ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOSMARÍA VICTORIA CALLE CORREALUIS ERNESTO VARGAS SILVAA LA SENTENCIA C-267 14ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA ORGANIZACION PARA PROHIBICION DE ARMAS QUIMICAS SOBRE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LA OPAQ-Condiciones de votación en trámite legislativo (Aclaración de voto)VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Contenido (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Supuestos en que se admite deben ser interpretados de manera restrictiva a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla (Aclaración de voto)VOTACION NOMINAL Y VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE QUORUM Y MAYORIAS-Relación (Aclaración de voto)REGLA DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Importancia (Aclaración de voto)ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA ORGANIZACION PARA PROHIBICION DE ARMAS QUIMICAS SOBRE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LA OPAQ-Análisis sobre validez de votaciones del proyecto es insuficiente e impide verificar la adecuada aplicación del artículo 133 de la Constitución Política (Aclaración de voto)Referencia: Expediente LAT-409 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1605 de 2012, mediante la cual fue aprobado el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización para la Prohibición de las armas químicas sobre privilegios e inmunidades de la OPAQ”. Magistrado Ponente:NILSON PINILLA PINILLACon nuestro acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, aclaramos nuestro voto a la sentencia C-267 de 2014, en relación con (i) la forma en que se verificaron los requisitos de la votación del proyecto de ley durante el trámite legislativo. Sobre el estudio de las votaciones dentro del trámite legislativo.1. Hemos reiterado en varias aclaraciones, la necesidad de que la Corte verifique a partir de los criterios ya establecidos en la jurisprudencia, en cada caso, el cumplimiento de las condiciones de votación del trámite y, concretamente, haga explícito cuándo es válido apartarse de la regla de votación prevista en el artículo 133 de la Carta Política. Mencionamos que el artículo 133 Superior, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, salvo en los casos que determine la ley; afirmamos que la reforma constitucional citada (AL 01 09) tuvo por propósito reforzar los mecanismos de transparencia y el control ciudadano sobre la gestión de esas Corporaciones. Además, insistimos en la importancia de que en la reforma constitucional se haya acogido no solo la exigencia de votación pública, sino también la del voto nominal, y destacamos la forma en que esa regulación refleja los resultados de la ponderación efectuada por el propio Congreso al ejercer el poder de reforma, dando prevalencia a la transparencia y la responsabilidad del congresista hacia sus electores sobre el propósito de agilizar las sesiones parlamentarias.
2. Ese balance normativo fue recogido por el legislador ordinario, al modificar el artículo 130 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), a través del artículo 2º de la Ley 1431 de 2011, disposición en la que, además de reiterar la regla general de votación nominal y pública, se dispuso que habrán de implementarse procedimientos electrónicos que acrediten el sentido del voto de cada congresista y el resultado de la votación; se previó que, a falta de dichos mecanismos, la votación nominal debe adelantarse mediante el llamado a lista para que cada congresista anuncie de manera verbal el sentido de su voto, y se estableció la obligación de publicar en la Gaceta del Congreso toda la información relacionada con el trámite legislativo, incluido el resultado de las votaciones y el sentido del voto de cada congresista. En ese marco, la regla de votación nominal es un medio para acreditar el quórum decisorio (art. 145 CP) y el apoyo de la mayoría al proyecto, porque exige verificar la presencia de los integrantes de la respectiva célula legislativa al momento de expresar el sentido de su voto.3. Mediante la votación ordinaria, de naturaleza excepcional, se satisface el principio de celeridad de los procedimientos, pues esta se concreta en un golpe sobre el pupitre en señal de aprobación (pupitrazo). El artículo 129 del Reglamento del Congreso, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, enuncia de manera taxativa los supuestos en los que procede esta modalidad excepcional de votación. Uno de ellos, previsto en el numeral 16 de dicha disposición, tiene lugar “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”. Pero aun en estos casos, prevalece la exigencia de votación nominal cuando esta es solicitada por alguno de los integrantes de la respectiva célula legislativa, e igualmente se impone la adopción de mecanismos de verificación de la votación ordinaria, que permitan dar a conocer el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista.
4. La Corte ha entendido que los supuestos en los que se admite la votación ordinaria deben ser interpretados de manera restrictiva, a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla, con base en dos argumentos: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional y (ii) la obligación de interpretar de forma restrictiva las normas que establecen excepciones a reglas previstas en la Constitución. Estos criterios han inspirado la interpretación restrictiva de la excepción a la regla de votación nominal y pública en los casos en que existe unanimidad, insistiendo en que esta no puede presumirse sino que debe probarse o inferirse de manera razonable de las circunstancias en las que se desarrolló el debate parlamentario.
5. Así pues, el Tribunal Constitucional ha insistido, de una parte, en la importancia de la regla de votación nominal y pública para la transparencia del trámite y el control ciudadano. De otra, ha explicado que presumir la existencia de este tipo de votación afecta esos principios y puede llevar a que la excepción se convierta en regla; y, finalmente, ha declarado que en términos probatorios, no debe suponerse o presumirse, sino que debe hallarse plenamente acreditada en el trámite, o bien, inferirse inequívocamente a partir de las circunstancias del trámite legislativo. En el acápite en el que se debía estudiar la validez de las votaciones, el proyecto sostiene efectúa la siguiente síntesis de los hechos: En el Primer Debate, en Comisión Segunda del Senado, “en cumplimiento de lo así anunciado, la discusión y votación de este proyecto efectivamente se produjeron en la siguiente sesión, esto es, la del día 14 de junio de 2012, que contó con la participación inicial de 6 de los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, haciéndose presente en el transcurso de la sesión los faltantes, de todo lo cual da cuenta el acta No. 31 de ese año, publicada en la Gaceta del Congreso No. 549 de 2012”; En Plenaria del Senado, “dicho Secretario General certificó que este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate en la sesión plenaria del 11 d septiembre de 2012, según consta en el acta No. 13, publicada en la Gaceta del Congreso No. 798 de noviembre 9 del mismo año, con votación ordinaria, conforme al artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, quórum de 92 senadores (de 100). Como puede cotejarse, el texto definitivo del proyecto de ley 111 de 2011, Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 617 de septiembre 18 del mismo año, página 4”; En el tercer debate, en la Comisión Segunda de Cámara “… según certificación expedida en febrero 18 de 2013 por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el debate y aprobación ‘por unanimidad en votación ordinaria’ se realizó en noviembre 7 de 2012, como consta en el acta No. 19 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 222 de 2013”. Y, finalmente, en la Plenaria de la Cámara, “de acuerdo con la certificación recibida en abril 9 de 2013 y con el contenido del acta de Plenaria No. 177 de la Cámara de Representantes, luego publicada en la Gaceta No. 83 de marzo 12 de 2013 (pág. 40), este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate, precisamente durante la sesión realizada el miércoles 28 de noviembre de 2012, aprobación que se produjo unánimemente por los 152 Representantes presentes, en votación ordinaria”.
6. En nuestro criterio, el análisis sobre la validez de las votaciones del proyecto es insuficiente e impide verificar la adecuada aplicación del artículo 133 de la Constitución Política. Primero, porque si bien se menciona la existencia de unanimidad en los debates en los que se produjo la votación ordinaria, ello no se demuestra mediante las citas necesarias de las Gacetas del Congreso en las que consten los detalles o pormenores de cada votación; segundo, porque las conclusiones se basan principalmente en las certificaciones expedidas por las secretarías de Senado y Cámara, y no por la Gaceta, órgano oficial de divulgación de las actuaciones del trámite legislativo. En términos concretos, tal como se estudiaron las votaciones, no es posible verificar (i) cómo se votó en la Comisión segunda del senado (primer debate), (ii) si hubo unanimidad en la Plenaria del Senado (segundo debate); en los debates restantes se afirma que existió unanimidad, pero no existen las referencias o trascripciones de las gacetas en las que se dé cuenta de cada votación y su resultado. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaLUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- Cfr. C-468 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), doctrina ampliamente reiterada por esta corporación, como puede constatarse, entre muchas otras, en las sentencias C-682 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-924 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz) y C-718 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla). Gaceta del Congreso 667 del 7 de septiembre de 2011. Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Nuremberg, 1945 y Resolución 95 de diciembre 11 de 1946, de la Asamblea General de las Naciones Unidas. C- 328 de marzo 22 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “Sentencia C-225 95”. “Sobre el particular ver sentencia C-225 95”. C-788 de octubre 20 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva Sobre el tema de la inmunidad restringida en materia laboral, también se puede consultar la sentencia T-633 de 2009. En esa oportunidad, la Corte Constitucional afirmó que la Corte Suprema de Justicia sí es competente para conocer de las demandas laborales interpuestas por nacionales colombianos contra agentes diplomáticos que actúan a título personal o en representación de un Estado acreditante para los fines de la misión, por la terminación unilateral y sin justa causa de un contrato de trabajo. En consecuencia, según lo dicho por la Corte, la acción de tutela es procedente para obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, cuando so pretexto del principio de inmunidad de jurisdicción, una misión diplomática o un organismo internacional controvierte injustificadamente una decisión judicial mediante la cual se le ordena pagar a favor del trabajador una indemnización por despido sin justa causa. De forma similar, en la sentencia T-628 de 2010, la Corte Constitucional afirmó que frente a los casos en que la vinculación de los nacionales se realice mediante la suscripción de un contrato de prestación de servicios, el organismo internacional contratante tiene el deber jurídico de verificar la afiliación al sistema de seguridad social en salud del contratista, para pagar los honorarios propios de la ejecución del contrato. Sentencia del 25 de agosto de 1998, Radicación número IJ-001, Sección Tercera del Consejo de Estado. Sobre este mismo punto, se pueden consultar las sentencias C-1156 de 2008 y C-254 de 2003. Artículos 25 a 28 de la Convención sobre las Misiones Especiales. Artículo 31.5 de la Convención sobre las Misiones Especiales. Artículo 43 de la Convención sobre las Misiones Especiales. Al respecto, en la sentencia C-1156 de 2008, la Corte afirmó: “la inmunidad de jurisdicción no es un beneficio personal, es decir, un privilegio concedido in tuitu personae, sino que se otorga por razones funcionales para asegurar precisamente el cumplimiento de las mismas.” Sobre el particular, cabe mencionar que en la sentencia C-578 de julio 30 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa que declaró la constitucionalidad de la Ley 742 del 5 de junio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba el ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL”, hecho en Roma el 17 de 1998, esta corporación precisó: “ni los altos funcionarios públicos dentro de un Estado -por ejemplo un Jefe de Estado o de Gobierno, un miembro del gobierno o un parlamentario-, cualquiera que sea su nivel y jerarquía, queden a salvo de la instrucción y del juzgamiento por parte de la Corte Penal Internacional cuando incurren en una de las conductas estipuladas en el Estatuto. Se ha optado por colocar el valor de los bienes jurídicos de interés para toda la humanidad protegidos en el Estatuto por encima de la protección a la investidura de los mandatarios. Se trata aquí de un cambio de enorme significación: los derechos humanos ocupan un claro lugar de precedencia sobre los principios de inmunidad de los Jefes de Estado, de Gobierno y de otros altos funcionarios del Estado reconocidos por el derecho internacional y por el derecho interno de los Estados, con lo que se ratifica la tendencia en este sentido presente en diversos instrumentos internacionales, entre ellos la Convención de Genocidio, los Principios de Nuremberg, los Estatutos de los Tribunales ad hoc y el Código de Crímenes contra la Paz. La inmunidad penal del poder ha cedido, no sin resistencia, dadas las reformas constitucionales que ciertos países como Francia tuvieron que adelantar para exceptuar el principio de inmunidad del primer mandatario, frente a la importancia y a la necesidad de protección de la dignidad de la vida humana.” Por ejemplo, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, si bien establece en su artículo 31.1 que “el agente diplomático gozará de inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor,” señala en el numeral 4 del mismo artículo que “la inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no le exime de la jurisdicción del Estado acreditante.” Igualmente, la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 (Ley 17 de 1971), establece en su artículo 41, para. 1 que: “Los funcionarios consulares no podrán ser detenidos o puestos en prisión preventiva sino cuando se trate de un delito grave y por decisión de la autoridad judicial competente.” Igualmente, el Artículo 43 de la Convención que regula la Inmunidad de jurisdicción, señala que “1. Los funcionarios consulares y los empleados consulares no estarán sometidos a la jurisdicción de las autoridades judiciales y administrativas del Estado receptor por los actos ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares.” Ver. Sen B., “A Diplomat’s Handbook of International Law and Practice, 3ª Edición, páginas 95-202 y 285 a 309. “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”. Sobre la relación entre votación nominal y la verificación del cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías ver Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte sostuvo que existió un vicio de procedimiento en el trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado en la plenaria del Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún elemento del que razonablemente pudiera inferirse ni el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta prevista en el artículo 153 de la Carta para este tipo de iniciativas, ni la existencia de una voluntad unánime de aprobarlo. En tal sentido, este Tribunal afirmó que: Auto 032 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto). “El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones, entre las cuales no se encuentra la aprobación del informe de objeciones gubernamentales. Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución”. Al respecto, en el Auto 118 de 2013MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “Las reglas de excepción son de uso restrictivo y siempre deben apuntar a la realización de los fines de transparencia y publicidad en el proceso democrático. Una lectura en otro sentido implicaría flexibilizar las exigencias constitucionales, en desmedro de los principios anotados, dificultando los procesos de control social y político hacia los congresistas –accountability- y desnaturalizando, en últimas, el sentido de la reforma al proceso de formación de la ley. Tampoco se podría verificar si un congresista se sujetó a la disciplina propia de su bancada.En este orden de ideas, la utilización de alguna de las excepciones a la regla general de votación nominal y pública no puede ser interpretada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone. Por ejemplo, la aprobación unánime de un proyecto de ley estatutaria, cuando no se hace uso de la votación nominal y pública, exige acreditar que el mismo ha contado con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Es por ello que es importante que tanto los parlamentarios como la ciudadanía en general tengan la absoluta claridad acerca del procedimiento decisional surtido, lo cual debe ser oportunamente registrado en las actas y grabaciones que dan cuenta del proceso de formación de la voluntad legislativa.La unanimidad como causal de excepción al mandato general de votación nominal y pública sólo puede ser de recibo cuando, en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella en la aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda identificar qué congresistas se ausentaron, quiénes se abstuvieron, quienes votaron, y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron. La excepción a la votación nominal y pública, cuando la corporación respectiva tiene una posición unánime, es una excepción en sentido técnico; es decir, que confirma la regla. Si la Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado ese requisito porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano. Ahora bien, cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero esta no es debidamente registrada por la corporación legislativa, se presenta un vicio de inconstitucionalidad. Esto ocurre en aquellos eventos en los cuales se constata que hubo una decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce el resultado concreto de la votación. En esos casos, por razones de transparencia y publicidad, que son condiciones indispensables para asegurar el derecho al control político (CP arts. 40 y 133), no resulta aplicable la excepción. Si se decide no llevar a cabo una votación nominal y pública, porque aquel tipo de votación no se requiere para individualizar la posición de los congresistas en vista de que hay unanimidad, pero luego no es posible definir con arreglo al procedimiento efectivo si hubo o no una aprobación unánime, porque ello no se registra por la Mesa Directiva ni se puede comprobar por cualquier medio idóneo, se ha desconocido un requisito esencial de validez en el trámite de la ley.”