SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBA LA SENTENCIA C-273 16CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA ORTIZ DELGADO, EN LA QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 685 DE 2001Referencia: expediente D-l 1075Problema jurídico planteado en la sentencia: (i) ¿si la norma demandada viola la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial reconocida en los artículos 151 y 288 de la Constitución? (ii) ¿si la norma demandada viola el artículo 151 Superior al incluir una restricción a las competencias de las autoridades territoriales no prevista en la Ley 1454 de 2011?Motivo del Salvamento: La decisión adoptada desconoce la integración que de la norma hizo este Tribunal en la sentencia C-123 de 2014.Salvo el voto en la sentencia C - 273 de 2016, toda vez que con la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional está desconociendo el derecho a la defensa y de contradicción probatoria.1. ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 273 DE 2016Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la disposición cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 "por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones". Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución se produce porque la regulación contenida en el artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución entre ellas y la Nación. Señalan que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica es un vicio material de competencia no sometido al término de caducidad de la acción.2. FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO2.1. El examen de la Corte ha debido tener en cuenta además del texto original del artículo 37 demandado, el contenido normativo que le fue adicionado por medio de la sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedadEn sentencia C-624 de 2013, la Corte Constitucional resaltó que el principio de autonomía de las entidades territoriales es una herramienta para el desarrollo y la promoción de la democracia y el progreso local. Al respecto, señaló que el artículo 287 establece que "(...) las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley"; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una ley orgánica que regule el ordenamiento territorial -la naturaleza de esta ley da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno: coordinación, concurrencia y subsidiariedad. "Igualmente, destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, "la autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la Constitución permite^ que varios aspectos de la organización territorial sean regulados por el Legislador, éste en todo caso no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a otras exigencias constitucionales. " (Subraya fuera de texto).Núcleo esencial que está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i) derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias; (ii) derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan; (iii) derecho de las entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales; (iv) derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos.En ese contexto, la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, la potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su competencia, dentro de los parámetros que señale la ley. En este orden de ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe estar plenamente justificada.No obstante, sin desconocer la importancia del principio de autonomía territorial de las regiones, en sentencia C-123 de 2014 esta Corporación conoció de una demanda contra el precepto objeto de estudio, en la cual fue declarado exequible. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la lectura del artículo 37 del Código de Minas debía hacerse en plena armonía con principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, "en el caso de la exploración y explotación minera, pueden entrar en tensión". Es decir, que "si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organización unitaria del Estado —artículo 1 de la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses —artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y concurrencia -artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y distritos."Por esta razón, la exequibilidad del artículo 37 de la ley 685 de 2001 -Código de Minas- se entendió siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera -cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tuvieran en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial.En este entendido, en análisis de constitucionalidad en este caso debió abarcar un estudio completo de la norma, teniendo en cuenta su carácter complejo al estar integrada no solo por la disposición legal aprobada por el Congreso de la República sino también por la adición que de la misma hizo esta Corporación en la sentencia C-123 de 2014, en ejercicio de su función de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.Como se puede observar, la mayoría de la Sala Plena de la Corte se limitó a examinar el texto original del artículo 37 del Código de Minas sin advertir la integración que de éste hizo la citada sentencia para concluir que el precepto legal era compatible con la Constitución. De esta forma, los acuerdos debían atender los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en cuya armonización intervenían la nación, los departamentos y los municipios.IAsí las cosas, la declaración de inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, la competencia concurrente que tenían las autoridades nacionales y las entidades territoriales para excluir zonas de la exploración y explotación minera, queda radicada solamente en las autoridades territoriales, desconociendo que se trata de una materia que, sin perjuicio de la prevalencia de la autonomía de las entidades territoriales, excede el interés meramente regional ya que tienen un impacto de interés general en el que deben participar también las autoridades nacionales.Por este motivo, reitero que el examen que la Sala Plena de este Tribunal hizo del artículo 37 acusado, ha debido tener en cuenta no solo el texto original de la norma sino el contenido normativo que le fue adicionado por medio de la sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad j que gobiernan la ordenación territorial desarrollados en la ley orgánica de ordenamiento territorial.Fecha ut supra, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBMagistrado ---pies de página--- La presente sentencia adopta parcialmente las consideraciones hechas en el proyecto original presentado por el magistrado Alejandro Linares Cantillo, que fue derrotado en Sala Plena. Específicamente, toma de aquel proyecto los fundamentos jurídicos 1 a 9 y 15 a
28. Sentencia C-007 de 2016. Fundamento jurídico 24 de la sentencia. Fundamentos jurídicos 49 y 50 de la sentencia. Fundamento jurídico 7.3. Ídem. Ídem. Sostuvo además la Corte: “Esa posibilidad está en consonancia con la jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función del interés nacional, es posible restringir las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así, la Corte ha dicho (…) que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.” Ídem. Fundamento jurídico 5.1. En la sentencia C-339 de 2002 la Corte dispuso declarar inexequibles algunas expresiones de dicho artículo y dispuso declararlo exequible siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial. Ver White, G. Edward. 2000. The Constitution and the New Deal. Cambridge, MA: Harvard University Press. En adición a las anteriores disposiciones se encuentra (xi) el artículo 300.5 que establece a cargo de las Asambleas Departamentales la expedición de normas orgánicas del presupuesto departamental y (xii) el artículo 313.5 al señalar que a los Concejos Municipales les corresponde expedir las normas orgánicas aplicables a la adopción del presupuesto municipal. Gaceta Constitucional No.
51. Como ponentes estuvieron los delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu, Antonio Galán Sarmiento. Arturo Mejía Borda, Luis Guillermo Nieto Roa, Rosemberg Pabón Pabón, Alfonso Palacio Rudas y Hernando Yepes Arcila Gaceta Constitucional No.
79. Participaron como ponentes Álvaro Echeverry Uruburu, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda. Sentencia C-423 de 1995. Sentencia C-423 de 1995. Sentencia C-579 de 2001. Sentencia C-446
96. Este planteamiento fue originalmente planteado en la sentencia C-478 de 1992 y reiterado en la sentencia C-579 de 2001. Sentencia C-077 de 2012. Sentencia C-337 de 1993. En esta misma sentencia la Corte explicó: “(…) La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151).” Sentencia C-335 de 1995. Sentencia C-335 de 1995. Allí mismo dijo este Tribunal: “En el caso de la Carta Política colombiana, es ostensible que, al introducir las leyes orgánicas, las ha contemplado para asuntos muy específicos, todos referentes a la actividad legislativa, pero diferenciándolos por su objeto. De allí se desprende que la ley orgánica de presupuesto, así se ocupe -como es natural- del trámite legislativo aplicable a la ley anual de presupuesto, no es la llamada a modificar las funciones y competencias de las comisiones permanentes del Congreso de la República, ya que al respecto la Carta ha previsto la expedición de otra ley, también orgánica, pero con objeto específico.” Sentencia C-077 de 2012. Explicó la Corte en esa ocasión: “Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.” Sentencia C-423 de 1995. Sentencia C-985 de 2006. A partir de sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido esta idea. Así, en la sentencia C-423 de 1995 indicó: “Desde esta perspectiva, cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma orgánica vigente durante el proceso de trámite, aprobación y expedición de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que generaría la inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora.” También en ese sentido la sentencia C-052 de 2015. Sentencia C-557 de 2009. Sentencia C-228 de 2009. En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-238
10. Sentencia C-1246 de 2001. En una oportunidad anterior, en la sentencia C-795 de 2000, la Corte había indicado: “Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes.” Sobre el particular puede también consultarse la sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-579 de 2001. Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. Sentencia C-494 de 2015. Sentencia C-494 de 2015. Sentencia C-494 de 2015. Sentencia C-600A de 1995 Sobre la necesidad de una interpretación sistemática y no literal en esta materia, se encuentran –entre otras- las sentencias C-281 de 1997 y C-494 de 2015. Señaló en el fundamento jurídico 10 de la sentencia C-600A de 1995: “La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de ordenamiento territorial en los siguientes casos:- La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). - La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288). - Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). - La condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). - Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307). - El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319). - Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319). - Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP art. 329).” Sentencia C-600ª de 1995. Sentencia C-077 de 2012. Sentencia C-313 de 2009 y C-077 de 2012. Sentencias C-540 de 2001, 1175 de 2001 y C-421 de 2012. Sentencia C-494 de 2015. En esa dirección, se encuentran las sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001 y C-1175 de 2001. Sentencia C-025 de 1993. Dijo además la Corte en esa oportunidad: “La regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley - v.gr. ley estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los contenidos - en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo podrán modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario.” La interpretación restrictiva de aquellas reglas constitucionales que fijan procedimientos agravados de aprobación, fue reconocido también por la Corte en la sentencia C-150 de 2015 al declarar la inexequibilidad de una norma incluida en un proyecto de ley estatutaria que establecía la necesidad de una mayoría absoluta para la aprobación de una ley que convocaba a referendo a pesar de que la Constitución no lo preveía: Dijo la Corte: “Considerando que la Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los referendos constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso se sigue la regla general de la mayoría simple –expresión también del principio democrático- cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.” Sentencia C-600A de 1995. Constitución Política. Artículo
332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. Sobre el particular, se declaró EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que (i) en relación con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y (ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos. Adicionalmente, también decidió declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que (i) la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, (ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y (iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial. Sentencia C-026 de 2016. C-1041 de 2007. Incluso la Corte ha señalado que la regulación de las materias que se encuentran comprendidas por el artículo 360 de la Constitución, es susceptible de ser expedida mediante decretos con fuerza de ley adoptados en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica, en virtud de lo establecido en el artículo 150.10. Sobre el particular, en la Sentencia C-511 de 1994 se indicó que: “Así, es equivocada la apreciación del actor conforme a la cual el artículo 360 de la Constitución establece una reserva especial de ley ordinaria para determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, en la medida en que esa materia no puede encuadrarse en ninguno de los enunciados que de manera taxativa se encuentran en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Carta y que determinan el ámbito de esa reserva especial.” Sentencia C-983 de 2010. Reiterada en la sentencia C-313 de 2012. Esta Corte en sentencia C-035 de 2016, apoyándose en las reglas de habilitación legislativa previstas en los artículos 334 y 360 de la Constitución, indicó que en materia de regulación de actividades económicas y por virtud de “mandato expreso de la Constitución, el Estado tiene el deber de intervenir en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo (…), así como determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables (…).” Sentencia C-894 de 1999. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero. sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Alberto Rojas Ríos.