ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADOALEJANDO LINARES CANTILLOA LA SENTENCIA C-261 16NORMAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Desbordamiento en el ejercicio de las competencias conferidas por la ley habilitante al Presidente de la República (Aclaración de voto) VICIO COMPETENCIAL-Naturaleza jurídica (Aclaración de voto)EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE-Vicio sustantivo que no está sometido a la regla de caducidad (Aclaración de voto) LEYES O DECRETOS LEY DICTADOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio competencial o vicio material exento de caducidad (Aclaración de voto)VICIOS DE FORMA EN JUICIO DE SUSTITUCION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Modalidades (Aclaración de voto) JUICIO DE SUSTITUCION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Inconsistencia respecto de la naturaleza del vicio de competencia (Aclaración de voto) JUICIO DE SUSTITUCION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Vicio de forma sujeto a la caducidad (Aclaración de voto)TEORIA DE LA SUSTITUCION COMO PARAMETRO DE CONTROL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Reiteración de jurisprudencia (Aclaración de voto)NATURALEZA JURIDICA DEL VICIO COMPETENCIAL EN LEYES Y DECRETOS LEY Y ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Inconsistencia evidente con la sentencia C-013 de 2014 (Aclaración de voto)JUEZ CONSTITUCIONAL-Prudencia y auto control (self-restraint) en el ejercicio de sus competencias (Aclaración de voto) CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos términos de la Constitución (Aclaración de voto) CONTROL CONSTITUCIONAL-Control jurídico que presupone parámetros objetivos, consistentes y preexistentes que no dependen de voluntad del juez (Aclaración de voto)VICIOS DE COMPETENCIA EN EL CONTROL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Demanda que la Corte sea consistente a la hora de señalar su sentido y alcance, especialmente en su caracterización como formales o materiales (Aclaración de voto) VICIOS MATERIALES EN EL CONTROL DE LEYES O DECRETOS LEY-Sustrae al juez constitucional de la regla de caducidad (Aclaración de voto) MP. Luis Guillermo Guerrero PérezAclaro mi voto frente a la sentencia C-261 de 2016, aprobada en la Sala Plena del dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Si bien comparto la declaratoria de inexequibilidad del artículo 232 del Decreto Ley 019 de 2012 por haberse configurado un desbordamiento en el ejercicio de las competencias conferidas por la ley habilitante al Presidente de la República para "suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública" estimo necesario precisar mi postura sobre la naturaleza jurídica del vicio competencial.La ponencia de la referencia en el numeral 2.1.2 resaltó la posición esgrimida en la sentencia C-219 de 2015 al referir que "de acuerdo con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución". Con ello, reiteró la clasificación del vicio competencial como parte de los vicios materiales cuando su estudio recae en leyes o en los decretos ley dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que para el efecto le confiera el Congreso de la República, y por lo tanto, exentos del fenómeno de caducidad, por cuanto la competencia es previa a cualquier acto de forma.De acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por esta Corte para desarrollar el "juicio de sustitución" de los actos legislativos, el género de los vicios de forma comprende dos especies o modalidades a saber: (i) el vicio de procedimiento en el trámite de formación del acto; y (ii) el vicio competencial por carencia o exceso en el ejercicio de las facultades de parte del órgano que lo tramita. Aun cuando esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por este tribunal para los actos antes señalados, mi aclaración de voto busca evidenciar la inconsistencia respecto de la naturaleza del vicio de competencia. Para el control de los actos legislativos, es una modalidad de los vicios de forma, y por lo tanto, sujeto a la caducidad prevista en el literal 3 del artículo 242 de la Constitución. Esto pone de presente una de las aporías, que he evidenciado en anteriores aclaraciones, de la teoría de la sustitución de la Constitución, y específicamente del vicio competencial -como lo ha venido aplicando reiteradamente esta Corporación- como parámetro de control de los actos reformatorios de la ConstituciónEn mi concepto, la Corte no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza jurídica del vicio competencial, lo que conlleva a que en ocasiones de control abstracto sea catalogado como un vicio material, -específicamente tratándose de leyes y decretos con fuerza de ley- mientras que para los actos reformatorios de la Constitución sea considerado un vicio formal. Dicha inconsistencia se evidencia con la sentencia C-013 de 2014Lo antes dicho sobre el vicio de competencia de naturaleza eminentemente formal, aplicado exclusivamente a los actos legislativos reformatorios de la Constitución, deja en evidencia una construcción artificial, que no obedece a un parámetro de control objetivo, propio de un control jurídico como el que le compete a ésta Corte. Escapan al suscrito magistrado las razones para que un defecto competencial mute de su naturaleza formal a material dependiendo de si se aplica a una ley o a un acto reformatorio de la constitución.Como lo he venido sosteniendo, el juez constitucional debe ser especialmente prudente y auto contenido (self-restraint) en el ejercicio de sus competencias, toda vez que el propio constituyente en lugar de optar por establecerle un control inter-orgánico, de forma perentoria señaló en el artículo 241 de la Constitución, que esta Corte debe ejercer sus competencias en los estrictos y precisos términos de dicho artículo. Ello aunado a que un control constitucional es un control estrictamente jurídico, que presupone parámetros objetivos, consistentes y preexistentes, que en modo alguno pueden depender de la simple voluntad del juez.En efecto, lo anterior demanda que esta Corte sea consistente a la hora de señalar el sentido y el alcance de los vicios de competencia, especialmente en su caracterización como formales o materiales, y no simplemente señalar que estos son formales para el control de actos reformatorios de la Constitución, con el propósito de adelantar un análisis, prima facie, al tenor de los artículos 241.1 y 379 superiores, (lo que puede implicar un verdadero control material de los actos reformatorios de la Constitución), mientras que en el control de Leyes o Decretos con fuerza de ley se consideran materiales, sustrayendo así al juez constitucional de la regla de caducidad del artículo 242.3 de la Constitución.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría.ALEJANDO LINARES CANTILLO ---pies de página--- Folios 1 a 10 del cuaderno principal. Para este caso, en adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa. Al respecto, el actor concluyó que “estas disposiciones superiores establecen el principio de legalidad, el cual es la égida del Estado de Derecho colombiano, además de social, por supuesto. Bajo este entendido, el Presidente de la República debió ceñirse a las disposiciones del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 (ley habilitante), y como quedó expresado en los párrafos antecedentes de este acápite, el Jefe de Estado se desbordó de las precisas facultades entregadas y terminó suprimiendo una prohibición de ley, más no un trámite, como sí se hizo en el restante articulado del Decreto-Ley 019 de 2012. De este modo, el señor Presidente de la República no actuó dentro del marco jurídico dispuesto, generando un desbordamiento de facultades de ley (…)”. (Folio 8). Folios 12 a
14. El proveído fue comunicado al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, a la Contraloría General de la República, a la Comisión Nacional de Moralización y a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República. De igual manera, en la providencia se dispuso invitar a participar a las siguientes instituciones: (a) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (b) la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; (c) la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia. Folios 52 a
54. Folios 57 a
64. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Argumento del Departamento Administrativo de la Función Pública. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Tesis de la Contraloría General de la República. Argumento del Departamento Administrativo de la Función Pública. A través de Martín Bermúdez Muñoz (Folios 38 a 44). A través de Gonzalo Suárez Beltrán (Folios 47 a 51). Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Folios 69 a
74. Folio 74. “Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”. “Artículo
242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto (…)”. Folio
10. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-546 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Al respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-471 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-480 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-521 de 1999 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-758 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-335 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-825 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-896 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-898 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Artículos 71 y 72 del Código Civil. Cfr. Sentencia C-668 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). “Artículo
232. Publicidad oficial. Modifíquese el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 1474, el cual quedará así: ‘En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo’.” “Artículo
31. Se exceptúan de la prohibición contemplada en el inciso 4o del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 las entidades públicas y patrimonios autónomos que tengan como función la promoción turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, los cuales podrán patrocinar, contratar o realizar la impresión de publicaciones con policromías para dichos fines.” La Imprenta Nacional se refirió al presente tema en respuesta a un requerimiento elevado por la Imprenta Distrital frente al asunto planteado bajo el radicado 1-2011-42722. Subrayado fuera del texto original. Artículo 1° de la Ley 1558 de 2012. Dispone la norma en cita: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Sentencia C-1024 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sentencia C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Sentencia C-061 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). Sentencia C-931 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). Sentencia C-331 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sentencia C-1187 de 2005 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto). Sentencia C-818 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la parte resolutiva de la Sentencia C-537 de 2012, se dispuso: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”, por los cargos analizados en esta sentencia.” (Subrayado fuera del texto original). Cfr. Sentencia C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). De las primeras sentencias sobre el particular pueden consultarse los fallos C-510 y C-511 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo). Las razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la Constitución de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) de la siguiente manera: “el Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”. En la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se indicó que “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”. En el fallo C-1028 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) se sostuvo que “no es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”. En la providencia C-061 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se advirtió que “la precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”. Ver la sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo). Cfr. Sentencia C-366 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la Sentencia C-235 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se señaló que “en lo concerniente al periodo durante el cual se puede hacer uso de la potestad delegada, el mismo constituyente en el inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 del Texto Superior, ha fijado como tope un periodo de hasta seis (6) meses. En cuanto al límite material, la jurisprudencia ha explicado que la delimitación material alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías (…)”. Cfr. Sentencia C-416 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Cfr. Sentencia C-030 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Sentencia C-734 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Publicada en el Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011. “Artículo
75. Política antitrámites. Para la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento (…).” En el parágrafo 2° del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 se aclaró que “las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Para arribar a las conclusiones citadas, la Sala tuvo en cuenta las siguientes sentencias en las que también analizó la constitucionalidad del Decreto 019 de 2012: C-634 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-711 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-744 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-745 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-784 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-012 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-016 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-097 de 2013 (M.P. Alexei Egor Julio Estrada), C-235 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-219 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo). Cfr. Sentencia C-711 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo). Cfr. Sentencia C-744 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). Supra I, 2, 3.2 y
4. Supra I, 3.1. Como puede evidenciarse más fácilmente con la lectura de las dos normas en el siguiente cuadro: Ley 1474 de 2011Decreto 019 de 2012En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada en forma directa con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías. (Negrilla fuera del texto original).En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo. En la sentencia C-711 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo) la Corte determinó el alcance de las locuciones “regulaciones, procedimientos y trámites” establecidos en la ley habilitante, de la siguiente manera “regulaciones, esto es, reglamentos de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema; “procedimientos” o modo secuencial de ejecutar algunas cosas; y “trámites” como diligencias que hay que recorrer en determinado asunto o negocio hasta su conclusión”. (Subrayado fuera del texto original). Sentencia C-562 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). Artículo 10 de la Ley 1474 de 2011. Ibíd. En ese sentido, en la Sentencia C-744 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) se indicó que “el ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo debilita el principio democrático y la separación de poderes, al empobrecer la deliberación que se debe surtir propiamente al interior del Congreso”. MP. Mauricio González Cuervo. En esta ocasión se está frente a la contradicción lógica de que un mismo vicio pueda ser considerado formal para el análisis de reforma a la Constitución, para así no contravenir lo dispuesto en el artículo 241.1 de la Constitución, mientras que se considera material para el control de leyes, decretos con fuerza de ley y decretos leyes. Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016 y C-084 de 2016. Es preciso señalar que en el caso de las leyes y decretos con fuerza de ley, sí existen parámetros constitucionales expresos relativos al alcance del ejercicio de la competencia para la expedición de estas normas, lo cual, como lo he venido expresando, no sucede en el caso de la reforma constitucional que en el artículo 374 de la Constitución no establece expresamente un distinto grado en el alcance de la competencia de quienes detentan el poder de reforma de la Constitución En esa oportunidad, esta Corporación al revisar el Acto Legislativo 01 de 2009, afirmó que el vicio de competencia, sin lugar a dudas, debe ser considerado de forma. MP. Nilson Pinilla Pinilla. Reiterado en similares términos en el artículo 379 de la Constitución.