SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-264 19A continuación presento las razones por las cuales salvé el voto frente a la sentencia C-264 de 2019 en la que la Sala Plena decidió inhibirse para adoptar un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional del artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 que prevé, entre otras cosas, la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones -sin afectar las cesantías y los ahorros de los afiliados- con el objeto de financiar programas sociales de la vigencia fiscal de 2018. Los fundamentos de la decisión de inhibición
1. La sentencia sostuvo, respecto del cargo relativo a la infracción del artículo 48 de la Constitución, que el planteamiento de los demandantes no cumplía las condiciones básicas para adoptar un pronunciamiento de fondo. Sobre el particular indicó que dicha disposición “prohíbe utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a los que justificaron su creación” de modo que “los accionantes debían acreditar, primero, que el FNA se encuentra dentro del espectro del artículo 48 de la Constitución por ser una institución de la Seguridad Social, y segundo, que la totalidad de los recursos de la entidad se encuentran protegidos por la salvaguardia de dicho artículo, o al menos que así lo están los que fueron extraídos de la institución”. Concluyó, luego de un amplio análisis sobre el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado al artículo 48 de la Carta, que no se encontraban satisfechos los presupuestos para juzgar la validez constitucional de la norma acusada. La sentencia estableció un estándar argumentativo especialmente exigente para activar el juicio por la violación de la prohibición de destinar los recursos de las instituciones de seguridad social a fines diferentes2. En ocasiones puede ser difícil para la Corte establecer la frontera entre la adopción de una decisión inhibitoria y la emisión de un pronunciamiento de mérito. Sin embargo, en esta oportunidad, el demandante presentó los argumentos centrales para que la Corte adoptara una decisión de fondo. En efecto, el núcleo de su acusación indicaba, de una parte, que los recursos del Fondo Nacional del Ahorro corresponden al sistema de seguridad social y, de otra, que la norma autoriza desviarlos de esa finalidad. Se trataba de razones concretas acerca de la forma en que el legislador habría violado el artículo 48 de la Constitución.
3. La demanda precisaba los objetivos del Fondo Nacional del Ahorro. Indicaba que la Ley 432 de 1998 estableció en su artículo 2° que le correspondía administrar de manera eficiente las cesantías y contribuir a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados, con el fin de mejorar la calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social. Los demandantes señalaron también que el Fondo Nacional del Ahorro, según el artículo 4° “es una entidad de seguridad social que tiene como objetivos administrar las cesantías y el ahorro voluntario de los afiliados y otorgarles crédito de vivienda y educación en condiciones favorables, que sus recursos provienen del ahorro forzoso (auxilio de cesantías) y voluntario de sus afiliados (…)”.4. Después de transcribir el inciso correspondiente del artículo 48, la demanda refirió que “no hace ninguna distinción respecto de la protección de los recursos de la seguridad social y por lo mismo, debe interpretarse en el sentido de que todos los recursos de las entidades de seguridad social, sin ninguna excepción, únicamente se pueden destinar y utilizar para los fines relacionados con la seguridad social”. Señalaron los demandantes que al comparar el artículo 48 con la disposición acusada “es evidente su incompatibilidad porque mientras el precepto superior ordena que los recursos de las instituciones de la seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines distintos a ella, el artículo demandado descapitaliza una entidad de seguridad social para financiar programas sociales diferentes a los señalados constitucional y legalmente en el objetivo y funciones del Fondo Nacional del Ahorro”. En adición a ello advirtieron “que las cesantías y el ahorro de los afiliados, que son parte de los recursos del Fondo Nacional del Ahorro, no se puedan afectar porque pertenecen a cada uno de los ahorradores y como se ha mencionado y se insiste, los otros recursos, utilidades y rendimientos o excedentes financieros también están amparados constitucionalmente por ser una institución de seguridad social que debe garantizar el pago oportuno de las cesantías y el ahorro voluntario y otorgar crédito para vivienda y educación a sus afiliados”.
5. De los apartes anteriores y de otros contenidos en la demanda, podía concluirse que la acusación presentaba adecuadamente los extremos del debate constitucional. En efecto (a) se dirigía en contra de una disposición que descapitaliza una entidad que, en principio, administra recursos de la seguridad social según lo dispone la propia ley; (b) invocaba la regla del artículo 48 que prohíbe una destinación diferente de los recursos afectados a ese propósito; y (c) dejaba en evidencia el impacto que la descapitalización podía tener en tales recursos.
6. Conforme a lo anterior, la Corte ha debido analizar el fondo del asunto y, a partir de su jurisprudencia y la legislación vigente, definir (i) cuál es el alcance del concepto de seguridad social -amplio o restringido- a la luz del artículo 48 de la Constitución; (ii) si todas o algunas de las actividades del Fondo Nacional del Ahorro quedan comprendidas por dicha categoría; y (iii) si la decisión de descapitalizar estaba comprendida por la prohibición del artículo
48. Se trataba de un debate importante relacionado con el significado y alcance de la cláusula de Estado Social y de los fines sociales del Estado
7. En adición a ello, estimo importante destacar que el argumento formulado en el párrafo final del fundamento 3.6 resulta muy problemático cuando se emplea como criterio para fundamentar la inhibición. Allí se indica que “aunque la mayor parte de los intervinientes concluyeron que el precepto demandado infringía el artículo 48 de la Carta Política, ninguno de ellos especificó los recursos que fueron extraídos del Fondo Nacional del Ahorro, ni si la operación se efectuó en relación con el pasivo externo de la institución en relación con las cesantías o el ahorro de los afiliados, o si se realizó frente a su patrimonio, por lo cual, la Sala carece de los insumos y de los elementos de juicio para determinar si la operación jurídica ordenada en la Ley 873 de 2017 afectó los recursos de la seguridad social, y si, por consiguiente, vulneró la garantía del artículo 48 de la Constitución”. Ese requerimiento, a mi juicio, (i) impone a los demandantes una carga que no les corresponde en un juicio que tiene su origen en una acción para cuya presentación está legitimado cualquier ciudadano y (ii) desconoce que el Gobierno se encontraba en mejor capacidad de probar tal circunstancia. Ahora bien, si en ausencia de dicha información la Corte hubiera concluido que algunos de los recursos del Fondo Nacional del Ahorro corresponden a los recursos comprendidos por la prohibición del artículo 48, hubiera podido adoptar una sentencia de constitucionalidad condicionada.
8. En suma, existía un cargo debidamente formulado para cuya comprensión y delimitación detallada podían utilizarse varias de las intervenciones que tuvieron lugar en el curso del proceso. De hecho, son descritas ampliamente en los antecedentes de la sentencia. Imponer al ciudadano una obligación de conocer, aplicar y o cuestionar cada una de las reglas definidas por la Corte al interpretar una disposición constitucional -en materias con alto nivel de especialización-, puede limitar excesivamente la naturaleza pública de la acción. Este Tribunal debe encontrar un balance entre los escrutinios de admisibilidad demasiado dúctiles y aquellos excesivamente rigurosos. De ello depende la vigencia y efectividad de la acción pública y, en alguna medida, encontrar el punto de equilibrio constituye una tarea pendiente de este tribunal. Seguramente ella será cumplida en otra oportunidad. Fecha ut supra,JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ---pies de página--- M.P. Alfredo Beltrán Sierra. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Diego Eduardo López Medina. A través de concepto suscrito por Mauricio Piñeros Perdomo, quien recoge el concepto del ponente Juan Camilo Restrepo, aprobado por el mismo Mauricio Piñeros Perdomo, Ruth Yamile Salcedo Younes, María del Pilar García Lara, Juan David Barbosa, Diego Cubillos Pedraza, Eleonora Lozano Rodríguez, Juan Rafael Bravo Arteaga, Carolina Rozo Gutiérrez, Cecilia Montero Rodríguez, Catalina Hoyos Jiménez, Juan Pablo Godoy Fajardo, Adrián Rodríguez Piedrahita, Henry González Chaparro, Paul Cahn-Speyr Wells, Juan Guillermo Ruíz Hurtado, Rogerio Perilla Gutiérrez, Juan de Dios Bravo González, Adriana Grillo Correa y Sebastián Tolé Ramírez, quien actuó como Secretario. A través de concepto suscrito por Andrés Fabián Fuentes Torres. A través de concepto suscrito por Mauricio Plazas Vega. A través de concepto suscrito por la ciudadana Ivonne Andrea Forero Prieto. Durante el trámite judicial se radicaron 557 escritos ciudadanos, con el mismo contenido. A través de concepto suscrito por Mauricio Piñeros Perdomo, quien recoge el concepto del ponente Juan Camilo Restrepo, aprobado por el mismo Mauricio Piñeros Perdomo,m Ruth Yamile Salcedo Younes, María del Pilar García Lara, Juan David Barbosa, Diego Cubillos Pedraza, Eleonora Lozano Rodríguez, Juan Rafael Bravo Arteaga, Carolina Rozo Gutiérrez, Cecilia Montero Rodríguez, Catalina Hoyos Jiménez, Juan Pablo Godoy Fajardo, Adrián Rodríguez Piedrahita, Henry González Chaparro, Paul Cahn-Speyr Wells, Juan Guillermo Ruíz Hurtado, Rogerio Perilla Gutiérrez, Juan de Dios Bravo González, Adriana Grillo Correa y Sebastián Tolé Ramírez, quien actuó como Secretario. A través de concepto suscrito por Mauricio Plazas Vega. A través de concepto suscrito por la ciudadana Ivonne Andrea Forero Prieto. A lo largo del proceso constitucional se radicaron 557 intervenciones ciudadanas con el mismo contenido. M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Antonio Barrera Carbonell. M.P. Antonio Barrera Carbonell. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Jaime Córdoba Triviño. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. M.P. Jaime Córdoba Triviño. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Jaime Araujo Rentería. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Antonio Barrera Carbonell. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-341 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.