SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-258/20
Referencia: Expediente RE-284
Revisión automática del Decreto Legislativo 558 de 2020 "por el cual se implementan medidas para disminuir temporalmente la cotización al Sistema General de Pensiones, protege a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Social y Ecológica".
Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
En la sentencia C-258 de 2020, la mayoría de la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 558 de 2020 "por el cual se implementan medidas para disminuir temporalmente la cotización al Sistema General de Pensiones, protege a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Social y Ecológica". A través de dicho Decreto Legislativo, el Gobierno nacional implementó medidas para (i) disminuir temporalmente la cotización al Sistema General de Pensiones, y (ii) proteger a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias, nos permitimos conjuntamente salvar el voto en relación con la sentencia de la referencia, postura que se explicará frente a cada uno de los grupos de medidas (i) y (ii) anteriormente señalados.
1. La decisión de declarar la inconstitucionalidad de la disminución temporal de los aportes al sistema pensional correspondiente a los meses de abril y mayo de 2020, se basa en una lectura no ponderada de la medida gubernamental. En criterio de los Magistrados disidentes, tal como se señaló en las consideraciones del Decreto Legislativo sub judice, su objetivo y finalidad consistían en aliviar la falta de liquidez tanto para las empresas como para sus empleados y trabajadores independientes. Dicha finalidad se encontraba directa y especificamente encaminada a impedir la extensión o agravación de los efectos de la pandemia sobre el empleo formal y los independientes, dadas las graves consecuencias económicas que estaban afrontando, como consecuencia de las medidas de aislamiento impuestas por el Gobierno. Por lo cual, consideramos que no es dado afirmar la ausencia de conexidad y motivación suficiente en la adopción de la medida, la cual estaba claramente encaminada a mantener los empleos, en la mayor medida posible, protegiendo de esta forma el derecho fundamental al trabajo.
2. Así, en nuestra opinión de cara a una potencial violación de mandatos constitucionales, aunque la disminución de los aportes podría eventualmente provocar distintos niveles de afectación en la situación pensional de cada uno de los trabajadores, este eventual deterioro, obedecía a un factor temporal y tenía un efecto leve frente a la ganancia objetiva en términos de estabilidad y de condiciones laborales para los trabajadores.
3. De esta manera, consideramos que la decisión de la mayoría:
(i) No dimensionó el tipo y el nivel de afectación de la situación pensional de los trabajadores, ignorando que esta no constituye un factor decisivo ni para acceder a la pensión de vejez, ni en las condiciones de la misma. En el Régimen de Prima Media (RPM), por ejemplo, las semanas dejadas de cotizar representan sólo el 0.61% del tiempo requerido para acceder a la pensión de vejez, y el pago parcial sólo afecta a quienes se encuentran en la última fase de acumulación y en todo caso no tiene un peso representativo en el monto de las mesadas. En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) el capital dejado de aportar deja de sumarse a la cuenta de ahorro pensional e impide obtener los rendimientos correspondientes, pero la afectación depende de la fase de acumulación en la que se encuentra el trabajador afiliado, y en todo caso no constituye un factor determinante para acceder a la pensión ni en las condiciones económicas del pensionamiento. Lo anterior, pone en duda la posición de la mayoría sobre una afectación al mandato de sostenibilidad financiera señalado en el artículo 48 superior; y
(ii) La eventual afectación no se extendía a las personas de mayor vulnerabilidad, ya que dichos meses de abril y mayo de 2020 se tendrían en cuenta para completar las 1.150 semanas requeridas para acceder a la garantía de pensión mínima en el RAIS, y para completar las 1.300 requeridas para acceder a una pensión de un salario mínimo en el RPM.
4. De igual forma, consideraron los Magistrados disidentes que la disminución de los aportes contemplada en el Decreto Legislativo objeto de revisión de la Sala Plena, se encontrba acorde con ciertas recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo para la preservación del empleo, las cuales incluyeron la implementación de exenciones temporales en el pago de seguridad social.
5. Consideramos que de haberse realizado una adecuada ponderación de este paquete de medidas, la mayoría de la Sala Plena hubiese podido concluir que dichas medidas permitían generar alivios de caja a empleadores, a empleados (quienes obtuvieron mayor liquidez durante dichos meses), y en esencia, generar incentivos para la conservación de empleos, garantizando en últimas el derecho fundamental al trabajo.
6. Por último, es importante destacar que el derecho a la seguridad social se preservaba con las medidas adoptadas, en la medida en que, no hubo afectación alguna al esquema de aseguramiento de los riesgos de invalidez, muerte y vejez. Asimismo, como se señalo (ver supra, numeral 3(i)) de conformidad con la evidencia empírica dichas medidas representaban una leve afectación temporal a la consolidación del derecho a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media, y una reducción en términos proporcionales del aporte a las cuentas de ahorro individual de los afiliados al RAIS. Por lo cual, de haberse realizado una adecuada ponderación del derecho de cotización al Sistema General de Pensiones, con relación al derecho fundamental al trabajo, la decisión de la mayoría de la Sala Plena debió optar por la defensa de este último derecho, con el fin de preservar el mayor número de puestos de trabajo, a consecuencia de las graves afectaciones en la economia del empresariado colombiano a causa de la pandemia.
7. El mecanismo especial de pago constituía una herramienta extraordinaria de protección a un número reducido de pensionados afiliados al RAIS que por sus condiciones de pensionamiento enfrentan un riesgo cierto y concreto de no poder recibir una mesada de un salario mínimo bajo la modalidad de retiro programado. Respecto de las medidas tendientes a mitigar el riesgo financiero exacerbado por el COVID-19 y proteger a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado de una posible descapitalización de las cuentas individuales de ahorro pensional que soportan el pago de sus mesadas, debemos destacar que esta medida tenía relación directa con los riesgos financieros exacerbados por la pandemia, tanto a nivel local como global, en relación con pensionados bajo la modalidad de retiro programado que recibían una mesada pensional equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, siempre que se hubiese evidenciado que los recursos existentes en la cuenta de ahorro pensional no eran suficientes para continuar recibiendo una mesada de un salario mínimo en esta modalidad.
8. En este contexto, es claro que el traslado a Colpensiones no se contempló como un mecanismo sustitutivo de los instrumentos legales ordinarios para garantizar la integridad de las pensiones, sino como una herramienta de ultima ratio, después de verificar la descapitalización de la cuenta de ahorros del pensionado mediante el mecanismo del control de saldos, y después de intentar infructuosamente la compra de una renta vitalicia con las compañías de seguros, según lo dispone la legislación ordinaria. En un escenario extremo como este, el pensionado bajo la modalidad de retiro programado sería trasladado a Colpensiones, una vez la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) efectuara la entrega de los recursos que integran la cuenta de ahorros y los demás que se requirieran para el pago del valor presente de la pensión (cálculo actuarial) bajo las condiciones de la modalidad de una renta vitalicia de un salario mínimo.
9. Desde esta perspectiva, consideramos que tampoco tienen lugar los argumentos de la mayoría de la Sala Plena, relacionados con el desconocimiento de lo dispuesto en el inciso 7 del artículo 8 de la Carta Política -sostenibilidad financiera- ya que no es cierto que se genere un efecto desestabilizador derivado del traslado de las cargas pensionales a Colpensiones, puesto que la condición ineludible de dicha operación es la entrega efectiva de los recursos necesarios para la financiación de la renta vitalicia del pensionado objeto del traslado por parte de la AFP, previa cuantificación que dirige, efectúa y supervisa la propia entidad estatal. No se trata, por tanto, de que las AFP se limitan a entregar unos deteriorados portafolios de inversión de las cuentas de ahorro y de que, a cambio de ello, Colpensiones asuma la obligación de pagar una renta vitalicia que le resulta excesivamente onerosa, sino de que esta entidad controla toda la operación de traslado para que los recursos entregados por la AFP sean los necesarios para financiar el pago futuro de las pensiones, incluso si esto implica que aquellas entidades deban entregar sumas de dinero que exceden el valor de las cuentas de ahorro individual. En nuestra opinión, una adecuada lectura de la medida hubiese permitido asimiliar este mecanismo a una figura análoga a la conmutación pensional que hoy en día realiza Colpensiones.
10. Por lo anterior, dado que el mecanismo especial de pago constituía una herramienta extraordinaria de protección a un número reducido de pensionados afiliados al RAIS que por sus condiciones de pensionamiento enfrentan un riesgo cierto y concreto de no poder recibir una mesada de un salario mínimo bajo la modalidad de retiro programado, en el actual escenario de crisis económica y social que dio lugar al estado de excepción, y toda vez que esta medida de protección no tenía la potencialidad de desestabilizar el modelo pensional, en nuestra opinión no había lugar a la declaratoria de inexequibilidad decretada por la Sala Plena, ante la ausencia de valoración de elementos empíricos y jurídicos que permitiesen soportar dicha decisión.
En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión mayoritaria, dejamos expuesto nuestro profundo desacuerdo con la sentencia C-258 de 2020.
Fecha ut Supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado
1 El Decreto Legislativo 558 de 2020 fue enviado a la Corte para que se decidiera sobre su constitucionalidad mediante oficio del 16 de abril de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día. La sustanciación del proceso de revisión fue asignada inicialmente al magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el curso del trámite procesal, mediante el auto del día 27 de abril de 2020, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento del decreto objeto de revisión y adoptó las siguientes medidas: (i) fijar en lista el asunto de la referencia por el término de cinco días, para las correspondientes intervenciones ciudadanas; (ii) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda concepto sobre la constitucionalidad del decreto objeto de revisión; (iii) comunicar de la iniciación del proceso al presidente de la República para que, si lo estima pertinente, presente un escrito de forma directa o a través de los diferentes ministerios, departamentos administrativos, entidades o instituciones que conforman la Rama Ejecutiva; (iv) invitar a la siguientes instituciones para que, de considerarlo pertinente, intervengan en el proceso para pronunciarse sobre todos aquellos aspectos dentro del área de su experticia que pudieran tener incidencia en el juicio de constitucionalidad: Central Unitaria de Trabajadores, el Centro de Estudios Económicos de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, Fedesarrollo, Colpensiones, Asofondos, el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económica de la Universidad de los Andes, el Instituto Políticas de Desarrollo de la Pontificia Universidad Javeriana, el Centro de Estudios Económicos de la Universidad Externado de Colombia, y las facultades de Derecho de la Universidad del Rosario, Autónoma de Bucaramanga, Externado de Colombia, de la Sabana, EAFIT y de Antioquia. Además, con el propósito de contar con nuevos elementos de juicio para evaluar la constitucionalidad de la normativa, ofició al Ministerio de Trabajo para que respondiera algunos interrogantes sobre el contenido, alcance y efectos del Decreto 558 de 2020. En tal sentido, se formularon las siguientes preguntas: (i) ¿Qué impacto podría tener la reducción en los aportes al sistema pensional prevista en los artículos 3, 4, y 5 del Decreto 558 de 2020 para los cotizantes pertenecientes al régimen de prima media y al régimen de ahorro individual? (ii) ¿La facultad para reducir los aportes al sistema pensional prevista en los artículos 3, 4, 5 y del Decreto 558 de 2020 opera independientemente de que los ingresos operacionales del empleador o del trabajador independiente se hayan reducido de manera significativa como consecuencia de la pandemia durante los meses de mayo y junio de 2020? (iii) ¿Qué tipo de evidencias tiene el Gobierno nacional para concluir que bajo el actual escenario de volatilidad en los mercados financieros generada por la pandemia del COVID-19, el Fondo de Garantía de Pensión Mínima no permite garantizar el pago de las mesadas pensionales a los beneficiarios de la pensión bajo la modalidad de retiro programado en el régimen de ahorro individual? (iv) ¿Qué tipo de evidencias tiene el Gobierno nacional para concluir que, bajo el actual escenario de volatilidad en los mercados financieros generada por la pandemia del COVID-19, no es posible garantizar el pago de las mesadas pensionales a los beneficiarios de la pensión bajo la modalidad de retiro programado en el régimen de ahorro individual, de mantenerse el esquema normativo actual? En la sesión virtual del 23 de julio de 2020, la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador y puesta a consideración de la Sala Plena no obtuvo la mayoría de votos requerida para su aprobación. En razón de ello, fue designado el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo para la sustanciación de la presente decisión, de acuerdo con los artículos 17 del Decreto 2067 de 1991 y 34 numeral 8 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. 2 Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020. 3 Iván Duque Márquez, presidente de la República; Alicia Victoria Arango Olmos, ministra del Interior; Claudia Blum de Barberi, ministra de Relaciones Exteriores; Alberto Carrasquilla Barrera, ministro de Hacienda y Crédito Público; Margarita Leonor Cabello Blanco, ministra de Justicia y del Derecho; Carlos Holmes Trujillo García, ministro de Defensa Nacional; Rodolfo Enrique Zea Navarro, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; Fernando Ruiz Gómez, ministro de Salud y Protección Social; Ángel Custodio Cabrera Báez, ministro de Trabajo; María Fernanda Suárez Londoño, ministra de Minas y Energía; José Manuel Restrepo Abondano, ministro de Comercio, Industria y Turismo; María Victoria Angulo González, ministra de Educación Nacional; Ricardo José Lozano Picón, ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Jonathan Malagón González , ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; Sylvia Cristina Constaín Rengifo, ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Ángela María Orozco Gómez, ministra de Transporte; Carmen Inés Vásquez Camacho, ministra de Cultura; Mabel Gisela Torres Torres, ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación; Ernesto Lucena Barrero, ministro del Deporte. 4 Las preguntas realizadas fueron las siguientes: (i) ¿Qué impacto podría tener la reducción en los aportes al sistema pensional prevista en los artículos 3, 4, y 5 del Decreto 558 de 2020 para los cotizantes pertenecientes al régimen de prima media y al régimen de ahorro individual? (ii) ¿La facultad para reducir los aportes al sistema pensional prevista en los artículos 3, 4, 5 y del Decreto 558 de 2020 opera independientemente de que los ingresos operacionales del empleador o del trabajador independiente se hayan reducido de manera significativa como consecuencia de la pandemia durante los meses de mayo y junio de 2020? (iii) ¿Qué tipo de evidencias tiene el Gobierno nacional para concluir que bajo el actual escenario de volatilidad en los mercados financieros generada por la pandemia del COVID-19, el Fondo de Garantía de Pensión Mínima no permite garantizar el pago de las mesadas pensionales a los beneficiarios de la pensión bajo la modalidad de retiro programado en el régimen de ahorro individual? (iv) ¿Qué tipo de evidencias tiene el Gobierno nacional para concluir que, bajo el actual escenario de volatilidad en los mercados financieros generada por la pandemia del COVID-19, no es posible garantizar el pago de las mesadas pensionales a los beneficiarios de la pensión bajo la modalidad de retiro programado en el régimen de ahorro individual, de mantenerse el esquema normativo actual? 5 Pese a que los cálculos se hicieron para períodos de un mes, el Decreto 059 de 2018 establece un período de cálculo acumulado de rentabilidad de 48 meses para el Fondo de Pensiones Obligatorias de Retiro Programado, debido a que la administración de estos recursos debe tener una perspectiva de largo plazo. En tal sentido, el Fondo de Retiro Programado tuvo una rentabilidad promedio de 8,43% efectivo anual entre el 31 de marzo de 2016 y el 31 de marzo de 2020. 6 Ver anexo 1. 7 Los intervinientes que defienden la constitucionalidad de la medida gubernamental son Colpensiones, la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Universidad de la Sabana y la Universidad de los Andes. 8 Los intervinientes que formulan reparos a la disminución temporal de las cotizaciones al sistema general de pensiones son la Defensoría del Pueblo, la Alcaldía de Cali, Asofondos, el Instituto Colombiano de Derecho Proceso (ICDP), el Instituto de Estudios Constitucionales "Carlos Restrepo Piedrahita" de la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Libre de Colombia, la Universidad de Antioquia la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), Asojudiciales, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), el Sindicato de Procuradurías Judiciales, la Corporación de Pensiones y Exfuncionarios de la Universidad del Valle, Dejus, Ballesteros Abogados Asociados, Angélica Lozano, los ciudadanos Wilson Arias, Julián Gallo León, Luis Albán, Jorge Londoño, Wilmer Leal, Carlos Carreño, Abel Jaramillo, Omar Restrepo, Germán Navas, Jesús Castillo, César Pachón, Israel Alberto Zúñiga, Fabián Díaz Plata, Alexander López, David Racero, Juan Luis Castro y otros, María Inés Solano Rodríguez, Anhy Durley González Durán, el ciudadano Darío Angarita Medellín, el ciudadano Jorge Alexander Barrero López, Elson Rafael Rodríguez Beltrán, Rafael Moreno Vargas, Javier Orlando Rodríguez Aponte y Walter Orozco Salazar. 9 Los intervinientes que defienden la constitucionalidad del mecanismo especial de pago para los pensionados bajo la modalidad de retiro programado con un salario mínimo, son los siguientes: Colpensiones, la Presidencia de la República, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero. 10 Los intervinientes que cuestionan el traslado de los pensionados del RAIS bajo la modalidad de retiro programado a Colpensiones, son los siguientes: Defensoría del Pueblo, Asofondos, la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Federación de Sindicatos de Diversos Sectores Económicos del Departamento de Cundinamarca (FESSESCUN), la Universidad Externado de Colombia, el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, el Centro Externadista de Estudios Fiscales, la Universidad Libre de Bogotá, la Universidad de la Sabana, la Universidad de los Andes, Dejus, la Corporación de Pensionados y Exfuncionarios de la Universidad del Valle, la Alcaldía de Cali, Asojudiciales, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores de Colombia (Asolaborales), Ballesteros Abogados Asociados, Anhy Durley González Durán, Angélica Lozano, los ciudadanos Jesús Alberto Castila Salazar, Deivy Leonardo Acosta Espinosa, Arturo Solarte Rodríguez, Carlos Alberto Carreño Marín, Luis Alberto Albán Urbano, Omar de Jesús Restrepo, Jairo Reinaldo Cala Suárez, Julián Gallo Cubillos, Criselda Lobo Silva, Victoria Sandino Simanca, Pablo Catatumbo, e Israel Alberto Zúñiga Iriarte, los ciudadanos Wilson Arias, Julián Gallo, León Muñoz, Luis Albán Neyla, Abel Jaramillo, Omar Restrepo, Germán Navas, Jesús Castilla, César Pachón, Israel Zúñiga, Alexander López, David Racero, Juan Luis Castro y otros, Victoria Sandino, Carlos Fernando Motoa, Darío Angarita Medellín, Néstor Carvajal López, Carlos Ernesto Castañeda Ravelo, Fabián Díaz Plata, Juan Manuel López Guarín y Enrique Guarín Álvarez, Sindicato de Procuradurías Judiciales, José Eurípides Parra Parra, Elson Rafael Rodríguez Beltrán, Martha Esperanza Romero Hernández y Walter Orozco Salazar. 11 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. 12 Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 13 La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. 14 Decreto 333 de 1992. 15 Decreto 680 de 1992. 16 Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. 17 Decreto 80 de 1997. 18 Decreto 2330 de 1998. 19 Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008. 20 Decreto 4975 de 2009. 21 Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011 22 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. 23 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. 24 Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." 25 Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta". 26 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 27 Constitución Política. Art. 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes". 28 Ley 137 de 1994. Art. 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". 29 Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera. 30 Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero. 31 El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 33 Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique". 34 Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8. 35 Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 36 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa. 37 Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades". 38 Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 39 El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras. 40 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 41 Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 42 Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 43 En la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley LEEE, la Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es "impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad". 44 Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 45 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 46 "Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)". 47 Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación". 48 En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas". 49 En la sentencia C-145 de 2020, la Corte encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 417 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria, consideró que la disposición estudiada (i) cumplió con los requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica, imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes para responder a esta crisis, y, (v) cumplió con los requisitos sustanciales. 50 De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 100 de 1993, en esta modalidad "el afiliado o los beneficiarios obtienen su pensión de la sociedad administradora, con cargo a su cuenta individual de ahorro pensional y al bono pensional a que hubiere lugar [...] cuando no hubiere beneficiarios, los saldos que queden en la cuenta de ahorro al fallecer un afiliado que esté disfrutando una pensión por retiro programado, acrecentarán la masa sucesoral. Si no hubiere causahabientes, dichas sumas se destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima". 51 Según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019, son un total de 18 ministerios. 52 El Decreto 558 de 2020 fue publicado el 15 de abril de 2020 en el Diario Oficial número 51.286. 53 ARTÍCULO 5. Contabilización de las semanas y acceso al seguro previsional. Las Administradoras del Sistema General de Pensiones deberán tener en cuenta a favor de sus afiliados, las semanas correspondientes a los dos meses cotizados bajo las normas del presente Decreto Legislativo, con el fin de que estas semanas se contabilicen para completar las 1150 semanas que le permitan al afiliado acceder a la garantía de pensión mínima en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad o a las 1300 semanas para obtener una pensión de Vejez de un salario mínimo legal mensual vigente en el Régimen de Prima Media; así como para acreditar el cumplimiento del requisito de semanas para acceder a las pensiones de invalidez y sobrevivencia y la cobertura del seguro previsional. PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, cuando haya lugar al traslado entre administradoras o entre regímenes, no se deberá efectuar el traslado de valores que no se encuentren registrados como pagados efectivamente. (Subrayado fuerra de texto).
54 Artículo 34 55 Artículo 26 56 Artículo 27 57 Sobre los problemas estructurales del sistema pensional ver entre otras la Sentencia SU-140 de 2019 58 Exequible en los términos de la Sentencia C-037 de 1996. 59 Cfr. Sentencia C-055 de 1996. Adicionalmente, en Sentencia C-737 de 2001, en relación con los efectos en el tiempo de las sentencias de la Corte Constitucional, este Tribunal ha señalado que "distintas razones de seguridad jurídica recomiendan que exista una regla general sobre los efectos en el tiempo de las sentencias del juez constitucional. Y en el caso colombiano, la norma general es la siguiente: la constatación de que una ley adolece de un vicio de inconstitucionalidad implica su declaración de inexequibilidad por la Corte Constitucional, y esa decisión tiene efectos hacia el futuro o ex nunc, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos constitucionales, como el Alemán o el estadounidense, en donde el fallo tiene efectos retroactivos o ex tunc. Esto significa que una sentencia de inconstitucionalidad diferida representa una excepción a la regla general sobre los efectos temporales de las decisiones de la Corte, lo cual tiene una obvia consecuencia: el recurso a ese tipo de decisiones no sólo debe ser de uso excepcional sino que debe estar expresamente motivado, pues el juez constitucional tiene una carga de argumentación, ya que debe explicar convincentemente por qué se separa de la regla general". 60 Sentencia C-179 de 1994 ---------------
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