Salvamento de voto a la Sentencia No. C-252 94SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Procedimiento administrativo especial CODIGO-Expedición (Salvamento de voto)No creemos que cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al Gobierno para "adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria", estemos en presencia de la violación del numeral 10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para "expedir Códigos". De modo que cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte que se declaró como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias. Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de la cuestión sometida a debate. Sin embargo, ésta no fue la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991.REF. Expediente D-442Con el debido respeto por la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la referencia, señalamos brevemente las razones jurídicas que nos llevaron a salvar el voto, en compañía de otros Magistrados.No creemos que cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al Gobierno para "adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria", estemos en presencia de la violación del numeral 10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para "expedir Códigos". Se echa de menos en una interpretación excesivamente formalista y exegética de la Constitución, la naturaleza propia del Derecho Administrativo, que de suyo es flexible y dinámico en la regulación de los fenómenos jurídicos que forman su objeto, características que se reflfejan con mayor vigor en sus aspectos procesales y de procedimiento. Por eso la doctrina destaca el carácter de prolija que tiene la normatividad administrativa y que hace tan difícil la codificación de sus disposiciones. Ello ha llevado a concluir, y no sólo en el Derecho nacional, que se acepte sin reservas la existencia de un procedimiento ordinario administrativo, que se organiza en el Código Contencioso Administrativo, primera parte, y al lado suyo, la realidad de los llamados procedimientos administrativos especiales que abundan en materia financiera, cambiaria, agraria, comunal, etc. Esta aceptación de los dos procedimientos está desarrollada expresamente en el artículo 1o. del C.C.A., que dice así en el inciso pertinente: "Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles."Esta coexistencia entre procedimiento general o tipo y procedimientos especiales es acogida en el Derecho Administrativo Español y ratificada por la LPA (Ley de Procedimiento Administrativo). A este respecto vale la pena registrar el análisis de Luciano Parejo Alfonso, A. Jiménez-Blanco y
L. Ortega Alvarez sobre este tema:"El procedimiento administrativo, en cuanto cauce formal para el desarrollo de la actuación administrativa, ha de adaptarse, ser adecuado a las características materiales de ésta. Dada la heterogeneidad en los contenidos y fines concretos de la actividad de la Administración, fácilmente se comprende la imposibilidad práctica de la reducción de su formalización en un único procedimiento."La clasificación alude más bien a la tensión entre una regulación general de las instituciones procedimentales principales y la ordenación concreta de los diferentes procedimientos establecidos en función de los diversos sectores y objetos de la actividad de la Administración. Esta tensión siempre ha existido en nuestro ordenamiento en el que se han sucedido los intentos por sujetar toda la acción administrativa de carácter procedimental, sin perjuicio de la adecuación de su ordenación concreta a las características y las exigencias específicas del objeto de dicha acción, a unas reglas comunes o generales. La LPA constituye justamente el último de esos intentos, realizado en los términos expuestos, aun cuando en la práctica se haya querido inducir de ella un verdadero procedimiento único o tipo. Su exposición de motivos (apartado V) es clara al respecto, cuando dice que 'La ley ha huido por ello de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo, y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación e instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate'." (PAREJO, LUCIANO, JIMENEZ-BLANCO A., ORTEGA ALVAREZ
L. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel S.A. 2a. Edición corregida y aumentada, 1992, 421, 422.De modo que cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte que se declaró como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias del artículo 150, numeral 10, sino desarrollando las facultades del numeral 19 del mismo artículo, ordinal d) cuando señala como competencia del Congreso "dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: "....d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público" y lo dispuesto como competencia para el Presidente de la República en el artículo 189, numerales 24 y 25:"Artículo 189."...."24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control, sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles."25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley."Si hubiera que adicionar esta interpretación, bastaría señalar que en otros numerales del artículo 150 aparecen también facultades para el Congreso "para expedir las normas a las cuales deba sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución" (numeral 8°). Véanse también los numerales 21 y 24 del mismo artículo.- Que se trata de un procedimiento administrativo especial no queda duda con la sola lectura de las normas del Decreto 663 de 1993 (art. 335, numerales 1o. a 9o.), que desarrolla la autorización de la Ley 35 de 1993, y que en varias de sus disposiciones remite precisamente al Código Contencioso Administrativo, por ejemplo en materia de caducidad, de notificación, del principio de eficacia, del recurso de reposición, etc.- Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de la cuestión sometida a debate. Sin embargo, ésta no fue la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991.Fecha ut supraFABIO MORON DIAZMagistrado