ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ENCARGADO HERNÁN CORREA CARDOZO A LA SENTENCIA C-270/22 Referencia: Expediente D-14.527 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 148 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, "[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Con el acostumbrado respeto por las decisiones que profiere la Corte Constitucional, a continuación expongo las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 28 de julio de 2022.
1. A través de la Sentencia C-270 de 2022, la Sala Plena de esta Corporación resolvió declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados en contra de la expresión "el juez" contenida en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, "[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
2. El ciudadano Franklin Johan Moreno Millán formuló acción pública de inconstitucionalidad en la que solicitó a esta Corte: (i) declarar la inexequibilidad de la expresión "el juez" contenida en el artículo 148 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, o (ii) subsidiariamente, declarar la exequibilidad condicionada del término aludido, bajo el entendido de que los árbitros podrán hacer uso de la excepción de ilegalidad en procesos en los cuales una de las partes sea la "Administración Pública" y salvo para actos administrativos que se refieran al uso de cláusulas exorbitantes. El demandante considera que la disposición acusada es contraria a los artículos 13, 29, 116 y 229 de la Carta Política y formuló tres cargos de inconstitucionalidad.
3. En su primer cargo, aduce que la norma demandada contiene una omisión legislativa relativa, lo cual supone una violación del principio de igualdad (art. 13 superior). A su juicio, el hecho de que el artículo 148 del CPACA solamente refiera el término 'juez' supone -de suyo- la exclusión de otras personas que ejercen funciones jurisdiccionales como es el caso de los árbitros. Para el demandante, la omisión legislativa relativa se configura porque: (i) tanto el juez administrativo como el árbitro imparten justicia y, por ende, deben tener las mismas facultades; (ii) la norma acusada impide a los árbitros -sin motivo razonable- ejercer la excepción de ilegalidad respecto de un acto administrativo. Lo anterior es contrario al principio de igualdad48 en dos niveles. En primer lugar, entre quienes acuden a la jurisdicción contencioso administrativa y quienes concurren a un proceso arbitral, pues en el segundo no se puede ejercer la excepción de ilegalidad sobre actos administrativos. En segundo lugar, entre jueces y árbitros, pues solo los primeros pueden emplear la anotada excepción, a pesar de que ambos ejercen jurisdicción. En suma, juez y arbitro deben ostentar las mismas facultades cuando imparten justicia, pues la jurisdicción arbitral es semejante a un proceso judicial, en sentido material.
4. En su segundo cargo, el demandante alega que el precepto acusado desconoce la naturaleza de la jurisdicción arbitral (art. 116 superior). Insiste en que si los árbitros imparten justicia deben tener las mismas facultades que los jueces. Dicho de otra manera, la ley no puede, sin que medie justificación constitucional, privar a un árbitro de la posibilidad de hacer uso de una facultad judicial como la excepción de ilegalidad. Indica que tal restricción vacía de contenido la función judicial que el árbitro ejerce.
5. En su tercer cargo, el ciudadano arguye que la disposición cuestionada vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 superior). Lo anterior, pues "cierra toda posibilidad de que los árbitros hagan uso de la excepción de ilegalidad en los litigios donde sea parte la Administración Pública, y ello sea presupuesto lógico para resolver de fondo las reclamaciones". El hecho de que se le impida a los árbitros hacer uso de la excepción de ilegalidad compromete la garantía de toda persona de acudir a las autoridades de justicia.
6. En la Sentencia C-270 de 2022, la Sala Plena concluyó que el cargo por omisión legislativa en contra de la expresión "el juez", carece de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. La sentencia considera que el demandante no adujo razones suficientes para justificar la existencia de un mandato constitucional claro y expreso que el Legislador hubiera desconocido. Respecto de los otros cargos, para la Sala constituían desarrollos subordinados al cargo por omisión legislativa relativa. Así, la ineptitud del primer cargo basta para concluir que los dos restantes no deben estudiarse de fondo. Específicamente, en relación con el segundo cargo, la sentencia determinó que la supuesta violación del artículo 116 no reúne los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Considera que la lectura del accionante sobre la norma acusada no corresponde a su contenido real, al tiempo que no justifica su propuesta de equiparación entre las facultades que jueces y árbitros deben tener a su disposición. Respecto del tercer cargo por desconocimiento del artículo 229 constitucional, la decisión concluye que este no acredita los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Estima que la supuesta vulneración se basa en argumentos de conveniencia en torno a la competencia de los árbitros para poder inaplicar actos administrativos.
7. Esta aclaración de voto respecto de la determinación adoptada en la Sentencia C-270 de 2022 radica en lo siguiente: el estándar de aptitud del cargo por omisión legislativa vigente en la jurisprudencia actual impone una carga desproporcionada para quien pretende ejercer la acción de constitucionalidad. Esto pues confunde el estudio de admisibilidad con el de fondo. A mi juicio, la evaluación de procedencia de un cargo por omisión legislativa relativa ha alcanzado un rigor semejante al que la Sala Plena debe usar para decidir el caso concreto. Considero que es plenamente factible comprobar de una demanda un cargo por omisión legislativa relativa que, aun cuando es admisible, no devenga necesariamente en la inexequibilidad de una disposición normativa acusada de estar incursa en una omisión legislativa relativa. En contrario, pareciese que, a partir de las reglas fijadas en la presente decisión, esta opción no es viable ante la indebida equiparación mencionada.
8. Al respecto, cabe recordar el recuento jurisprudencial hecho en la Sentencia C-122 de 2020. En esa oportunidad, la Sala Plena se pronunció sobre las distintas posturas que ha asumido esta Corporación respecto del momento -admisibilidad o estudio de fondo- en el cual se debe determinar si un cargo por omisión legislativa relativa cumple o no con los requisitos de tal censura. Así, la Sentencia C-122 de 2020, a partir de lo establecido en la Sentencia C-352 de 2017, concluyó que es necesario "identificar, de forma preliminar, el mandato específico derivado de la Carta Política que fue desconocido por el Legislador cuando dejó de incluir un grupo de sujetos, circunstancias o ingredientes en la regulación acusada"49. A renglón seguido, la Sala Plena indicó que "la verificación del mandato constitucional inobservado precede al examen de justificación de la actuación del Legislador que se consideró incompleta"50.
9. En el presente caso, el demandante fundamentó lo que a su juicio es una omisión legislativa relativa respecto del artículo 148 (parcial) del CPACA, a partir de una vulneración de los artículos superiores 13 (igualdad), 116 (administración de justica por parte de particulares) y 229 (derecho a la administración de justicia). También lo hizo conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, puntualmente, la Sentencia C-330 de 2000: "El arbitramento es un verdadero procedimiento judicial -en sentido material- (...) Se trata de un mecanismo en el que han de aplicarse con rigor todas las garantías del debido proceso aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales."51
10. A mi juicio, una lectura conjunta de los tres cargos planteados por la demanda junto con la jurisprudencia en la que se apoyan configura un mínimo de duda constitucional que debe resolverse de fondo y no desatarse con una decisión inhibitoria. Cabe señalar que concuerdo con la conclusión de la Sentencia C-270 de 2022, respecto de que no se advierte una omisión legislativa relativa en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, a mi juicio la Sala Plena debió haber arribado a tal conclusión en un estudio de fondo de la demanda y no en sede de admisibilidad. Con todo, considero pertinente aclarar mi voto en el sentido indicado, esto es, con el fin de llamar la atención acerca de los problemas derivados de confundir el ámbito de la admisibilidad con el estudio de fondo, en particular tratándose de un cargo por omisión legislativa relativa. Advierto que esa confusión puede evitarse si se insiste en que la exigencia de admisibilidad se centra en la adopción de la metodología propia de la omisión legislativa relativa, más no en el carácter persuasivo -ni menos dirimente- de las razones expuestas en la demanda. Este asunto debe seguir siendo gobernando, como pacíficamente lo plantea la jurisprudencia constitucional, a partir del estándar de duda mínima previsto en el criterio de suficiencia del cargo.
11. Aplicado este razonamiento al presente caso, el hecho de que los jueces administrativos puedan emplear la excepción de ilegalidad y los árbitros no, a pesar de que la jurisdicción arbitral "es un verdadero procedimiento judicial, en sentido material" genera un mínimo de duda constitucional sobre si existe, o no, un mandato específico en la Carta Política que obligue al legislador a establecer facultades semejantes para juez y árbitro. A mi juicio, el análisis respecto de la existencia del anotado mandato y de la omisión legislativa relativa debe darse cuando se estudia el fondo del asunto, siempre y cuando la demanda contenga unos elementos mínimos que generen duda constitucionalidad respecto de la existencia de ambos elementos. Sin embargo, en la presente sentencia fue analizado, a mi juicio de manera errónea, como si fuese parte del estudio de admisibilidad.
12. La postura que expongo es congruente con el principio pro actione, lo cual ha sido reconocido por la Corporación en ocasiones anteriores. De acuerdo con la Sentencia C-978 de 2010, "con base en el principio pro actione el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso [por lo que] debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte"52 (negrilla añadida) A reglón seguido, la aludida Sentencia C-978 de 2010 especificó que "el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo"53
13. Esta Corporación aplicó el principio pro actione, en Sentencia C-831 de 2007. En tal ocasión, la Sala decidió un cargo sobre omisión legislativa relativa respecto de ciertas normas de la Ley 56 de 198154 referentes a la expropiación e imposición de servidumbres sobre bienes afectados por obras de infraestructura de servicios públicos. En esa ocasión, la Sala estudió de fondo el cargo por omisión legislativa relativa, "al comprobarse la existencia de elementos de juicio que configuran un cargo de inconstitucionalidad y en consideración de la vigencia del principio pro actione, que gobierna esta actuación pública..."55
14. La Corte Constitucional también aplicó el anotado principio pro actione en la Sentencia C-871 de 2014, al decidir una demanda de inconstitucionalidad en la que se incluyó un cargo por omisión legislativa relativa, respecto de una disposición del Código Sustantivo del Trabajo que excluía a trabajadores y trabajadoras del servicio doméstico del derecho a la prima de servicios. Allí, la Sala indicó que, si bien los demandantes deben satisfacer condiciones formales y argumentativas mínimas para iniciar un debate constitucional, la acción pública comporta los derechos fundamentales de participación y acceso a la administración de justicia, de manera que la Corte debe privilegiar su realización efectiva, profiriendo fallos de fondo en vez de inhibitorios.
15. A su turno, en Sentencia C-083 de 2018, la Sala Plena estudió si el artículo 235-256 del Estatuto Tributario incurría en una omisión legislativa relativa, relacionada con ciertos beneficios tributarios derivados de la aplicación de utilidades generadas por la enajenación de predios destinados a proyectos de renovación urbana no asociados a vivienda de interés social o prioritario. En esa oportunidad, la Sala concluyó que "los requisitos adjetivos de la demanda deben valorarse conforme al principio pro actione, esto es, sin someter la acusación a un escrutinio excesivamente riguroso, de manera que se haga nugatorio e inoperante, en la práctica, el derecho político a promover acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P. art. 40-6). Así, en virtud del referido principio, el test de procedibilidad debe aplicarse con cierto grado de flexibilidad, permitiendo que las dudas que puedan surgir sobre su cumplimiento sean interpretadas a favor del actor, dando paso a la admisión de la demanda y a proferir la respectiva decisión de fondo." (negrilla añadida)
16. En conclusión, aclaro mi voto respecto de la Sentencia C-270 de 2022, pues considero que el estándar de aptitud del cargo por omisión legislativa que acoge esa decisión impone una carga desproporcionada para quien pretende ejercer la acción de constitucionalidad. Esto pues confunde el estudio de admisibilidad con el de fondo. A mi juicio, en aplicación del principio pro actione, la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues de otra manera un rigor excesivo respecto del cargo por omisión legislativa relativa hace nugatorios los derechos políticos y de administración de justicia del demandante. Así, es posible admitir un cargo por omisión legislativa relativa que plantee una duda constitucional suficiente y, al mismo tiempo, determinar que la norma acusada no es contraria a la Carta Política. En estos términos quedan expuestas las razones por las que aclaro el sentido de mi voto respecto de la Sentencia C-270 de 2022. Fecha ut supra, HERNÁN CORREA CARDOZO Magistrado (E)