SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-246/19
Referencia: expediente D-11.896
Magistrado Sustanciador: Alejandro Linares Cantillo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto en la decisión de la referencia. En mi criterio, las normas demandadas, que confieren a la Superintendencia Nacional de Salud competencia para liquidar o suprimir las entidades vigiladas, desconocen el principio constitucional de autonomía territorial -artículos 287.2 y 288- y las facultades del Congreso -artículo 150.7-, las asambleas departamentales -artículo 300.7- y los concejos municipales y distritales -artículo 313.6- para establecer la estructura de la administración nacional, departamental, municipal o distrital, respectivamente.
La tesis expuesta en la Sentencia C-1183 de 2008, según la cual las facultades de inspección y vigilancia de las autoridades y organismos nacionales no pueden considerarse intromisiones indebidas en la autonomía territorial, debe reconsiderarse. Entre otras razones, la Sala se encontraba autorizada para reevaluar su jurisprudencia como consecuencia de la expedición de la Ley Orgánica 1454 de 2011 -que integra el bloque de constitucionalidad-, en cuyo artículo 28 reafirmó la competencia constitucional de las entidades territoriales para decidir acerca de la estructura de su administración. En efecto, de un lado, el citado artículo dispone: "los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales". De otro lado, prescribe: "sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o autorización de autoridades nacionales".
De manera consecuente con esta modificación en la normativa orgánica, la atribución para liquidar o suprimir entidades de salud en los departamentos y municipios ha debido interpretarse como una injerencia indebida en el núcleo esencial de la autonomía territorial y en las atribuciones de los órganos de representación popular antes citados. Esto es así, en la medida en que las disposiciones demandadas autorizaron a una entidad gubernamental, del nivel nacional, para tomar la decisión de liquidar o suprimir entidades de los distintos niveles territoriales, de manera incompatible con el marco constitucional y orgánico vigente.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado
1 Cuaderno principal, fl. 12. 2 Cuaderno principal, fl. 120. 3 Cuaderno principal, fl. 19. 4 Se utilizará esta misma abreviación cuando el sustantivo que ella designa sea utilizado en singular o en plural. 5 Cuaderno principal, fl. 203. 6 Cuaderno principal, fl. 204. 7 Cuaderno principal, fl. 224. 8 Ibíd. 9 Cuaderno principal, fl. 240. En otro apartado, el interviniente insistió en este mismo argumento, afirmando que la liquidación "es consecuencia que surge de la materialización o ejecución de actuaciones contrarias al ordenamiento legal como mecanismo de última ratio para proteger el derecho a la salud de sus usuarios y propenderpor el mantenimiento del equilibrio financieron del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal como se desprende de lo normado en los artículos 42, numeral 42.8[,] y 68, numeral 6º[,] de la Ley 715 de 2001". Cuaderno principal, fl. 229. Por su parte, con relación a la supresión, consideró que "es un acto discrecional proveniente de autoridad distinta a la Superintendencia [Nacional de Salud". Cuaderno principal, fl. 237. 10 Cuaderno principal, fl. 226. En este sentido, afirma también que "[p]retextar fueros autonómicos territoriales para sustraerse a la medida administrativa de liquidación surge como consecuencia de las actividades de inspección, vigilancia y control, dentro del diseño constitucional de Estado unitario y dentro de la distribución de competencias que sobre servicios públicos y[,] en especial, sobre el servicio público de salud establece la Constitución, no tiene razón jurídica alguna y promueve aspiraciones que rompen con la unidad, razón, función y estabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud". 11 Cuaderno principal, fl. 227. 12 Cuaderno principal, fl. 231. 13 Cuaderno principal, fl. 235. 14 Cuaderno principal, fl. 236. 15 Cuaderno principal, fl. 246. 16 Cuaderno principal, fl. 249. 17 Ver sentencia C-035 de 2016, citada en el cuaderno principal, fl. 252. 18 Cuaderno principal, fl. 254. 19 Cuaderno principal, fl. 265. 20 Cuaderno principal, fl. 267. 21 Cuaderno principal, fl. 275. 22 Cuaderno principal, fl. 276. 23 Cuaderno principal, fl. 287. 24 Cuaderno principal, folio 314. 25 Cuaderno principal, 316. 26 Para efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de la Corte. 27 Ver, entre otras, sentencias C-372 de 2011 y C-052 de 2019. 28 Entre otras, ver sentencias C-520 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. 29 Ver sentencia C-579 de 2001. 30 Ver sentencia C-579 de 2001. 31 En la sentencia C-189 de 2019, la Corte señaló que "De lo anterior se deriva una regla de decisión para el juzgamiento de las medidas que legislativas que tienen por efecto limitar la autonomía de las colectividades territoriales: una regulación legislativa en materia presupuestal, que tenga por efecto vaciar de contenido la autonomía de las entidades territoriales, al generar que las potestades allí comprendidas se conviertan en irrealizables, sería una medida claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto, contraria a la autonomía de las entidades territoriales". 32 Ver sentencia C-463 de 2008. 33 Ver sentencia C-199 de 2001, reiterada en la sentencia C-172 de 2014. 34 Ver sentencia C-851 de 2013. A su vez, conviene indicar que, refiriéndose a la Superintendencia Nacional de Salud, el artículo 35 de la Ley 1122 de 2007 las define de una forma muy similar. 35 En el mismo sentido, ver sentencia C-174 de 2014. 36 Ver sentencia C-731 de 2000, reiterada en la sentencia C-313 de 2014. 37 Ver sentencia C-702 de 1999. 38 Ver sentencia C 171 de 2012. 39 M.P. Diana Fajardo Rivera. 40 "Por medio de la cual se reforma el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones". 41 Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 42 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 43 Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 44 Ibid. 45 Ibid. 46 Sentencia C-594 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 47 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 48 Sentencia C-894 de 2003, Rodrígo Escobar Gil. 49 "El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas. El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades" (Sentencia C-149 de 2010). 50 Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 51 Ibid. 52 Este es el caso de la Sentencia C-240 de 2011 mediante la cual la Corte encontró ajustado a la Constitución que el Legislador hubiera destinado recursos del Fondo Nacional de Regalías para afrontar la crisis generada por la ola invernal, dado que no solo existía un amplio espacio de configuración legislativa en materia de régimen de regalías sino que, además, se trataba de un asunto de interés nacional que desbordaba completamente los intereses locales. 53 Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 54 Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 55 Ibid. 56 Sentencia C-463 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería. 57 Ibid. 58 Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 59 Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 60 Ibid. ---------------
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