ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-253/17 ACUERDO DE PAZ-Refrendación por parte del Congreso de la República no pudo tener en cuenta parámetros de la sentencia C-699 de 2016 (Aclaración de voto)/ACUERDO DE PAZ-El proceso de refrendación es un proceso complejo en donde el Congreso de la República no simplemente podía optar por una decisión política discrecional Referencia: Expediente RDL-004 Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 "por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera" Magistrada Ponente GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que adoptó la Sala Plena en sesión del 27 de abril del 2017, en la cual se profirió la Sentencia C-253 de 2017. En esta providencia, la Corte declaró exequibles el inciso primero del artículo 1º y el artículo 2º e inexequibles los incisos segundo y tercero, así como el parágrafo del artículo 1º del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 "por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera". Si bien comparto plenamente esta decisión reitero mi aclaración de voto a la Sentencia C-160 de 2017, en la cual sostengo que no es posible afirmar, como lo reitera esta providencia, que el proceso de refrendación culminó el 30 de noviembre de 2016 de conformidad con los criterios adoptados en la Sentencia C-699 de 2016.
2. En consecuencia, replico la posición que dejé consignada en tal pronunciamiento en la que expliqué que: (i) la Sentencia C-699 de 2016 no había sido expedida al momento de la aprobación de las proposiciones del 29 y 30 de noviembre de 2016, luego al Congreso no le era posible conocer los requisitos a los que estaría sometido para refrendar el Acuerdo Final; (ii) al no conocer las condiciones referidas, el Congreso ignoraba la imposibilidad de expedir actos únicos con la intención de refrendar el Acuerdo, lo cual hizo mediante las citadas proposiciones, y que su competencia se restringía a verificar la culminación de un proceso; (iii) en el primer decreto ley expedido se debió analizar y justificar la competencia; y (iv) el parámetro impuesto en esa valoración es jurídico, no político, pues la competencia para expedir los decretos ley en virtud de las facultades extraordinarias está sujeta a la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016 en los términos de su artículo 5°, lo cual no sucedió el 30 de noviembre de 2016. A continuación, trascribo lo que expresé en la oportunidad referida:
3. Para entender vigente el Acto Legislativo 01 de 2016, y así, activadas las facultades extraordinarias del Ejecutivo, el Congreso debía cumplir con los requisitos señalados en la Sentencia C-699 de 2016, pese a lo cual el supuesto acto de verificación de la refrendación tuvo lugar los días 29 y 30 de noviembre de 2016, mientras que tal providencia fue adoptada el 13 de diciembre de 2016. Así pues, en las fechas para las cuales el Congreso discutió y votó las proposiciones no le era posible conocer los parámetros que debía cumplir de conformidad con el alcance otorgado al concepto de "refrendación popular" en la citada sentencia, por lo cual, no era posible adoptarlas en los términos explicados en el fallo. De conformidad con lo anterior, no entiendo cómo la Sala Plena en la Sentencia C-160 de 2017 verificó el cumplimiento de los parámetros de manera retrospectiva, cuando el artículo 45 de la Ley 270 de 199784 establece que los efectos de las providencias de esta Corporación son a futuro y la Sentencia C-699 de 2016 no determinó nada diferente.
4. Por otra parte, la Sentencia C-699 de 2017 señaló que los órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto Legislativo 01 de 2016 podían definir el cumplimiento de la refrendación popular, pero no podían refrendarlo85. Lo anterior responde a la naturaleza del proceso complejo y a la prohibición de actos únicos, pues al tratarse de un proceso extendido en el tiempo y en diferentes acciones, no existe un solo acto con la capacidad de refrendar el Acuerdo. Así pues, el acto único es aquel que se atribuye para sí mismo, la capacidad de otorgar la refrendación, al margen de la verificación de la incorporación de la voluntad manifestada mediante participación directa. En este caso, la importancia de reconocer las características del proceso, y su naturaleza compleja, no se remite a un atributo formal, sino a entender de manera sustancial el diálogo social que tuvo lugar, lo cual imponía la obligación de verificar si los resultados de la participación directa habían sido respetados, interpretados y desarrollados de buena fe86. El proceso de refrendación es complejo, tal y como lo dispuso la Sentencia C-699 de 201687, pero eso no significa que el Congreso simplemente podía optar por una decisión política discrecional, pues debía cumplir los requisitos señalados en la sentencia88, en especial, si la inclusión de las propuestas de quienes ganaron el plebiscito (voto por el no) se hicieron, pues debía evaluarse si el Acuerdo tuvo cambios sustanciales como consecuencia del resultado democrático89. En los documentos allegados por el Congreso en el trámite de revisión del Decreto Ley 2204 de 2016 se evidencia que las proposiciones 83 y 39, discutidas y aprobadas por el Senado de la República y la Cámara de Representantes el 29 y 30 de noviembre de 2016 constataron un proceso en el cual se habían escuchado las diferentes posiciones respecto del nuevo Pacto de Paz y que el Congreso consideró, con fundamento en diversas fuentes, que como órgano representativo por excelencia, tenía la competencia para refrendar tal documento. Igualmente, afirmó que se trataba de un nuevo Acuerdo90. Así pues, esas proposiciones no dan cuenta de un análisis del proceso desde su naturaleza compleja y, específicamente, no comprobaron si los resultados de la participación ciudadana directa fueron "respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos", sino se limitaron a verificar si todas las partes fueron escuchadas, lo cual resta validez a la decisión del plebiscito cuando la Sentencia C-379 de 2016 estableció su carácter vinculante para el Presidente91. Adicionalmente, el Congreso se atribuyó la competencia de la refrendación del Acuerdo, como un acto político, y no como la verificación de la culminación de un proceso.
5. De conformidad con lo precedente, en mi criterio, esas proposiciones se inscriben justamente en la categoría de acto único, el cual la Sentencia C-699 de 2016 prohibió expresamente como acto de refrendación. Esto, pues aun cuando confirmaron que se trataba de un nuevo acuerdo, no se detuvieron a revisar si, en efecto, los nuevos cambios correspondían con la voluntad del pueblo expresada el 2 de octubre de 2016 y con las propuestas presentadas por los representantes de esa posición en el diálogo social que tuvo lugar después de tal momento. Luego, no solo era indispensable escuchar a las partes, sino también era exigible para el Congreso la obligación de corroborar los cambios. Ahora bien, la Cámara de Representantes en la sesión plenaria del 14 de diciembre, y de conformidad con el comunicado de prensa del 13 de diciembre de 2016 sobre la Sentencia C-699 de 2016, consideró y votó una nueva proposición92. Este nuevo acto político respetó los parámetros establecidos en la decisión, al entender su actuación como parte de un proceso y con el objetivo específico de constatar si los resultados de la participación directa habían sido "respetados, interpretados y desarrollados" de buena fe. Sin embargo, tal acto resaltó que el debate del 30 de noviembre tuvo tal propósito. Adicionalmente, esta providencia dijo expresamente que el certificado del 25 de enero de 2017, publicado en la Gaceta 75 sobre la aprobación de la proposición del 14 de diciembre de 2016 "constituye una reiteración de las anteriores constancias del legislativo, las que dan cuenta de la aprobación de las proposiciones del 29 y 30 de noviembre de 2016". No comparto esa posición, pues considero que existen diferencias sustanciales entre las actuaciones. Efectivamente, al momento de votar y discutir la última: (i) ya se conocían los criterios sentados por la Sentencia C-699 de 2016; (ii) la proposición reflejó un ejercicio consciente acerca del reconocimiento del proceso complejo; y (iii) se verificó explícitamente que los resultados de la participación ciudadana fueron respetados, interpretados y desarrollados de buena fe. Más allá, para mí, la decisión de la Cámara de Representantes de discutir y votar una nueva proposición en los términos de la mencionada sentencia, evidencia que para el mismo Congreso sus primeros actos no cumplían con los requisitos establecidos por este Tribunal.
6. De otra parte, en mi concepto, de la misma forma en la cual la Sentencia C-699 de 2016 señaló que dado que el Acto Legislativo 01 de 2016 "faculta al Congreso para implementar el acuerdo final por un procedimiento especial (...) (éste) tiene también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto analítico necesario, la competencia para interpretarla9394", en el primer decreto expedido bajo las facultades del fast track debía valorarse si el Presidente tenía competencia para expedirlo. Esto es, si se había cumplido con la refrendación popular del Acuerdo, como presupuesto de vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y de la legitimidad de su actuación. Sin embargo, el decreto no realizó tal valoración y, simplemente, se limitó a aseverar que las nuevas disposiciones constitucionales entraron en vigor el 30 de noviembre de 2016, por decisión del Congreso. En efecto, tal Decreto Ley establece en sus considerandos que "el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera". Así, la normativa genera una equivalencia entre las proposiciones aprobadas en el Congreso y la refrendación. En este sentido, es claro que para el Gobierno en ese momento, la refrendación se entendió como un acto único del Congreso, en contravía de los criterios de proceso complejo y de verificación de buena fe de los resultados de la participación ciudadana directa, establecidos en la Sentencia C-699 de 2016. En mi concepto, ese acto político podía ser valorado pero no significa que en esa fecha se hubiere refrendado. Luego, el Presidente cita erróneamente la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo que le otorga competencia para expedir decretos con fuerza de ley para implementar el Acuerdo Final.
7. Finalmente, es necesario precisar que la Corte debe hacer una valoración jurídica, no política al evaluar la decisión del Congreso de refrendar el Acuerdo Final porque, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2016, su vigencia estaba sometida a la refrendación popular. Esta valoración se somete a dos parámetros, primero, al referente normativo mencionado y, segundo, a los criterios establecidos en la Sentencia C-699 de 2016, según los cuales se define el concepto de refrendación popular y el alcance del mismo como condición suspensiva de la vigencia del Acto Legislativo citado. Por esta razón, reitero que no era posible cumplir con tales parámetros, sin conocer el contenido de los mismos, lo cual ignora esta providencia.
8. En conclusión, en mi concepto, las proposiciones del Congreso del 29 y 30 de noviembre de 2016 constituyeron actos únicos, luego, no podían verificar la refrendación popular del Acuerdo Final. Además, para esas fechas ni la Cámara de Representantes ni el Senado de la República conocían los criterios a los cuales debían ajustarse de conformidad con la Sentencia C-699 de 2016, pues no había sido expedida. Por ello, no considero que las fechas determinadas como las que ratificaron la refrendación del Acuerdo Final y, por lo tanto, las que determinan la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y la competencia temporal del Gobierno Nacional para expedir decretos legislativos mediante el procedimiento extraordinario, sean las fijadas por esta Corporación en la Sentencia C-160 de 2017. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada