siguiente: “El principio unitario de organización territorial del Estado colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que busquen unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el artículo 332 de la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio. Por esta razón resulta válido que exista una regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas–, por medio de la que se fijen los estándares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano.En consecuencia, la simple existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución, que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311 y 313 numeral 7–; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que establezca la ley –artículo 288–; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332–; v) que asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado –artículo 332–; vi) que determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la ley –artículo 334–; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio. De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo, como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.” (Negrillas corresponden al texto original) En síntesis, la norma acusada fue adoptada en desarrollo de una competencia constitucionalmente atribuida al legislador ordinario. Una interpretación diferente implica ampliar excesivamente el alcance de dicha reserva y, por esa vía, limitar su cláusula general de competencia, en perjuicio de lo previsto en los artículos 113, 150, 334 y 360 de la Carta. 3.3. De esta manera, en criterio de los suscritos, concurrían razones suficientes para declarar que la disposición acusada no desconocía, en modo alguno, los artículos 151 y 288 de la Carta. De una parte (i) la norma cuestionada desarrollaba competencias que se encontraban –según lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte– establecidas y distribuidas directamente por la Constitución. Precisamente, con apoyo en los artículos 79, 80, 101, 332, 334 y 360 del Texto Superior, este Tribunal ya había precisado el alcance de las competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de explotación minera, como se desprende de las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016. Y, de otra parte, (ii) el artículo impugnado fue adoptado en desarrollo de atribuciones constitucionales específicas del legislador ordinario previstas en los artículos 334 –intervención en la económica mediante la explotación de recursos naturales– y 360 –condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables–. 3.4. En todo caso, aun admitiendo en gracia de discusión que las razones presentadas no fueran suficientes, al punto que subsistieran dudas acerca de si la materia objeto de regulación es o no orgánica, era imperativo que la Corte aplicara la regla –reiterada por este Tribunal en varias oportunidades– que impone, en caso de duda, preferir la decisión del legislador ordinario. La cláusula que reconoce la competencia general del Congreso apoya esta conclusión. Al respecto, como ya se había mencionado en otra decisión, “en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención.” 3.5. Si bien las razones anteriores son suficientes para justificar nuestro desacuerdo, es necesario referirse a dos cuestiones adicionales que afectan gravemente la fundamentación de la sentencia. - En primer lugar, a pesar de que la decisión de la que nos apartamos se apoya en diversas citas de la sentencia C-600A de 1995, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica, inexplicablemente no alude a una consideración contenida en dicha providencia que, precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001. El aparte al cual nos referimos es del siguiente tenor: ¿Significa lo anterior que toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de la ley 60 de 1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en este caso, "el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia" (…). De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución.” (Subrayas no hacen parte del texto.) Como se infiere del recuento realizado, en lugar de tomar en cuenta tales consideraciones, la sentencia renuncia a ellas y opta selectivamente por referirse únicamente a algunos pasajes. De haber sido valorada integralmente la sentencia C-600A de 1995, insistimos, la mayoría hubiera concluido que no se desconocía la reserva de ley orgánica dado que (i) el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era desarrollo de competencias definidas en la Carta y (ii) la Ley 1454 de 2011 –tal y como se explicaba en la ponencia original– había establecido los principios generales a los que debía sujetarse la regulación ordinaria en materia competencial. Ninguna explicación sobre el abandono de estos criterios se encuentra en la sentencia C-273 de 2016. - En segundo lugar, la decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro fundamento constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley orgánica. Nada podía oponerse más al precedente fijado por la Corte. En el fundamento jurídico 37 se señala: “De lo anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de ley orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de toma de decisiones al interior del Congreso.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original) Si se trataba de competencias con reconocimiento constitucional directo, ¿cómo era posible, sin desconocer la jurisprudencia previa de la Corte, concluir en la inexequibilidad de la norma acusada? Ninguna explicación o justificación, más allá de las propias razones, se exponen para separarse del precedente fijado. Y es precisamente al analizar con detalle este planteamiento de la sentencia, que puede concluirse que la Corte reabrió, sin decirlo, un debate ya agotado en la Sentencia C-123 de 2014. En efecto, invocando la importancia de la competencia para la regulación de los usos del suelo, abordó nuevamente la tensión entre los principios autonómico y unitario. La novedosa argumentación en relación con el alcance de la reserva de ley orgánica implicó, en realidad, un nuevo juicio del artículo impugnado a la luz de las normas que regulan la relación entre el nivel central y el nivel territorial. Esta reapertura se hizo sin un anuncio previo, desconociendo la jurisprudencia en materia de reserva de ley orgánica y, lo que resulta más problemático, en contravía de la importante garantía de la cosa juzgada constitucional. En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión mayoritaria, dejamos expuesto nuestro desacuerdo con la Sentencia C-273 de 2016.Fecha ut supra,LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZMagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado