Salvamento de voto a la Sentencia C-271 00FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en criterio de interpretación constitucional por alcance inadecuado e inflexible de norma constitucional (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión debe evaluarse a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad (Salvamento de voto)Es cierto que la precisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias busca delimitar y restringir el campo de acción de las mismas, en procura de evitar que, por su intermedio, se desvíe la competencia constitucional legislativa radicada en cabeza del Congreso de la República; sin embargo, por fuera de aquellas materias que son del todo indelegables, el sentido y alcance de este requisito –el de precisión- debe evaluarse a partir de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que caracterizan la actividad legislativa, pues de otra manera se corre el riesgo de hacer inoperante e inútil la facultad de trasladar al ejecutivo competencias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Precisamente, la Corte, al estudiar el fundamento jurídico que avala el requisito de precisión, tuvo oportunidad de sostener que el mismo se concentra, antes que en la limitación exhaustiva de las facultades, en el objetivo de la delegación y en las materias que deben ser tratadas a efectos de establecer su verdadera relación de causalidad.FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Organización de la DIAN permite al Ejecutivo radicar funciones de vigilancia, control y sanción de casas de cambio (Salvamento de voto)FUENTES DEL DERECHO-Uso inadecuado de definiciones de la Real Academia de la Lengua Española (Salvamento de voto)FUENTES DEL DERECHO-Arbitrariedad por acoger una de las hipótesis que plantea definición de la expresión (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance de la posibilidad de organizar una dependencia administrativa (Salvamento de voto)La posibilidad de organizar una dependencia administrativa como ente autónomo exige, entre otras, establecer sus funciones, sean estas las que al momento de adoptarse la decisión tiene asignadas, como aquellas nuevas que provengan de otros organismos o dependencias que hagan parte de la administración. El cambio de naturaleza, como tal, impone la creación de dependencias internas que asuman funciones que la entidad no ejercía, debido a que era un apéndice de una entidad mayor. Referencia: expediente D-2533Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) del Decreto Ley 1071 de 1999Actor: Luis Carlos Sachica AponteMagistrado Ponente: Dr. FABIO MORÓN DÍAZCon el respeto que merecen las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, procedemos a explicar las razones que nos llevaron a salvar el voto en torno a la declaratoria de inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 18 del Decreto Ley 1071 de 1999.1. Concretamente, la norma citada le asignaba a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) algunas funciones que anteriormente venía cumpliendo la Superintendencia Bancaria, relacionadas con la autorización, vigilancia, control y sanción de las casas de cambio.
2. En concepto de la mayoría, las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 79 de la Ley 488 de 1998; reconocidas para “Organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, no incluía aquella referida a la transferencia de competencias de la Superintendencia Bancaria a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.Para llegar a tal conclusión, se sostuvo en la Sentencia que, desde el punto de vista material, el ejercicio de facultades extraordinarias es de carácter restrictivo (C.P. Art. 150-10) y que, en consecuencia, debe ejercerse en los precisos términos que fije la ley habilitante. En aplicación de lo anterior, y a la luz de lo preceptuado por la norma impugnada, se afirmó que la palabra “organizar”, según la acepción que trae el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, habilita a las entidades públicas para que, en relación con sí mismas, modifiquen su estructura interna, redistribuyan su funciones, adelanten labores de traslado de personal e incluso varíen su patrimonio, descartando, en consecuencia, cualquier posibilidad de asumir competencias propias de otros órganos estatales para lo cual es necesario que la ley de facultades lo indique expresamente.3. En oposición a los argumentos de la Sentencia, los suscritos magistrados consideramos que, una vez más, la Corte excedió el criterio de interpretación constitucional aplicable a las normas que conceden facultades extraordinarias, señalándole al artículo 150-10 de la Carta Política un alcance inadecuado e inflexible el cual, antes que precisar el verdadero sentido de la delegación especial de competencia legislativa, desborda la naturaleza jurídica de esa institución superior.
4. Siguiendo la posición unívoca mantenida en la jurisprudencia de esta Corporación, es cierto que la precisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias busca delimitar y restringir el campo de acción de las mismas, en procura de evitar que, por su intermedio, se desvíe la competencia constitucional legislativa radicada en cabeza del Congreso de la República; sin embargo, por fuera de aquellas materias que son del todo indelegables (C.P. Art. 150-10), el sentido y alcance de este requisito –el de precisión- debe evaluarse a partir de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que caracterizan la actividad legislativa, pues de otra manera se corre el riesgo de hacer inoperante e inútil la facultad de trasladar al ejecutivo competencias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Precisamente, la Corte, al estudiar el fundamento jurídico que avala el requisito de precisión, tuvo oportunidad de sostener que el mismo se concentra, antes que en la limitación exhaustiva de las facultades, en el objetivo de la delegación y en las materias que deben ser tratadas a efectos de establecer su verdadera relación de causalidad: “Según lo ha señalado la jurisprudencia, debe entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto, basta con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera alguna puede significar vaguedad e indeterminación.” (Sentencia C-119 96, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell).Posteriormente, reiteró: En punto a la exigencia de precisión, materia del presente debate, la jurisprudencia ha sostenido que si bien por su intermedio se busca establecer parámetros claros al acto condición propia de la función legislativa extraordinaria, el mismo no comporta una limitación absoluta ni rigurosa que obligue al Congreso a definir en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de regulación normativa, reduciendo a su mínima expresión el ejercicio de las facultades y, por ende, tornándolas inoperantes e innecesarias. (Sentencia C-032 99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
5. En esta medida, es bastante claro que el criterio de precisión al cual se encuentra sometido el ejercicio de facultades extraordinarias, no conlleva una restricción odiosa que tienda a impedir o dejar sin oficio su razonable ejecución, pues el mismo se entiende satisfecho, a juicio de la propia Corte, “cuando la ley habilitante ha definido la materia y se encuentran señalados sus objetivos, sin que incida en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar.”
6. Por eso, a nuestro entender, las facultades extraordinarias reconocidas al Presidente de la República para organizar la DIAN, a su vez contenidas en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, sí le permitían al ejecutivo radicar en cabeza de ese organismo las funciones de vigilancia, control y sanción de las casas de cambio, anteriormente ejercidas por la Superintendencia Bancaria. Entre otras razones, porque a la DIAN, entendida como una entidad de carácter técnico, a partir de la expedición de la Ley 6ª de 1992 y del Decreto 2117 también de 1992, le fueron asignadas funciones de control y vigilancia del régimen cambiario en materia de: (1) importación y exportación de bienes y servicios, (2) gastos asociados a las mismas, (3) financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y (4) facturación y sobrefacturación de dichas operaciones, con lo cual se evidencia una clara identidad de materia en la transmisión de funciones que toca directamente con el objetivo de las facultades extraordinarias reconocidas al ejecutivo en la precitada ley, como era la de “Organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales…”.7. Sobre esto último, en punto al alcance fijado en la Sentencia a la palabra “Organizar”, consideramos nuestro deber manifestar un total rechazo al uso inadecuado de las definiciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como fuente de derecho. La labor interpretativa, que constituye el mecanismo idóneo para guardar la integridad y supremacía de la Constitución, no se reduce a la mera exégesis, ni mucho menos a la posibilidad de invocar razones de "autoridad" para justificar las decisiones que profiera la Corte en ejercicio del control de Constitucionalidad. Por el contrario, trayendo a colación los argumentos reseñados en los numerales anteriores, la interpretación exige analizar razonablemente los textos normativos a fin de comprender su verdadero sentido y finalidad, de manera que la hipotética dificultad que pueda entrañar el ejercicio hermenéutico no se convierta en argumento suficiente para eludir su realización.8. Pero aun aceptando, en gracia de discusión, que la definición de la expresión “Organizar” contenida en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española tiene algún grado de relevancia jurídica, la posición mayoritaria resulta inaudita e imparcial en tanto se basa sólo en una parte de la definición, esta es, la que fija su alcance más restrictivo. En efecto, según la decisión, organizar significa: "establecer o reformar una cosa, sujetándola a reglas, el número, orden, armonía o dependencia de las partes que la componen o han de componerla".Se olvida que, en los términos del mencionado diccionario, organizar implica tanto la reforma de los elementos existentes de una cosa, como la reforma o el establecimiento de los elementos que habrán de componerla. Es decir, incluye la idea que sustenta la sentencia, pero también la posibilidad de incluir nuevos ingredientes al objeto organizado. Así las cosas, ante la ausencia de argumento alguno, resulta arbitrario, por decirlo menos, acoger una de las hipótesis que plantea la definición de la expresión organizar, dejando por fuera otra que, de haber sido siquiera analizada, hubiera conducido a la declaratoria de exequibilidad del precepto acusado en cuanto que, como ya se dijo, habría permitido demostrar una clara identidad de materia en la transmisión de funciones que tocan directamente con el objetivo de las facultades extraordinarias reconocidas.9. Si las precisas facultades reconocidas al Presidente se circunscribían a la labor de "organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público", éstas no podían limitarse al mero cambio de su naturaleza jurídica, ya que en términos de administración, y atendiendo a los principios de eficiencia y economía que rigen la función pública (CP art. 209), la expresión organizar debe comprenderse en sentido amplio, de suerte que, por su intermedio, sea posible hacer las modificaciones que en verdad se requieran y que, precisamente, justifican o explican la necesidad de convertir una dependencia en un ente autónomo con sentido operativo y de servicio.10. En consecuencia, la posibilidad de organizar una dependencia administrativa como ente autónomo exige, entre otras, establecer sus funciones, sean estas las que al momento de adoptarse la decisión tiene asignadas, como aquellas nuevas que provengan de otros organismos o dependencias que hagan parte de la administración. El cambio de naturaleza, como tal, impone la creación de dependencias internas que asuman funciones que la entidad no ejercía, debido a que era un apéndice de una entidad mayor. Fecha ut supra,EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página--- C-120 97 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; C-398 95 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-032 99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr. Manual de la Rama Ejecutiva del Poder Público, año 1994 (Presidencia de la República, Consejería para la Modernización del Estado).