Aclaración de Miguel Efrain Polo Rosero

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO MIGUEL POLO ROSERO A LA SENTENCIA C-265/25 Expediente: D-15.874 Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

1. En la providencia de la referencia, la Sala Plena de la Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, y declaró su exequibilidad. Para arribar a esta conclusión, la sentencia señala que, por regla general, las restricciones legales a la libre competencia se evalúan mediante un juicio de proporcionalidad de intensidad leve, en atención al amplio margen de configuración legislativa en materia económica. No obstante, se precisó que dicha intensidad puede elevarse a intermedia, cuando exista un indicio de arbitrariedad que afecte gravemente el ejercicio de este derecho.

2. Si bien comparto el sentido del fallo, toda vez que la Sala Plena aplicó un juicio intermedio al advertir que las disposiciones demandadas otorgaban una ventaja a los organismos de acción comunal frente a otros operadores en el mercado de obras públicas, considero importante hacer algunas aclaraciones sobre el derecho a la libre competencia, el juicio de proporcionalidad en esta materia, el alcance de la expresión "indicio de arbitrariedad", como criterio para determinar la intensidad de dicho juicio, y los posibles riesgos de afectación a la libre competencia derivados de la aplicación de la norma analizada por la Corte.

3. En primer lugar, el suscrito magistrado considera que la libre competencia es un derecho fundamental197, el cual, no se agota en su dimensión institucional como principio ordenador del sistema económico, sino que goza de una faceta individual que permite que se configure como un derecho subjetivo y relacional, vinculado con la dignidad humana, y exigible judicialmente198. Por ende, la protección estructural de la libre competencia exige que, en el plano individual, ningún operador sea excluido o tratado de forma desigual, sin justificación constitucional suficiente.

4. En este punto es importante aclarar que, aun cuando la jurisprudencia de este Tribunal ha profundizado en la dimensión institucional de la libre competencia, también ha resaltado su estrecha conexión con valores y fines constitucionales como la dignidad humana, la igualdad y la libertad. De manera que, es posible concebirlo como un derecho fundamental sin separar su faceta institucional de la individual; pues son dimensiones complementarias que protegen una misma esfera de autonomía económica. Esta autonomía constituye un presupuesto indispensable para el desarrollo integral de la persona.

5. Existen diversas vías para que un derecho sea considerado fundamental, más allá de su ubicación formal en la Constitución: (i) por conexidad, cuando su afectación compromete de manera directa otro derecho indiscutiblemente fundamental; (ii) por reconocimiento como derecho social fundamental, en especial frente a sujetos de especial protección constitucional; (iii) por transmutación, cuando su desarrollo normativo convierte su contenido programático en un derecho subjetivo exigible; y (iv) por conceptualización funcional, esto es, cuando la garantía en cuestión resulta necesaria para la efectividad de la dignidad humana199. Por lo menos, desde esta última perspectiva -y sin perjuicio de las demás-, es inevitable destacar que la faceta individual de la libre competencia está vinculada con la dignidad humana y la libertad, al ser un mecanismo de protección indispensable de la autonomía económica y de la participación en igualdad de condiciones y sin discriminación en el mercado, desde su concepción bajo el modelo de la economía social del mercado.

6. Lo anterior, cobra mayor relevancia si se tiene en consideración que, de acuerdo con los postulados de la Economía Social de Mercado, este no se entiende únicamente como un espacio transaccional, sino como un entorno que posibilita el ejercicio efectivo de las libertades individuales y la dignidad del ser humano200. En este sentido, garantizar la libre competencia económica supone que cada individuo, ya sea como oferente o como demandante de bienes y servicios, pueda adoptar decisiones económicas libres e informadas, participar en igualdad de condiciones y evitar que su intervención en la vida económica -con todo lo que esto implica- quede supeditada a la voluntad del Estado o de particulares con posición de dominio.

7. En segundo lugar, aunque la libre competencia tiene las características propias de un derecho fundamental, su restricción no exige siempre un juicio estricto de proporcionalidad. Esta conclusión se explica porque, tal y como lo ha reconocido de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, en materia de libre competencia -y, en general, en los asuntos económicos- existe un amplio margen de configuración legislativa. Sin embargo, ese margen no elimina el contenido esencial del derecho.

8. Al igual que la libertad de empresa, la libre competencia debe entenderse igualmente como un principio constitucional y, por tanto, como un mandato de optimización en los términos de Robert Alexy, es decir, el legislador está obligado a maximizar su vigencia en la medida en que sea compatible con otros derechos o bienes constitucionales201. De ahí que, su contenido se defina mediante la ponderación frente a otros principios o derechos constitucionales, aplicando para ello el juicio de proporcionalidad que corresponda. Por lo tanto, incluso dentro de un marco de intervención estatal amplio, no basta invocar que la libre competencia es un derecho que tiene límites para justificar cualquier limitación; es necesario demostrar, con base en razones y evidencia, su constitucionalidad en los términos del juicio de proporcionalidad aplicable de acuerdo con el análisis de cada caso202.

9. De esta premisa surge la importancia de distinguir entre medidas que inciden directamente en su núcleo -y que, por tanto, requieren un control más estricto- y aquellas que solo la afectan de forma indirecta o periférica, las cuales pueden ser sometidas a un escrutinio menos intenso203. Esta delimitación es indispensable pues también es necesario evitar que toda intervención estatal, por mínima que sea, se trate como una restricción constitucionalmente prohibida, y para preservar un espacio legítimo de regulación orientado a fines constitucionalmente válidos.

10. A juicio del suscrito magistrado, este ejercicio de delimitación cobra mayor relevancia debido a la frecuente interacción de este derecho con otros de rango fundamental, dado que existen medidas que además de incidir en la competencia, pueden afectar simultáneamente otros derechos, por ejemplo, la libertad de expresión (en el mercado de medios de comunicación o en la publicidad comercial), el derecho a la educación (en la permanencia de operadores educativos), el derecho de asociación (por restricciones según la forma societaria) o el derecho de propiedad (cuando se limita el uso de bienes indispensables para competir). Sin embargo, esta concurrencia no condiciona su carácter de derecho fundamental, que deriva de su propio núcleo como derecho subjetivo, pero sí exige preservar su ámbito de protección autónomo. El hecho de que existan escenarios de concurrencia no significa que toda afectación a la libre competencia suponga, al mismo tiempo, una vulneración de otros derechos fundamentales, ni que toda limitación a esos derechos conlleve necesariamente un impacto en la competencia. La delimitación precisa de su contenido esencial es indispensable para evaluar las restricciones estatales con criterios propios y evitar que su protección se diluya o se confunda con la de otros derechos concurrentes204.

11. En tercer lugar, considero importante precisar que la expresión "indicio de arbitrariedad", a la que hace referencia la jurisprudencia a efectos de aplicar el juicio intermedio de proporcionalidad205, no debe entenderse en el sentido literal del adverbio "arbitrariamente", como sinónimo de actuación dolosa o abusiva, sino en el sentido de "por arbitrio" o "al arbitrio", esto es, la facultad de decidir o escoger entre varias alternativas posibles. Esta precisión supone que el escrutinio más intenso se justifica cuando la autoridad sustituye el ámbito de decisión propio de los agentes económicos -respecto de su ingreso, permanencia o forma de competir en el mercado- por una determinación adoptada desde el poder público. Así, el "indicio de arbitrariedad" se configura no cuando la intervención carece de toda racionalidad, sino cuando desplaza el arbitrio privado -de empresarios o consumidores- mediante la imposición de opciones o condiciones que les corresponde decidir, afectando con ello el núcleo de autonomía que la Constitución protege en la libre competencia económica.

12. Finalmente, considero importante profundizar en una advertencia que la sentencia acierta en señalar, según la cual, la afectación a la libre competencia derivada de la contratación directa con juntas u organismos de acción comunal no se agota en constatar que, a nivel nacional, su participación agregada sea reducida. El parámetro decisivo para valorar el impacto real de esta modalidad contractual es el mercado relevante específico comprometido en cada caso concreto. En la contratación pública, este coincide con el proceso de selección que se adelanta para un contrato determinado, en atención a su objeto, ubicación y plazo de ejecución206.

13. Por lo tanto, cuando una entidad territorial opta por suscribir un convenio solidario en lugar de abrir un proceso competitivo, se anula el mercado del proceso de selección correspondiente y se elimina la posibilidad de competencia entre oferentes para ese proceso puntual. Este cierre competitivo ocurre con independencia de que, a nivel nacional, la acción comunal tenga una participación baja en el total de la contratación de mínima y menor cuantía. Esto puede ocurrir, por ejemplo, en un municipio pequeño pues, aunque tal decisión no altere de forma perceptible las cifras nacionales, sí genera en ese ámbito local una afectación efectiva a la competencia, al desaparecer el mercado para los posibles oferentes que cumplían los requisitos para participar. Por ello, la valoración constitucional de esta figura debe reconocer que, aunque la norma haya sido declarada exequible, cada aplicación concreta puede implicar una restricción real al derecho a la libre competencia en el mercado del proceso que no se realiza. Ello, además, refuerza la necesidad de que la entidad contratante motive de manera suficiente y específica la procedencia de la contratación directa, justificando por qué, en ese caso particular, la modalidad del convenio solidario resulta adecuada frente a los principios de libre concurrencia y selección objetiva.

14. En este sentido, el ejercicio de la facultad declarada exequible por la sentencia de la referencia no escapa al régimen de protección de la competencia, ni a las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio para investigar y sancionar prácticas restrictivas que puedan derivar de su uso. Igualmente, resultan esenciales las facultades de control preventivo y disciplinario de la Procuraduría General de la Nación. De esta forma, se garantiza que la contratación directa con organismos de acción comunal cumpla su finalidad constitucional de promover la participación ciudadana, sin erosionar injustificadamente las condiciones de competencia en los mercados específicos de la contratación pública. En los términos expuestos, presento mi postura, a fin de aclarar mi voto en la providencia de la referencia. Fecha ut supra. MIGUEL POLO ROSERO Magistrado Anexo

1. Justificación legislativa de las normas acusadas NormasJustificación legislativaParágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012El proyecto de ley que dio origen a la Ley 1551 de 2012 fue presentado por iniciativa de Germán Vargas Lleras, entonces ministro del Interior y de Justicia, para: "dotar a los municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde con la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional"207. Por lo tanto, el proyecto de ley introdujo un capítulo de "Participación comunitaria" en el que se propuso que "los municipios podrán celebrar con las organizaciones de acción comunal convenios para la ejecución de determinadas funciones u obras"208. Como lo explicó uno de los ponentes para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, la introducción de esa disposición en el articulado fue producto de una de las propuestas presentadas por la Confederación Nacional de Acción Comunal, organización que participó en el proceso de diálogo y concertación del proyecto de ley que implementó el gobierno Nacional209. Así, la introducción de los convenios analizados tuvo como antecedente el Encuentro Nacional de Juntas de Acción Comunal, en el cual participaron los entonces presidente de la República y ministro del Interior, al igual que "más de cinco mil comunales de todo el país"210. En dicha reunión, el gobierno Nacional se comprometió a "tener en cuenta algunas propuestas (...) que han surgido del sentimiento y del pensamiento comunal, [pues] en Colombia hay aproximadamente cincuenta y dos mil juntas de acción comunal y aproximadamente (...) cuatro mil colombianos hacen parte [de ellas]"211. Una de esas sugerencias fue, precisamente, que las juntas de acción comunal pudieran "celebrar convenios (...) para la construcción de obras y prestación de servicios, elaborar planes y programas para el fortalecimiento de las organizaciones comunales y la asignación recursos"212. Adicionalmente, del análisis del trámite legislativo y de los cambios que sufrió la disposición analizada, se extrae que la autorización a los entes territoriales departamentales y municipales para celebrar acuerdos solidarios con las juntas de acción comunal para adelantar obras hasta por la mínima cuantía se justificó en las necesidades de: (i) asegurar "la democracia participativa"213 y, en particular, la "participación ciudadana efectiva"214, a través del fortalecimiento de dichas organizaciones; (ii) generar empleo dentro de jurisdicción de la respectiva organización de acción comunal215 y; finalmente (iii) reconsiderar "el papel del municipio como estructura administrativa y eje del gobierno local en el marco de la diversidad geográfica nacional"216. Inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por la Ley 2294 de 2023Con el fin de demostrar que la disposición analizada está soportada en razones adecuadas y suficientes que la justifican, a continuación, se analizará el trámite legislativo de la Ley 2166 de 2021 y de su artículo

95. Además, como dicha disposición fue modificada por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, también se hará referencia al trámite legislativo de dicha norma. Ley 2166 de 2021. El proyecto que dio origen a esa ley fue presentado por varios representantes de la Cámara para "ampliar, reforzar, promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna, participativa y representativa de las juntas de acción comunal en sus respectivos grados asociativos"217. Para ello, se propuso, en primer lugar, fortalecerlas institucionalmente "con el fin de devolverles el protagonismo que deben tener dentro de sus comunidades vinculando sus planes estratégicos de desarrollo con los planes de desarrollo de los entes territoriales, estableciendo un obligatorio canal de comunicación con las autoridades locales". En segundo lugar, "garantizar la participación y vinculación de los organismos de acción comunal en la ejecución de obras y proyectos para el desarrollo y beneficio de sus comunidades"218. La exposición de motivos también destacó que los organismos de acción comunal tenían una gran importancia de cara al pluralismo, a la participación ciudadana y a la necesidad de que la sociedad civil se involucrara y concurriera con el Estado "para la satisfacción de necesidades y búsqueda del desarrollo común para todos en condiciones de igualdad"219. Además, según la exposición de motivos, a pesar de dicha importancia, los estudios disponibles, en particular el Conpes 3955220, mostraban que los organismos de acción comunal debían enfrentar diversos obstáculos, tales como: (i) condiciones precarias de funcionamiento y falta de apoyo estatal; (ii) el desconocimiento estatal sobre "su valor de constructores e sociedad debido a la falta de comunicación asertiva entre estos y las entidades territoriales"221; (iii) las dificultades para lograr su "sostenibilidad económica"222 y (iv) "falta de autogestión de recursos económicos y logísticos que permitan ejercer su labor comunitaria de manera efectiva y en pro de la comunidad"223. En ese contexto, era necesario fortalecer los organismos de acción comunal para que pudieran convertirse en "los actores del progreso de sus comunidades"224. Por su parte, en lo que respecta al artículo 95, dicha disposición fue introducida en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, en función de una propuesta que la Confederación Nacional de Acción Comunal defendió en el marco de la audiencia pública que se celebró el 28 de mayo de 2021 en el Congreso225. No sufrió ninguna modificación durante el trámite legislativo. Adicionalmente, del análisis de los debates sobre el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, se concluye que el legislador justificó la necesidad de adoptar esa norma en las necesidades de: (i) reestructurar, fortalecer y modernizar la acción comunal mediante la formulación de una política pública en la materia226; (ii) reactivar la economía y fomentar el empleo en las regiones, a través del fortalecimiento de la capacidad de emprendimiento de los organismos de acción comunal227; (iii) asegurar una fuente de financiación para dichas organizaciones, al incrementar la cuantía de mínima a menor228 y (iv) incrementar el trabajo colaborativo y la coordinación entre esos organismos comunales y los gobiernos nacional, departamental y municipal, conforme a lo dispuesto en la sentencia C-100 de 2013229. Ley 2294 de 2023. En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia potencia mundial de la vida", se mencionaron los convenios solidarios en los siguientes términos: "Con el fin de avanzar en la construcción de obras, satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades, se desarrollarán proyectos de construcción de vías mediante la suscripción de convenios solidarios con las organizaciones de acción comunal. Estas obras mejorarán la conectividad de las personas, generarán empleo y servirán como una herramienta de fortalecimiento de las capacidades comunitarias"230. En consecuencia, en el proyecto de ley se insertó un último artículo, relacionado con las vigencias y derogatorias, que propuso derogar expresamente la expresión "territoriales" prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021231. Ese texto fue aprobado por el Congreso sin ningún cambio y, aunque no se discutió específicamente sobre esa derogatoria, lo cierto es que uno de los temas más discutidos en los debates fue el de ampliar la celebración de contratos estatales de infraestructura con organizaciones de la economía popular y comunitaria, tales como los organismos de acción comunal. Así, varios parlamentarios expresaron su desacuerdo con esa posibilidad, entre otras razones porque: (i) era una fuente de corrupción, politiquería232, lavado de activos233 y fortalecimiento de los grupos al margen de la ley234; (ii) implicaba una vulneración de los principios de selección objetiva, de libre concurrencia en la contratación estatal235 y una "competencia desleal con las firmas pequeñas de ingeniería"236; (iii) vulneraba la descentralización237; (iii) las organizaciones de la economía popular y comunitaria no tenían la experiencia ni los conocimientos técnicos requeridos para hacer obras públicas de menor cuantía238. No obstante, la mayoría de los miembros del Congreso, estuvo de acuerdo con desarrollar y fortalecer la contratación estatal con organizaciones de la economía popular, pues, en su parecer, esa medida era apta para asegurar la participación ciudadana y, por esa vía: (i) mejorar el transporte y la conectividad239, especialmente mediante la pavimentación de las vías pequeñas y ubicadas en las partes más alejadas del país240; (ii) ampliar el espectro del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021241; (iii) permitir el desarrollo territorial en igualdad de condiciones, especialmente en las zonas más apartadas y olvidadas del país242. 1 "Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios". 2 "Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados y se dictan otras disposiciones". Demandante: Ana Marcela Albarracín Camacho. 3 Expediente digital D-15874, Auto de inadmisión. 4 Se invitó al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Agencia de Renovación del Territorio, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Agencia Nacional de Infraestructura, al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a las facultades de derecho de las siguientes universidades: de Los Andes, del Rosario, de la Sabana, Javeriana, EAFIT, Externado de Colombia, Nacional de Colombia y del Norte. Expediente digital D-15874, Auto de admisión. 5 Sentencia C-059 de 2021. 6 Expediente digital D-15874, Corrección de la demanda, p. 9. 7 Estos intervinientes presentaron tres escritos idénticos de intervención. 8 La Federación Colombiana de Municipios presentó dos intervenciones, una firmada por su director ejecutivo y otra por su secretaria general. En la primera, no se manifestó una posición frente a la exequibilidad o la inexequibilidad de las normas demandadas. Por el contrario, en la segunda se defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. 9 Expediente digital D-15.874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila. 10 Expediente digital D-15.874, Confederación Comunal Nacional y Asociación de Juntas de Acción Comunal del Corregimiento de Bruselass. 11 Ibid. 12 Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de Planeación. 13 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. 14 Expediente digital D-15874, Federación Colombiana de Municipios. 15 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. 16 Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de Planeación. 17 Ibid. 18 Ibid. 19 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 20 Expediente digital D-15874, Superintendencia de Industria y Comercio. 21 Expediente digital D-15874, Federación Colombiana de Municipios. Esa intervención hizo referencia a las sentencias C-126 de 2016 y C-1514 de 2000. 22 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; Superintendencia de Industria y Comercio. 23 Expediente digital D-15874, Superintendencia de Industria y Comercio; Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila. 24 Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila. 25 Expediente digital D-15874, Federación Colombiana de Municipios. 26 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. 27 Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de Planeación. 28 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. 29 Esos parámetros están contenidos en la Resolución No. 358 de 2023 de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente y son de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales que deseen celebrar convenios solidarios, incluyen los siguientes: (i) la contratación directa debe ser justificada, (ii) contar con información relativa al contexto demográfico y socio-económico de la comunidad, (iii) analizar la caracterización del territorio en el que se ubica la comunidad y (iv) aplicar criterios de idoneidad de los organismos de acción comunal (Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente). 30 Ibid. 31 Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de Planeación. 32 Ibid. 33 A juicio de la interviniente, los convenios solidarios desarrollan los principios de igualdad y de participación y buscan asegurar el interés general, el cual se manifiesta en la necesidad de crear mecanismos para que las comunidades sean más activas en las decisiones y en la ejecución de los asuntos que les competen, con el fin de mejorar sus condiciones de vida. 34 Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de Planeación. Al respecto, esa intervención señaló que, por un lado, dichos convenios permiten que se cumplan los principios de la función administrativa y los fines de la contratación pública, pues los organismos de acción comunal son los más interesados en que se ejecuten las obras públicas en su respectiva localidad de forma eficiente, adecuada y rápida. Por otro lado, las comunidades pueden incidir de forma directa en dicha ejecución a través de los convenios analizados. 35 Ibid. 36 Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila. 37 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 38 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; Departamento de Planeación Nacional; Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila; Federación Colombiana de Municipios. 39 Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila. 40 Ibid. 41 Expediente digital D-15874, Carlos Francisco Saavedra Roa. 42 Ibid, p.

19. El interviniente adjuntó un concepto emitido por dicha entidad pública el 6 de enero de 2023, identificado con el número de radicación 22-505976-2-0. 43 Sentencia C-025 de 2020, en la que la Corte se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda. 44 En ambas providencias, esta Corporación se inhibió para proferir decisión de fondo sobre el artículo 51 de la Ley 617 de 2002 y sobre la Ley 923 de 2004, respectivamente, por ineptitud sustantiva de las demandas. 45 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-292 de 2019 en la que esta Corporación se inhibió para pronunciarse de fondo sobre el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 1753 de 2015, norma relacionada con el plazo y la renovación de los permisos para el uso del espectro electro radioeléctrico. 46 Constitución Política de Colombia, art. 241-4. Al respecto, se puede consultar, entre otras, la Sentencia C-331 de 2022, relacionada con el régimen de carrera administrativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En esa ocasión, la Sala Plena concluyó que varios de los cargos admitidos en el auto admisorio de la demanda eran ineptos y, por lo tanto, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo frente a dichos cuestionamientos. 47 Al respecto, la accionante manifestó que "ningún competidor distinto a las Juntas de Acción Comunal y Organismos de Acción Comunal puede competir para ser seleccionados para la contratación directa de obras hasta la menor cuantía que pretendan celebrar las autoridades mencionadas (...). Por el contrario, si la entidad decidiera no contratar directamente dichas obras, los Organismos de Acción Comunal sí podrían participar en los respectivos procesos de selección en competencia con los demás agentes del mercado de las obras de hasta la menor cuantía". Expediente digital D-15874, Demanda, p. 11. 48 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, Departamento Nacional de Planeación (intervención 1). 49 Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. 50 Sobre dichos estándares, se puede analizar la sentencia C-292 de 2019. 51 Esas entidades argumentaron que la demanda no contiene las razones concretas por las cuales: (i) existe una oposición entre las normas impugnadas y la libre competencia; (ii) la limitación a la libre competencia que supuestamente se deriva de las artículos demandados no desarrolla el derecho de asociación ni el principio de participación, pese a que así lo reconoció las sentencia C-126 de 201651, y (iii) la medida contenida en las normas analizadas no responden a los criterios de razonabilidad ni proporcionalidad. 52 En consecuencia, el cargo apto no se relaciona con lo dispuesto en los parágrafos 1 y 2 del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, los cuales se refieren a la inclusión en el monto total de los convenios solidarios de algunos costos y subsidios, al igual que a la necesidad de que los entes territoriales cuenten con personal para supervisar y apoyar a los organismos de acción comunal en la ejecución de las obras 53 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-271 de 2022, C-078 de 2023, C-050 de 2024 y C-052 de 2025. En la primera de ellas, se señaló que "el ámbito de las intervenciones está definido por el contenido de la demanda". Además, dichas intervenciones "carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda". 54 Ibid. 55 Sentencia C-052 de 2025. 56 Sentencias C-738 de 2001, C-949 de 2001, C-499 de 2015, C-126 de 2016, C-439 de 2016, C-207 de 2019, C-163 de 2020 y C-154 de 2023. 57 Sentencias C-547 de 1994, C-119 de 2020 y C-126 de 2016. 58 Sentencia C-949 de 2001. 59 Sentencias C-040 de 2001 y C-307 de 2021 60 Sentencia C-439 de 2016. 61 Sentencias C-178 de 1996, C-049 de 2001, C-088 de 2000 y C-126 de 2016. 62 Sentencias C-154 de 2023 y C-126 de 2016. 63 Sentencias C-616 de 2001, C-815 de 2001, C-389 de 2002, C-654 de 2003, C-432 de 2010 y C-056 de 2021. 64 Sentencia C-032 de 2017, C-059 de 2021 y C-228 de 2010. 65 Sentencias C-032 de 2025 y C-228 de 2010. 66 Ibid. 67 Ibid. 68 Sentencia C-056 de 2021 y C-865 de 2004. 69 Sentencia C-032 de 2025. 70 Artículo 334 de la Constitución. 71 Ibid. 72 Ibid. 73 Ibid. 74 Sentencia C-032 de 2025. 75 Sentencia C-345 de 2019 y C-056 de 2021. 76 Sentencia C-345 de 2019, C-032 de 2025 y C-138 de 2025. 77 Sentencia C-032 de 2025. 78 Ibid. 79 Sentencia C-345 de 2019 y C-032 de 2025. 80 Según esa disposición, las autoridades destinatarias de la norma sólo pueden contratar con terceros cuando la Imprenta Nacional de Colombia no atendiera sus requerimientos o cuando las condiciones de precio o plazo en el sector privado fueran más favorables. 81 Sentencia C-580 de 2001, reiterada en la decisión C-126 de 2016. 82 Ibid. 83 Ibid. 84 Ibid. 85 Ibid. 86 Universidad Nacional de Colombia (2019), Origen de las JAC se preserva en el Archivo Histórico de la U.N., disponible en: https://agenciadenoticias.unal.edu.co/detalle/origen-de-las-jac-se-preserva-en-el-archivo-historico-de-la-un. 87 Entre otros, se pueden consultar el Decreto 1930 de 1979 (derogado por el Decreto 890 de 2008), el Decreto 300 de 1987 (derogado por el Decreto 890 de 2008), la Ley 52 de 1990 (derogada parcialmente por el Decreto 200 de 2003), citados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (2010), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social. Disponible en: https://faolex.fao.org/docs/pdf/col191829.pdf 88 Sentencia C-580 de 2001, citada por en el fallo C-126 de 2016. 89 Sentencias C-580 de 2001 y C-126 de 2016. 90 Sentencia C-520 de 2007, citada en la decisión C-126 de 2016. 91 Sentencia C-126 de 2016. De manera similar, la sentencia C-100 de 2013 desestimó un cargo por la vulneración del principio de unidad de materia elevado contra la palabra "departamental", contenida en la parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, pues existía una conexidad temática, teleológica y sistemática entre la materia dominante de la ley la disposición demandada. En esa providencia, la Corte Constitucional señaló que "los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben ser entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio según lo prevé el artículo 311 de la Constitución. La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal". 92 Consejo Nacional de Política Económica y Social (2018), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social, p.

3. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3955.pdf 93 Artículos 6 y 7 de la Ley 2166 de 2021. 94 El Artículo 9 de la Ley 2166 de 2021 establece los territorios en los cuales cada organismo de acción comunal puede desarrollar sus actividades. 95 Literal a) del artículo 7 de la Ley 2166 de 2021. 96 Literal b) del artículo 7 de la Ley 2166 de 2021. 97 Literal c) del artículo 7 de la Ley 2166 de 2021. 98 Literal d) del artículo 7 de la Ley 2166 de 2021. 99 Literal e) del artículo 7 de la Ley 2166 de 2021. 100 Ibid. 101 Ministerio del Interior y Agencia Nacional de Hidrocarburos (2020), Fortalecimiento de las organizaciones de acción comunal en los territorios con actividad de exploración y producción de hidrocarburos, p.

10. Disponible en: https://comunal.mininterior.gov.co/documentos/Bot%C3%B3n%20Oferta%20Institucional/Cartilla%20OAC%20(1)(1)%20(1).pdf 102 Los datos presentados en este acápite, cuya finalidad exclusiva es describir el contexto fáctico en el que se inscriben las normas acusadas, fueron elaborados por la Corte Constitucional a través del uso de la herramienta "Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II" de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, la cual se puede consultar en el siguiente link: https://www.colombiacompra.gov.co/analisis-de-datos-de-compra-publica/visualizaciones-compra-publica/convenios-solidarios-2021-2024 103 La herramienta partió de la definición establecida en el parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, según el cual los convenios solidarios son "la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades". Por lo tanto, esa base de datos no se limita a los convenios solidarios para ejecutar obras de hasta por la mínima y la menor cuantía a los que se refieren las normas acusadas. También incluye otros convenios solidarios suscritos al amparo de otras disposiciones del ordenamiento jurídico que no fueron acusadas en la demanda que ahora se analiza, tales como los celebrados con resguardos indígenas, o los firmados con el fin de ejecutar proyectos contemplados en los planes de desarrollo o proyectos atados al Acuerdo Final de Paz. Así, por un lado, el numeral 13 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 señala que "los municipios y distritos podrán celebrar convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo. Por otro lado, el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021 dispone que los organismos de acción comunal pueden celebrar convenios solidarios con las entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal "para la ejecución de proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz, como lo son, los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial o los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) o la Hoja de Ruta Única de que trata el Artículo 281 de la Ley 1955 de 2019". 104 Según esa base de datos, los únicos proveedores que no fueron organismos de acción comunal fueron dos resguardos (Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II). 105 $402.766.426.100. Según esa base de datos sólo dos resguardos suscribieron convenios solidarios en el periodo analizado (Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II). 106 Por ejemplo, los 10 proveedores que suscribieron convenios solidarios por el mayor valor lo hicieron con el INVIAS para el mejoramiento vial en el marco del Programa Caminos Comunitarios de la Paz Total y/o con el Ministerio del Deporte para la recuperación o mejoramiento de escenarios de recreación y deporte. Ninguno de esos diez organismos de acción comunal tiene jurisdicción en Bogotá D.C. 107 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II. 108 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop

II. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/content/convenios-solidarios-2021-2024 109 $12.969.612.524. 110 $1.227.695.554. 111 Dicha base de datos no permite filtrar la información por la naturaleza jurídica de los contratos celebrados. 112 Los datos presentados en este acápite, cuya finalidad exclusiva es describir el contexto fáctico en el que se inscriben las normas acusadas, fueron elaborados por la Corte Constitucional a través del uso de la Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta, la cual se puede consultar en el siguiente link: https://www.colombiacompra.gov.co/content/herramienta-de-visualizacion-para-el-analisis-de-la-demanda-y-de-la-oferta. 113 OCDE (2006), Competition in Bidding Markets, Series Roundtables on Competition Policy No. 66, p.

128. Disponible en: https://www.oecd.org/en/publications/competition-in-bidding-markets_af4c1b4b-en.html 114 La Corte eligió ese periodo de tiempo y el filtro del Secop II debido a que las cifras contenidas en el acápite "6.2.2. Datos sobre los convenios solidarios" fueron elaboradas con la herramienta "Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II", la cual sólo contiene la información sobre los convenios solidarios firmados entre el 16 de octubre de 2020 y el 30 de noviembre de 2024 y cuya suscripción fue reportada en el Secop

II. Por lo tanto, el uso de estos filtros obedece al propósito de presentar información que sea lo más comparable posible, en un contexto en el que las dos herramientas consultadas contienen información relevante para describir el contexto fáctico en el que se inscriben las normas acusadas, pero ninguna permite filtrar los datos para obtener cifras exactas sobre la cantidad de convenios solidarios suscritos con juntas y organismos de acción comunal al amparo de las normas acusadas. 115 Ese segmento, identificado con el número 72, incluye los servicios de: (i) mantenimiento y reparaciones de construcciones e instalaciones (código 7210); (ii) construcción pesada (código 7214); (iii) mantenimiento y construcción de comercio especializado (código 7215); (iv) construcción de edificaciones no residenciales (código 7212); (v) construcción de edificaciones residenciales (código 7211). Según Colombia Compra Eficiente, dicho segmento se refiere a la obra pública, conforme a lo establecido en el Clasificador de Bienes y Servicios de Naciones Unidas (UNSPSC). Colombia Compra Eficiente (s.f.), Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de Licitación de Obra de Infraestructura de Transporte Versión 2, p.

14. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/cce-eicp-gi-04_guia_documentos_tipo_licitacion_publica_infraestrctura_de_transporte_version_2_1.pdf 116 $79.083.571.193.135. 117 Esa cifra corresponde a 1.300 millones de pesos. Se tomó la cifra del 2024 y no del 2025, debido a que el periodo analizado corresponde al 16 de octubre de 2020 y el 30 de noviembre de 2024. 118 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta. 119 Para hacer este análisis, se agregó el filtro adicional del valor máximo contratado correspondiente a la mínima cuantía más alta del 2024, es decir, 130 millones de pesos. 120 Por lo tanto, según la base de datos "Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta", en el periodo analizado los organismos de acción comunal celebraron un total de 2.377 contratos de obra pública de hasta por la menor cuantía (1.517) y la mínima cuantía (860). Esa cifra es inferior a la del total de convenios solidarios suscritos en todo el país (2.853), a la que se hizo referencia en el considerando 90 y en las gráficas 1 de esta sentencia. Así, esta última cifra se elaboró con la herramienta "Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II" e incluye todos los convenios solidarios suscritos en el país con base en las normas acusadas, el numeral 13 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021, tal y como se explicó en el pie de página 103 de esta sentencia. Por lo tanto, el dato de 2.853 engloba los convenios solidarios suscritos con independencia de la cuantía del contrato, aquellos celebrados con personas jurídicas distintas a organismos de acción comunal y aquellos que fueron celebrados para ejecutar proyectos contemplados en los planes de desarrollo o proyectos atados al Acuerdo Final de Paz. Al respecto, como se explicó en el considerando 95 de esta sentencia, esa base de datos no permite filtrar la información en función del objeto ni del valor de los convenios solidarios; mientras que la "Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y de la oferta" no permite filtrar los datos en función del tipo específico de contrato suscrito (convenio solidario). 121 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta. 122 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta. 123 Estas cifras son el resultado de la operación de restar los porcentajes de la participación de los organismos de acción comunal en el mercado de obras públicas de hasta por la menor cuantía -frente al valor total de la contratación (2,41%) y al número de contratos (3,35%)- de los porcentajes de participación de las federaciones y asociaciones, es decir, 0,36% por valor y 0,38% por número de contratos. 124 Ninguna entidad del orden nacional celebró contratos de obra hasta por la mínima cuantía con organismos de acción comunal. 125 Esa cifra es inferior a la del total de convenios solidarios suscritos en todo el país por el INVIAS (1.523) y el Ministerio del Deporte (214) y que asciende a 1.737, según los gráficos 2 de esta sentencia. Así, esa cifra se elaboró con la herramienta "Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II" e incluye todos los convenios solidarios suscritos en el país con base en las normas acusadas, el numeral 13 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021, tal y como se explicó en el pie de página 105 de esta sentencia. Por lo tanto, el dato de 1.737 engloba los convenios solidarios suscritos con independencia de la cuantía del contrato, aquellos celebrados con personas jurídicas distintas a organismos de acción comunal y aquellos que fueron celebrados para ejecutar proyectos contemplados en los planes de desarrollo o proyectos atados al Acuerdo Final de Paz. Al respecto, como se explicó en el considerando 95 de esta sentencia, la base de datos no permite filtrar la información en función del objeto ni del valor de los convenios solidarios; mientras que la "Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y de la oferta" no permite filtrar los datos en función del tipo específico de contrato suscrito. 126 Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025), Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta. 127 Es decir, a las juntas de acción comunal y a las juntas de vivienda (organismos de primer grado); a las asociaciones de acción comunal (organismos de segundo grado); a las federaciones de acción comunal (organismos de tercer grado) y a las confederaciones (organismos de cuarto tipo), conforme a lo establecido en la tabla 5 de esta providencia. 128 Parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. 129 Este punto se desarrollará en el considerando 152 de esta sentencia. 130 Sentencia del 27 de mayo de 2021, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 17001233300020190057301; Sentencia del 7 de noviembre de 2024, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 25000231500020240013501; Sentencia del 5 de septiembre de 2024, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 81001233900020240001401; Sentencia del 15 de septiembre de 2021, Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001031500020210482700; Auto del 28 de mayo de 2024, Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001032600020230007100 (69.860). 131 Artículo 94 de la Ley 1474 de 2011. 132 Al respecto, por medio de auto del 28 de mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la medida cautelar de suspensión provisional de uno de los artículos del Decreto 142 de 2023. La disposición suspendida señala que "[d]e conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, solo podrán celebrar de manera directa convenios solidarios para la ejecución de obras los entes territoriales del orden nacional, departamental, distrital y municipal con los organismos de acción comunal" (negrillas por fuera del texto original). Así, a juicio del Consejo de Estado, al adoptar esa norma, "el Presidente de la República se extralimitó en sus funciones porque convirtió en una restricción para contratar lo que se había previsto por la ley como una facultad" y, por esa vía, reguló la capacidad contractual. Además, al obligar a los entes del orden nacional, departamental, distrital y municipal a celebrar los convenios solidarios, el presidente también vulneró el derecho a la igualdad, la libertad de empresa y la libre competencia económica. 133 Literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. 134 Tabla parcialmente retomada de: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (2024), Manual de Selección de Mínima Cuantía de Colombia Compra Eficiente. 135 Sentencia C-126 de 2016, antes citada. 136 Así, el artículo 6 de dicha ley señala que la acción comunal es "la expresión social organizada, autónoma, multiétnica, multicultural, solidaria, defensora de los Derechos Humanos, la comunidad, el medio ambiente y la sociedad civil, cuyo propósito es promover la convivencia pacífica, la reconciliación y la construcción de paz, así como el desarrollo integral, sostenible y sustentable de la comunidad, a partir del ejercicio de la democracia participativa". 137 Artículo 11 de la Ley 2166 de 2019. 138 Artículo 16 de la Ley 2166 de 2016. 139 Artículo 18 de la Ley 2166 de 2016. 140 Ibid. 141 Parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. 142 En palabras de dicho documento de política pública: "la realidad estructural de muchas de las organizaciones comunales [es que], debido a su objeto social cuyo fin no es el lucro, no cuentan con la capacidad económica ni organizativa que les permitan postularse a ejercicios de contratación en igualdad de condiciones con otras organizaciones privadas que, por la formación de sus miembros y sólidos patrimonios, restan posibilidades jurídicas a las comunales. Por tal motivo es necesario definir una reglamentación que se adecue a la dinámica contractual de las OAC" Consejo Nacional de Política Económica y Social (2010), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social, citado en la Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11. 143 Sentencia C-126 de 2016, previamente citada. 144 En efecto, según esa base de datos, los únicos proveedores que no fueron organismos de acción comunal fueron dos resguardos (Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II). 145 Sentencia C-464 de 2023. 146 Ese deber de motivación está contenido en la Ley 1150 de 2007 y del artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. 147 En el periodo de cuatro años analizado, los organismos de acción comunal celebraron únicamente el 2,74% de los contratos de obras públicas de hasta por la mínima cuantía que se celebraron en el país, por un valor correspondiente al 3,13% del costo total de esos negocios jurídicos. Por su parte, en el mercado de obras públicas de menor cuantía, la participación de estas personas jurídicas fue del 3,35% si se parte del número de contratos suscritos y del 2,41% si se considera el valor total de la contratación. 148 En el periodo analizado, ninguna confederación celebró convenios solidarios. Además, las asociaciones de acción comunal celebraron el 3,58% de todos los contratos de este tipo que se suscribieron en el país, por un valor equivalente al 3,22% del costo total de la contratación hecha a través de esa modalidad contractual. En el caso de las federaciones de acción comunal, dichos porcentajes se redujeron al 0,35% y al 0,30%, respectivamente. 149 En efecto, en obras de hasta por la menor cuantía, la Confederación Nacional de Acción Comunal no fue contratista del Estado. Por su parte, las federaciones y asociaciones de acción comunal tuvieron una participación en el mercado analizado del 0,36%, si se toma como parámetro de comparación el valor total de los contratos, y del 0,38%, si se parte del número de negocios jurídicos celebrados. 150 Así, el Ministerio del Deporte y el INVIAS concentraron el 74,05% de la contratación de obras de hasta por la menor cuantía con los organismos de acción comunal si se parte del valor contractual, y más del 41,53% si se parte del número de negocios jurídicos celebrados. Esas cifras coinciden con las disponibles sobre los convenios solidarios, en general, pues esas dos entidades fueron las que más suscribieron ese tipo de contratos y por los mayores valores, y las únicas del orden nacional que lo hicieron. Así, en el 13,25% del total de los convenios solidarios firmados en el país, la entidad contratante fue del orden territorial; mientras que en el 86,75% restante, los contratantes fueron el INVIAS o el Ministerio del Deporte. 151 En ese sentido, los convenios solidarios analizados no se rigen por el Decreto 92 de 2017, el cual se aplica a la contratación estatal de entidades privadas sin ánimo de lucro para impulsar programas y actividades acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo (art. 355 de la Constitución). 152 Resolución 358 de 2023 de Colombia Compra Eficiente. 153 Art. 267 de la Constitución. 154 Art. 209 de la Constitución. 155 Sobre estos principios, se puede analizar, entre otras, la sentencia C-508 de 2002. Al respecto, también conviene recordar que la sentencia C-181 de 2020 señaló que, incluso en los procesos de contratación estatal regidos por las reglas del derecho privado, hay que aplicar los principios de la función administrativa (art. 209 CP) y de la gestión fiscal (art. 267 CP), al igual que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Además, esos procesos también están sometidos a "los respectivos controles, por lo que se impone la aplicación de dichas disposiciones constitucionales". 156 Sentencia SU-214 de 2022. 157 Así, según el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, la prohibición de contratación directa no se aplica en "lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias". 158 En particular, de la sentencia T-315 de 2019, se extrae que en los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas, sólo es posible crear juntas de acción comunal o juntas de vivienda cuya constitución y funcionamiento sean previamente aprobados de forma autónoma por las autoridades indígenas respectivas, conforme a la identidad social y cultural, las costumbres, las tradiciones y derecho propio. Además, la ejecución de cualquier obra en dichas zonas por parte de dichas juntas también requiere la autorización previa de los consejos comunitarios o de las autoridades indígenas respectivas. 159 Sentencia C-126 de 2016. 160 En ese mismo sentido, como se mencionó previamente, los convenios solidarios regulados en las normas acusadas se rigen por los parámetros obligatorios contenidos en los documentos tipo para la contratación directa de obras hasta por la menor cuantía elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. Esos parámetros incluyen las obligaciones de las entidades estatales contratantes de: (i) contar con un ingeniero, con el fin de cumplir el artículo 18 de la Ley 842 de 2003, según el cual los trabajos que impliquen el ejercicio de la ingeniería deben ser dirigidos por un ingeniero con tarjeta profesional que esté inscrito en el registro de dicha profesión; (ii) aplicar criterios de idoneidad y/o experiencia, con el fin de asegurarse de que el contratante cuenta con los recursos necesarios para ejecutar el convenio y (iii) implementar una matriz de los riesgos previsibles incluyendo el de corrupción y su relación con los riesgos financieros, legales y reputacionales (Resolución No. 358 de 2023 de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; Minuta Tipo Convenio Solidario y Anexo

3. Matriz de Riesgos, disponibles en: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo). 161 Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 22. 162 Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 20. 163 Intervención del viceministro del Interior, Aurelio Iragorri Valencia, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 34. 164 Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 34. 165 Ibid. 166 Ibid. 167 Gaceta del Congreso 723 del 27 de septiembre de 2011, p. 4. 168 Gaceta del Congreso 73 de 2011, citada en la sentencia C-126 de 2016. 169 Gaceta del Congreso 187 del 30 de abril de 2012, p. 41; Gaceta del Congreso 308 del 5 de junio de 2012, p. 26. 170 Gaceta del Congreso 73 de 2011, citada en la sentencia C-126 de 2016. 171 Gaceta del Congreso 668 de 2020, p.

11. Ese proyecto, identificado con el número 115 de 2020 Cámara, fue acumulado con los proyectos de Ley 269 de 2020 Cámara, "Por la cual se reforman algunos artículos de la ley 743 de 2002 y se dictan otras disposiciones" , 341 de 2020 Cámara, "Por medio de la cual se establecen los lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los miembros de las organizaciones de acción comunal, y se dictan otras disposiciones" y 474 de 2020 Cámara "Por medio de la cual se deroga la Ley 743 de 2002 y se desarrolla el artículo 38 Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal". 172 Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11 173 Ibid, p. 11. 174 Según ese documento, la Ley 1551 de 2012 permitió la celebración de convenios solidarios con las juntas de acción comunal. No obstante, esa posibilidad se limitó con la expedición del Decreto 092 de 2017, norma que obligó a los organismos de acción comunal que querían celebrar convenios y contratos estatales a aportar un porcentaje de recursos mínimo. Esa exigencia les "imposibilitó continuar con el aporte en especie y mano de obra con el que históricamente concurrían las JAC para el desarrollo de las obras comunitarias". Por lo tanto, ese marco legal no tenía en cuenta que, al ser sin ánimo de lucro, los organismos de acción comunal "no cuentan con la capacidad económica ni organizativa que les permitan postularse a ejercicios de contratación en igualdad de condiciones con otras organizaciones privadas" (Consejo Nacional de Política Económica y Social (2010), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social, citado en la Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11). 175 Ibid, p. 13. 176 Ibid, p. 12. 177 Ibid, p. 13. 178 Ibid, p. 13. 179 Gaceta del Congreso 578 del 4 de junio de 2021, p. 21. 180 Gaceta del Congreso 390 del 2 de mayo de 2022, p. 22. 181 Ibid, p. 22 y 23. 182 Ibid, p. 23 y 60. 183 Ibid, p. 23; Gaceta del Congreso 194 del 22 de marzo de 2022, p. 82. 184 Gaceta del Congreso 18 del 13 de febrero de 2023, p. 90. 185 Ibid, p. 42. 186 Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 205. 187 Ibid, p. 205. 188 Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto de 2023, p. 34 y ss. 189 Gaceta del Congreso 859 del 14 de julio de 2023, p. 13. 190 Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 205. 191 Ibid, p. 205 192 Ibid, p. 203, 204 y 193 Gaceta del Congreso 182 del 20 de marzo de 2023, p. 30; Gaceta del Congreso 183 del 20 de marzo de 2023, p. 30. 194 Gaceta del Congreso 858 del 14 de julio de 2023, p. 41; Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto de 2023, p. 36; Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 204-206. 195 Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto de 2023, p. 35; Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 204. 196 Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto de 2023, p. 37. 197 En el ámbito europeo y español, las libertades económicas han sido reconocidas con rango fundamental. El Tribunal Constitucional español afirmó expresamente que la libertad de empresa es un derecho fundamental, aunque sometida a un régimen de protección particular (sentencia 46 del 27 de mayo de 1983). Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido que las medidas nacionales que hagan menos atractivo el ejercicio de la libertad de establecimiento constituyen una restricción prohibida, solo admisible si responde a razones imperiosas de interés general y supera un control estricto de proporcionalidad (STJUE, asunto C-400/08, Comisión Europea c. Reino de España, 24 de marzo de 2011). La doctrina ha sostenido también que la libertad de empresa debe entenderse como derecho fundamental y no como mera garantía institucional, lo que exige que toda restricción se someta a control de proporcionalidad (Paz-Ares, Cándido, y Jesús Alfaro Águila-Real. "Un ensayo sobre la libertad de empresa." En Estudios homenaje a Luis Díez-Picazo, tomo IV, 5971-6040. Madrid: Thomson-Civitas, 2003). Asimismo, se ha destacado que, tras la transposición de la Directiva de Servicios en España, las libertades económicas han pasado a tratarse como derechos fundamentales dotados de una protección reforzada frente al legislador (Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, "Ley, derechos fundamentales y libertades económicas: la intervención local en servicios y actividades," Revista de Administración Pública, no. 192 (septiembre-diciembre 2013): 53-97.) 198 Corte Constitucional, sentencia C-032 de 2025. 199 Sobre la categoría de derechos fundamentales, se puede consultar la sentencia T-095 de 2019. Según esta providencia, la noción de derecho fundamental se ha consolidado, entre otros, por su vinculación con la dignidad humana, la igualdad y la libertad, así como por su capacidad de traducirse en derechos subjetivos exigibles judicialmente. 200 Müller-Armack, Alfred. 1962. "Estudios sobre la Economía Social de Mercado." Revista de Economía y Estadística, tercera época 6 (4): 173-221. 201 Paz-Ares, Cándido, y Jesús Alfaro Águila-Real. "Un ensayo sobre la libertad de empresa." En Estudios homenaje a Luis Díez-Picazo, tomo IV, 5971-6040. Madrid: Thomson-Civitas, 2003. 202Ibid. En la línea de este planteamiento, el análisis de una restricción a la libre competencia no puede quedarse en la mera constatación abstracta de que la ley permite límites, sino que exige verificar materialmente si, en la práctica, la medida reduce la libertad de actuación económica. Esta verificación -que puede derivarse de la propia norma o de su interpretación administrativa o judicial- obliga a centrar el examen en los efectos reales que produce y a exigir que la idoneidad y necesidad de la restricción se respalden con razones verificables y, cuando sea posible, con evidencia empírica que acredite la conexión entre la intervención y el fin constitucional invocado. Solo así se evita que el Estado sustituya a consumidores y empresarios en decisiones que, por su naturaleza, corresponden al ámbito de autonomía protegido por el derecho. 203 Cuadra-Salcedo Fernández del Castillo, Tomás de la. 2013. "Ley, derechos fundamentales y libertades económicas: la intervención local en servicios y actividades." Revista de Administración Pública, n.º 192 (septiembre-diciembre), pp. 53-97. Las restricciones más intensas a la libre competencia pueden entenderse como afectaciones al contenido esencial; medidas menores deben evaluarse con un juicio de proporcionalidad menos riguroso, evitando sobredimensionar su impacto constitucional. A partir de una definición rigurosa de los elementos esenciales del derecho es posible evitar extremos que conciban las libertades económicas como inmunes a toda configuración legislativa, pues ello también distorsionaría el equilibrio constitucional y limitaría indebidamente el margen democrático. 204 Paz-Ares, Cándido, y Jesús Alfaro Águila-Real. "Un ensayo sobre la libertad de empresa." En Estudios homenaje a Luis Díez-Picazo, tomo IV, 5971-6040. Madrid: Thomson-Civitas, 2003. 205 Corte Constitucional, sentencia C-345 de 2019, entre otras. 206 Ver, por ejemplo, Superintendencia de Industria y Comercio, resolución No. 2065 de 2015. "(...) resulta importante enfatizar que cada proceso de selección que se mencione, sin importar la modalidad bajo la cual haya sido adelantado por parte de la entidad pública responsable, configura un mercado relevante especifico, pues tanto los requerimientos públicos particulares que configuran la necesidad ( y por tanto el fundamento de la apertura del proceso), así como los requerimientos geográficos, de producto, entrega y factores regulatorios de obligatorio cumplimiento, son sustancialmente distintos entre diferentes procesos, esto a pesar de que todos los objetos puedan ser agrupados en un servicio de vigilancia". Ver también: OCDE, Competition in Bidding Markets, DAFFE/COMP (2006)31, 2006, p.

128. Disponible en: https://www.oecd.org/daf/competition/45294605.pdf 207 Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 22. 208 Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 20. 209 Intervención del viceministro del Interior, Aurelio Iragorri Valencia, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 34. 210 Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 34. 211 Ibid. 212 Ibid. 213 Gaceta del Congreso 723 del 27 de septiembre de 2011, p. 4. 214 Gaceta del Congreso 73 de 2011, citada en la sentencia C-126 de 2016. 215 Gaceta del Congreso 187 del 30 de abril de 2012, p. 41; Gaceta del Congreso 308 del 5 de junio de 2012, p. 26. 216 Gaceta del Congreso 73 de 2011, citada en la sentencia C-126 de 2016. 217 Gaceta del Congreso 668 de 2020, p.

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