SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO Y EL MAGISTRADO ENCARGADO CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO A LA SENTENCIA C-254/25
1. En la Sentencia C-254 de 2025 la Corte Constitucional analizó una demanda que cuestionaba el uso de las expresiones "prevalecerán" y "bloque jurídico intercultural de constitucionalidad", contenidas en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024, "por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) -, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que conforman el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones".
2. La Sala Plena decidió, por mayoría, declarar inexequibles las expresiones "prevalecerán" y "de constitucionalidad", pues estimó que las dos desconocen el principio de supremacía constitucional, contenido en el artículo 4º de la Constitución Política. Salvamos el voto a esta decisión porque consideramos que desconoce la tradición de la Corte Constitucional, en defensa del pluralismo jurídico; que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, contenido en el literal h del artículo 2 del Decreto 1094 de 2024 es una herramienta muy valiosa para profundizar en la construcción de un estado intercultural y diverso, y para maximizar los sistemas de derecho propio de los pueblos reunidos en el Consejo Regional Indígena del Cauca; y observamos que, aún en caso de que las expresiones demandadas tuvieran la potencialidad de generar una duda de inconstitucionalidad, existía una interpretación conforme a la Constitución y compartida por el Gobierno nacional y los pueblos del CRIC, que permitía adoptar una decisión condicionada, sin sacrificar la fuerza del literal demandado. A pesar de nuestro desacuerdo, estimamos necesario destacar que, aun después de esta decisión, el bloque jurídico intercultural permitirá un desarrollo constante, tanto del mandato de los pueblos del Cauca como autoridades ambientales y económicas, como los mecanismos de coordinación entre sistemas de justicia y de Derecho.
I. Contexto. El pluralismo jurídico en la Constitución Política de 1991 Estas reflexiones demuestran la forma en que los ordenamientos indígenas, basados en la ley de origen (derecho natural) y en los ordenamientos jurídicos propios (derecho propio) de cada pueblo e incluso de cada comunidad se imbrican con la Ley nacional, generando un pluralismo jurídico "poroso", en el que la autonomía indígena involucra no solo la conservación del derecho propio, sino también la potestad para iniciar procesos de reconstrucción de un derecho perdido, la incorporación de herramientas del derecho mayoritario, o incluso su apropiación hermenéutica, ejemplificada en el trasegar de Manuel Quintín Lame, en defensa de los derechos indígenas, con base en la Ley 89 de 1890 (Corte Constitucional Sentencia C-463 de 2014)
3. El proceso constituyente de 1991, por primera vez en la historia colombiana, contó con tres representantes de los pueblos indígenas. Su trabajo, aunado a la voluntad de la Asamblea de avanzar en la construcción de una identidad nacional diversa y un sistema político participativo, propiciaron la inclusión de mandatos que defienden derechos de los pueblos étnicos, reconocen sus sistemas de derecho propio y protegen su diversidad constitucional. El pluralismo fue considerado un principio fundante del orden constitucional desde el artículo 1º de la Constitución y su dimensión jurídica fue mencionada en el artículo 246 Superior, aunque es claro que esta disposición se integra a un entramado de normas sobre la autonomía de los pueblos (artículos 10, 286 y 330), sus derechos territoriales (artículo 63) y el principio de igualdad de culturas (artículo 70), entre otros.
4. El pluralismo jurídico es un concepto complejo, en diversos sentidos. Por una parte, designa diversos fenómenos y, por otra parte, es una expresión vaga o indeterminada cuyo contenido se va precisando en el devenir de las relaciones que surgen entre sistemas jurídicos que coexisten en un estado específico.
5. La convivencia de sistemas de derecho en el interior de un Estado desafía concepciones del Derecho muy arraigadas en la cultura jurídica colombiana e, incluso, en la tradición jurídica continental. En especial, la que percibe al Derecho como un sistema jerárquico de normas, para transitar hacia un sistema de redes que se complementan, se superponen, se articulan o se alejan en ciertos puntos de la vida social.
6. Por esta razón, el reconocimiento constitucional del pluralismo debe ir acompañado por un proceso vigoroso y constante de construcción normativa y diálogo intercultural que maximice el ejercicio de los sistemas de derecho propio de los pueblos; y de articulación interinstitucional para que los derechos de todas las personas sean eficaces en los distintos sistemas de derecho.
7. El pluralismo jurídico colombiano defiende, desde la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la validez de los sistemas de derecho propio de los pueblos, mientras que los citados sistemas de derecho beben a la vez del derecho internacional de los derechos humanos, generando una interlocución entre lo local, lo nacional y lo internacional, que, en últimas, defiende la Nación de rostros diversos que es Colombia.
8. Los sistemas de derecho propio, la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los tratados e instrumentos descritos abren el sistema jurídico hacia modelos menos jerarquizados y más conscientes del valor de las culturas que constituyen la nación colombiana.
9. En ese marco, el Convenio 169 de 1989, que representa el tránsito entre el paradigma integracionista y el paradigma de autonomía y diversidad de los pueblos étnicos, y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2006, que profundiza en la identidad étnica y en la garantía de recursos para el ejercicio de derechos, son pilares en la concepción del pluralismo contemporáneo. El Decreto 1094 de 2024 y la demanda analizada por la Corte
10. El Decreto 1094 de 2024 establece el mandato de la ATEA, concebido como un instrumento de derecho propio de los pueblos del ámbito territorial previamente mencionado. Ese mandato es producto de un diálogo sostenido entre el CRIC y el Gobierno nacional. En el Decreto 1094 de 2024 -artículo 2, literal h)- se incluyó una expresión novedosa en el sistema jurídico colombiano. Se estableció que las normas que dicte la ATEA para la protección, preservación, uso y manejo de sus espacios de vida y territorios, formas de economía propias, propiedad intelectual, derechos colectivos y bioculturales, prevalecerán y harán parte del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad.
11. La demanda planteó que estas expresiones desconocen el principio de supremacía constitucional porque, por una parte, modifican el concepto de bloque de constitucionalidad; y, por otra, implican reconocer jerarquía supralegal (o superior a la ley) a disposiciones o normas distintas a las de carácter constitucional.
12. Ambos cargos aluden a instituciones muy relevantes. El bloque de constitucionalidad empezó a mencionarse en la jurisprudencia constitucional desde la Sentencia C-225 de 1993. En términos concretos, este incluye las normas constitucionales y aquellas contenidas en tratados de derechos humanos suscritos por Colombia. El alcance de esta figura jurídica ha sido objeto de discusiones y precisiones constantes en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pero, dejando de lado los matices interpretativos, el bloque de constitucionalidad incluye normas de tratados de derechos humanos aprobados por Colombia -bloque en sentido estricto-, leyes estatutarias y orgánicas -bloque en sentido amplio-, así como la obligación de interpretar los derechos reconocidos en la Constitución de manera acorde al cuerpo de conocimiento construido desde el derecho internacional de los derechos humanos -función interpretativa-98.
13. El concepto de supremacía constitucional, por otra parte, está definido en el artículo 4º de la Carta Política. De acuerdo con este último, la Constitución es norma de normas y cualquier conflicto entre ella y las normas de inferior jerarquía debe resolverse dando eficacia a la primera. Ambos conceptos guardan una relación profunda, pues el bloque de constitucionalidad se utilizó, por primera vez, para explicar por qué, en el sistema jurídico colombiano, la prevalencia de las normas del derecho internacional humanitario no se opone a la supremacía de la Constitución, sino que deben concebirse como un bloque de normas de jerarquía constitucional. La decisión mayoritaria y los motivos de nuestra inconformidad: el Decreto 1094 de 2025 como herramienta para una Constitución pluralista, diversa e igualitaria
14. La Sentencia C-254 de 2025 no admitió todas las tesis de la demanda: declaró la inexequibilidad de las expresiones "prevalecerán" y "de constitucionalidad", mientras que consideró válida la expresión "bloque jurídico cultural". Aunque es afortunado que la mayoría haya acotado de esta forma su pronunciamiento en lugar de sacrificar de manera integral este instrumento de construcción del pluralismo jurídico, estimamos que la decisión más acorde a los principios constitucionales relevantes, y citados en la primera parte de este salvamento, era la de exequibilidad condicionada. En efecto, la prevalencia del bloque jurídico intercultural de constitucionalidad maximizaba principios fundantes del Estado y, en especial, favorecía la supremacía constitucional, de acuerdo con las razones que presentamos a continuación.
15. Primero, la expresión bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es distinta de la expresión bloque de constitucionalidad. Solo privando de todo sentido a las expresiones "jurídico" y "intercultural" podrían considerarse idénticas, pero estos adjetivos tenían significado y efecto útil en la disposición demandada. Así, ubicaban la regulación en el plano de la relación entre culturas o interculturalidad, al tiempo que aludían a lo jurídico en el contexto de la amplitud del pluralismo, donde el derecho no es solo la constitución, la ley y las normas de menor jerarquía de un sistema centralizado, sino -además-los mecanismos de integración del derecho internacional, la diversidad de sistemas de derecho propio y las herramientas para la articulación entre ellos.
16. Es razonable, claro está, sostener que la figura del bloque intercultural como forma de incorporación de normas jurídicas y articulación de sistemas de derecho se inspira en el concepto de bloque de constitucionalidad. Sin embargo, las expresiones jurídico e intercultural precisaban y acotaban el uso de la figura naciente al escenario del sistema de derecho propio del CRIC, como, además, se infiere del artículo 1º del Decreto 1094 de 2024, que establece su ámbito de aplicación territorial, precisamente, en función del ámbito territorial de los pueblos indígenas del Cauca, reunidos en su Consejo Regional.
17. Segundo, esta expresión no alteraba el sistema de fuentes constitucional, debido a que el artículo 2º del Decreto 1094 de 2024 (donde se encuentra la expresión) explica que el mandato propio del Decreto se ejecutará de conformidad con la Constitución y la ley. Esta fórmula no es trivial o irrelevante, puesto que reproduce una expresión utilizada por el Constituyente en el inciso final del artículo 246 de la Constitución Política, y esta disposición, de rango constitucional, ha servido a la Corte Constitucional para indagar por los límites de los distintos sistemas de derecho y sobre la necesidad de crear y desarrollar mecanismos de coordinación entre los distintos sistemas de derecho del país. Las palabras declaradas inexequibles no desconocían esta jurisprudencia, sino que, precisamente, tenían la función de avanzar en el diseño de mecanismos de articulación entre sistemas jurídicos.
18. Tercero, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, fue concebido a partir de un conjunto de principios que son parte de la identidad de la Constitución Política de 1991. El pluralismo, la interculturalidad, el rigor subsidiario en materia ambiental, la autonomía y autodeterminación de los pueblos étnicos, el respeto por los derechos territoriales y la progresividad en el goce de las facetas prestacionales de los derechos. Estos principios hacen parte de la Constitución a través del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
19. Por lo tanto, al tiempo que el mandato de la ATEA se encuentra así delimitado, en términos materiales por el derecho propio y en términos territoriales por el ámbito originario de vida y autonomía de los pueblos indígenas del Cauca, como se indicó en el segundo punto, es a la vez una manifestación de mandatos constitucionales imprescindibles para la comprensión de la nación que se reconoce diversa, al menos, desde la Constitución Política de 1991. Por esta razón, la disposición analizada no pretende incorporarse a un nivel normativo más alto que la Constitución o supranacional, sino que se inspira en una comprensión profunda de nuestra Carta Política.
20. Cuarto, la norma demandada fue dictada con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política, el cual establece la obligación del Congreso de la República de dictar una ley orgánica de ordenamiento territorial. Como lo ha explicado esta Corte, el incumplimiento de este mandato por parte del legislador no puede ser una causa que justifique la ineficacia de derechos fundamentales de los pueblos étnicos, de manera que es válida la invocación de este artículo superior para desarrollar aspectos relevantes de la autonomía territorial, política y económica (entre otros ámbitos).
21. De manera breve, para la Corte Constitucional es válido que se avance en la autonomía territorial indígena mediante este tipo de decretos, dictados a partir del diálogo con los pueblos y la comprensión amplia de sus derechos, ante la inactividad del Congreso en lo que tiene que ver con la expedición de la ley orgánica territorial que se refiera a las entidades territoriales indígenas.
22. Quinto, como se ha indicado, el mandato de la ATEA, contenido en el Decreto 1094 de 2024, es el resultado de un proceso de concertación entre el CRIC y el Gobierno nacional. Esta situación tiene implicaciones profundas en la obligación de interpretarlo de manera conforme a las normas constitucionales.
23. Así, este decreto (1094 de 2024) implica, desde el proceso de su discusión, un acercamiento entre dos culturas y sistemas jurídicos. En el caso objeto de estudio, tanto el CRIC como el Gobierno nacional explicaron que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad es una herramienta conceptual para fortalecer los sistemas de derecho propio y para la interlocución entre sistemas de derecho en el marco del pluralismo, y no un sustituto del bloque de constitucionalidad ni una modificación de la Constitución Política.
24. La interpretación de una norma que es producto de un diálogo intercultural debería considerar, con especial atención, la manera en que la interpretan las partes del diálogo. Esta no es una propuesta desconocida por el tribunal constitucional, ni una renuncia a la actividad interpretativa de los jueces en general y de la Corte Constitucional en particular. Se trata de una directriz hermenéutica que fue defendida por la Sala Plena en la Sentencia C-463 de 2014, un pronunciamiento hito en lo que tiene que ver con la jurisdicción especial indígena.
25. Así, en esa decisión de control abstracto de constitucionalidad, que ha sido reiterada de manera sistemática hasta hoy, la Corte Constitucional consideró que, al estudiar normas contenidas en la Ley 89 de 1890, debía aproximarse a la interpretación que los pueblos indígenas de Colombia han construido sobre esta normativa, desde su expedición hasta el llamado despertar del movimiento indígena de los años 70.
26. En otros términos, la Corte Constitucional debe asumir, como parte de la interpretación conforme de la Constitución la perspectiva que los pueblos indígenas han desarrollado sobre una ley que les atañe de manera directa e intensa, y frente a la que se había construido un proceso de casi un siglo de acercamiento, interlocución y apropiación de las normas del derecho nacional.
27. Es posible comprender que, en eventos en los que la disposición estudiada surge de la iniciativa normativa de algunos órganos del poder público y se concreta en el poder de configuración del Congreso, la primera aproximación interpretativa se concentre en el texto y la intención del Congreso de la República. Pero, en el caso objeto de estudio, no es fácil comprender por qué, si quienes concertaron el decreto ofrecen una visión razonable y plenamente ajustada a la Constitución de su alcance, la Sala prefirió la interpretación subjetiva del accionante, al menos de forma parcial, en especial, a la luz de la regla hermenéutica recién mencionada y concebida en la Sentencia C-463 de 2014.
28. Sexto, la construcción del pluralismo jurídico es un proceso que desafía estructuras de poder ancladas en la historia constitucional colombiana y que requiere medidas profundas. Entre estas, se destacan la enseñanza de la interculturalidad en las universidades de derecho, la participación de más personas con identidad étnica diversa en las cortes, la comprensión de la importancia de la articulación entre sistemas de derecho y, en especial, la conciencia acerca del papel del derecho como manifestación de cada cultura, para así maximizar los mandatos constitucionales citados, en lugar de adoptar decisiones que terminan por cercenar el florecimiento de estas manifestaciones de sabiduría para la gestión de la vida y el entorno.
29. Lo anterior en la medida en que el decreto analizado es precisamente una herramienta que, por una parte, forma parte del derecho propio de los pueblos indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca. Por otra, pretende hacer operativa la coordinación entre sistemas de derecho en el marco del Estado pluralista y diverso.
30. Séptimo, ahora es momento de explicar por qué, a pesar de la profunda inconformidad que planteamos frente a la decisión adoptada por la mayoría al comienzo de este salvamento, sostuvimos que, por suerte, el pronunciamiento no le dio el alcance esperado en la demanda. La mayoría mantuvo en el ordenamiento jurídico la expresión "bloque jurídico intercultural". Al hacerlo, admitió el uso de un mecanismo para la integración de normas entre distintos sistemas jurídicos. Esta es una expresión vaga, pero el paso del tiempo, las decisiones que las autoridades indígenas del Cauca adopten en ejercicio como autoridades económicas y ambientales, así como los mecanismos de articulación entre este mandato y el sistema jurídico nacional irán perfilando su contenido.
31. Aun así, consideramos necesario apartarnos de esta decisión, pues resultaba imperativo, en nuestro criterio, admitir que el adjetivo constitucional reflejaba la importancia que tiene la autoridad tradicional en materia económica y ambiental para la construcción efectiva del Estado pluralista. Por estas razones, la Sala debió dictar una decisión de constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad ni es el bloque de constitucionalidad ni pretende crear normas supraconstitucionales. Reflexión final. El bloque jurídico intercultural preserva un valor profundo para la Constitución Política pluralista
32. El bloque de constitucionalidad es un concepto con una fuerza normativa indiscutible. Ha servido, en Colombia, entre muchas otras cosas, para comprender el alcance del derecho internacional humanitario en nuestro orden jurídico, para establecer estándares de derechos en las políticas de atención a víctimas de graves violaciones de derechos humanos, para construir modelos muy profundos de transición entre la guerra y la paz, para avanzar en la restitución de tierras, e incluso para comprender el concepto de persona humana, central en discusiones de bioética y derechos humanos.
33. Pero es también una expresión abierta cuyo contenido se ha ido precisando caso a caso hasta consolidarse como una doctrina esencial del constitucionalismo colombiano. La manera en que la Corte Constitucional ha entendido la figura del bloque, como un conjunto de remisiones normativas que favorece la incorporación de los mejores estándares de protección de derechos a la Constitución Política, debería conducir, por analogía, a la producción virtuosa de normas destinadas a favorecer la autonomía de los pueblos que concertaron con el Gobierno nacional la definición de la ATEA.
34. Por eso, es muy importante que, tras el pronunciamiento de inexequibilidad parcial dictado por la Corte en esta oportunidad, el "bloque jurídico intercultural" se mantenga en el Decreto 1094 de 2025 como herramienta de integración y articulación entre sistemas de derecho propio y el sistema jurídico nacional. La mayoría decidió sospechar del uso de la expresión "de constitucionalidad" en su nombre.
35. En esta ocasión, la Sala mantuvo la esencia de la innovación, pero desconfió, de forma innecesaria, de su denominación o del rótulo que la identifica. Será entonces el diálogo, la concertación y las sucesivas decisiones del mandato de la ATEA, así como los conflictos que surjan en su aplicación, los sucesos que delinearán su significado.
36. Quienes firmamos este salvamento consideramos que el bloque jurídico intercultural de constitucionalidad, rebautizado ahora como bloque jurídico intercultural, por razones de sospecha y no de invalidez, constituye una herramienta eficaz para profundizar en la construcción del Estado pluralista y defender la autonomía territorial de los pueblos. Lo anterior, a pesar de la indiferencia estatal en la expedición de la ley de entidades territoriales indígenas; que es una figura de relevancia constitucional y que la prevalencia de la que hablaba el artículo 2º literal h del Decreto 1094 de 2024 era, ante todo, un llamado a la coordinación y la armonía entre sistemas que ya conviven en nuestro ordenamiento constitucional. NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO Magistrado (e)