ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-246/19
Referencia: Expediente D-11896 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8º y 9º del artículo 42 y del inciso 5º del artículo 68 de Ley 715 de 2001; del numeral 5º del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y del numeral 3º del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011. Demandante: Nixon Torres Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que, por mayoría, adoptó la Sala Plena en sesión del 5 de junio de 2019, en la cual se profirió la Sentencia C-246 de 2019.
1. Esta aclaración tiene como propósito precisar mi postura en torno a las relaciones que tienen la Nación y las entidades territoriales cuando se trata de intervenir entidades del orden local que tienen incidencia nacional. Aunque ese estudio no cambiaba el sentido de la decisión porque considero que las normas en efecto se ajustaban a la Constitución, el asunto es de tanta trascendencia constitucional que debió ser desarrollado por la Sala Plena en las consideraciones de la sentencia. En concreto, a mi juicio la sentencia debió incluir una referencia específica acerca de los límites de la regulación del Congreso de la República en la materia porque, conforme a las reglas de la jurisprudencia constitucional que definen los límites, las normas demandadas son constitucionales. Sin embargo, en mi opinión, a esa decisión no se llega a partir de una visión ampliada de la facultad del Congreso para regular los mencionados asuntos propios (artículo 150 CP), sino porque dichas disposiciones abordan un asunto de interés nacional, como lo es la salubridad pública, materia que se inserta en el margen de configuración normativa del Legislador.
2. La Sentencia C-246 de 201939, estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de varias disposiciones mediante las cuales el Legislador le otorga a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de intervenir para liquidar las Empresas Sociales del Estado -en adelante ESE- de carácter departamental o territorial.
El demandante formuló dos cargos de inconstitucionalidad. El primero, relativo al desconocimiento de la denominada "cláusula general de competencia" reconocida al Congreso de la República en lo referente a la organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema General de Seguridad Social Integral en Salud -en adelante SGSSS- (numeral 7 del artículo 150 de la CN). Según el demandante, dichas normas no tuvieron en cuenta las competencias que fueron asignadas al presidente, a los concejos municipales, a las asambleas departamentales, a los alcaldes, y a los gobernadores en materia de liquidación y/o supresión de las entidades de los órdenes nacional y territorial. El segundo, relacionado con la vulneración del principio de autonomía territorial (numeral 2 del artículo 287 y 289 de la CN) pues los demandantes consideraron que permitir que la Superintendencia Nacional de Salud asumiera directamente la liquidación de las ESE, alteraba el marco de competencias asignadas en la Constitución a las entidades territoriales e infringía la autonomía territorial.
En esta sentencia, la Corte resolvió los siguientes problemas jurídicos: (i) determinar si las expresiones demandadas desconocían la autonomía territorial de las entidades departamentales o municipales al asignarle a la Superintendencia de Salud la facultad de liquidar ESE, y (ii) analizar si, al haber previsto dicha autorización, se vulneraba la competencia del Congreso de la República y del Presidente de la República para determinar la estructura de la administración nacional.
Para ello, analizó la facultad del Presidente de realizar las funciones de inspección y vigilancia sobre los servicios públicos, con especial énfasis en el servicio de salud, y su relación con la autonomía de las entidades territoriales. También examinó la competencia del Congreso y del Presidente de la República para determinar la estructura de la administración nacional.
Respecto del primer problema jurídico, adujo que la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar las ESE no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales de la atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias ni de definir la estructura de la administración nacional. Lo anterior porque, conforme a lo dispuesto en la Ley 1438 de 201140, no existe oposición entre las dos facultades, razón por la cual las normas no desconocen el núcleo esencial de la autonomía territorial.
En relación con el segundo problema jurídico, sostuvo que el reparto de competencias que la Constitución realiza entre el Congreso y el Presidente de la República para organizar la administración nacional (incluyendo la facultad para liquidar, suprimir o fusionar entidades), no se desconoce con el reconocimiento a la Superintendencia Nacional de Salud de la facultad de liquidar ESE, por varias razones: (i) porque la competencia para suprimir entidades es distinta del alcance de la liquidación de entidades como consecuencia del ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control, y (ii) porque no le está vedado al Presidente incidir en la estructura de la administración nacional, siempre y cuando exista una ley que determine las circunstancias específicas en las que ello pueda tener lugar.
3. Aunque comparto la decisión de la Sala de declarar exequibles los apartes demandados, considero que la sentencia debió incluir una referencia específica acerca de las reglas jurisprudenciales sobre los límites de la regulación del Congreso de la República en la intervención de entidades del orden territorial. Lo anterior porque, a mi juicio, la constitucionalidad de dichas disposiciones no deriva de la libertad de configuración normativa del Congreso (cláusula general de competencia del Legislador), pues la propia Constitución limita esa facultad al respeto por la autonomía territorial y la descentralización administrativa de las entidades territoriales, en los términos de los artículos 287 y 288 superiores. Las normas demandadas son constitucionales porque abordan de forma efectiva un interés nacional como lo es la salubridad pública y, en esa medida, garantizan la eficacia de los derechos, principios y valores constitucionales.
4. Con el objetivo de abordar las razones por las cuales considero que las normas acusadas son constitucionales, en primer lugar, reiteraré las reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales que ha desarrollado esta Corporación, particularmente en los casos de intervención de la Nación en asuntos locales. En segundo lugar, abordaré brevemente la jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración que tiene el Legislador en lo que respecta a la configuración del SGSSS y los límites que restringen dicha potestad. Lo anterior, con el fin de evidenciar que, conforme a estos precedentes, la intervención de la Nación está autorizada cuando el asunto que se regula desborda el interés local, como ocurre en el presente caso.
5. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha fijado los criterios que permiten armonizar la tensión Estado Unitario - autonomía territorial que se presenta a la hora de definir el ámbito de la acción del Estado.
A partir de la forma de estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, la Corte ha establecido que, si bien el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, también garantiza un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de este esquema, "la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales"41.
Esta Corporación se ha pronunciado sobre cómo opera la armonización de esos principios en tensión; unidad y autonomía. En la Sentencia C-579 de 200142, la Corte señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce, por un lado, en "la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial" y, por otro, en"la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional". En esta sentencia, la Corte también aclaró que "del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad" (Negrita fuera del original).
En relación con el principio de autonomía, el artículo 287 de la Constitución dispone que ésta debe entenderse como la capacidad de la que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Esto significa que "si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, '... la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario'"43.
Pues bien, de una lado, la Corte ha precisado que ese principio de autonomía "no es absoluto y debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley"44, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario. No obstante, de otro lado, ha establecido que, aunque la Constitución le permite al Legislador regular varios aspectos de la organización territorial en virtud de ese contexto unitario, no lo autoriza a vaciar el núcleo de la autonomía. En efecto, la jurisprudencia ha dispuesto que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales es indisponible por el Legislador45 y que el mismo está compuesto por las siguientes prerrogativas46: (i) el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias; las asambleas (artículo 299 superior) y el gobernador (artículo 303 constitucional) para los departamentos, y el concejo (artículo 312 de la Carta) y el alcalde (artículo 314 superior) para los municipios; (ii) el derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan (artículos 317, 356, 357, 360 y 362 de la Carta); y, por último, (iii) el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos.
Así mismo, en la Sentencia C-894 de 200347 la Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que "se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto". Bajo esta lógica, este Tribunal fijó el criterio conforme al cual "las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso"48. En otras palabras, la Corte estableció que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas pues encuentran respaldo en un interés superior.
Adicionalmente, el artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad49, en los términos que establezca la ley. Ello implica que, "para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia"50. (Negrita fuera del original).
En conclusión, la Corte ha reiterado que la distribución de competencias que se realice con base en los anteriores criterios tiene el alcance de garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales, por lo que las medidas legislativas que pretendan restringirla deben responder a un principio de razón suficiente51. Así, conforme a estas reglas, para determinar la razonabilidad de la limitación a la autonomía territorial es necesario analizar específicamente las competencias o funciones que se restringen. De manera que, si las mismas trascienden los intereses meramente locales o regionales, se autoriza la intervención de la Nación52.
6. En segundo lugar, la Corte ha definido que el Legislador tiene un amplio margen de configuración en lo que respecta al SGSSS. Lo anterior, debido a que las cláusulas de la Constitución Política de 1991 que establecen el deber del Estado de proporcionar a los ciudadanos un servicio eficiente de salud, son normas abiertas que permiten distintos desarrollos por parte del Legislador, en razón al pluralismo político y al principio democrático que caracteriza el Estado social de derecho53.
No obstante, también ha sostenido que tal facultad no es absoluta54 y que, por el contrario, la libertad de configuración legislativa para regular la prestación de los servicios de salud está sometida a dos tipos de limitaciones: en primer lugar, a los límites formales que se refieren a las reglas de competencia o procedimiento legislativo para la producción normativa y, en segundo lugar, a los llamados límites sustantivos o materiales, relacionados con los principios que le imponen los artículos 48 y 49 de la Constitución, "al igual que los demás derechos, principios y valores previstos en la Carta"55. De manera que esa facultad está restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden constitucional, "no pudiendo el legislador, en aras de regular la materia, traspasar dichos límites jurídicos que constituyen el presupuesto analítico-normativo del Estado constitucional y social de derecho"56.
Algunos de esos principios y reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del Legislador en materia de seguridad social en salud son "(i) el carácter obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su prestación como servicio público cuya dirección, organización, control y vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el respeto al principio de igualdad"57.
A partir de lo anterior, esta Corporación ha concluido que toda regulación del SGSSS que realice el Legislador devendrá legítima, desde la perspectiva de la Carta Política, cuando responda a un criterio de razón suficiente y garantice la eficacia de los derechos, principios y valores constitucionales. Es decir, en esta materia, mientras el Legislador "respete el núcleo esencial de las libertades públicas y de los derechos fundamentales y se funden en un principio de razón suficiente, dichas opciones son legítimas y no son susceptibles de eliminarse del ordenamiento jurídico por la vía de la inconstitucionalidad"58.
6. Por esta razón, considero que las normas demandadas son constitucionales porque al asignarle a la Superintendencia de Salud la competencia para liquidar ESE, el Legislador pretendía abordar una problemática de salud pública, como lo es la crisis financiera de varias entidades de salud que se encuentran a cargo de entidades territoriales. En efecto, este asunto de salud pública tiene la potencialidad de afectar no solamente la salud, sino también otros derechos como la vida, la integridad, el mínimo vital y la dignidad humana de los afiliados al SGSSS y de las personas que se encuentran vinculadas laboralmente a dichas instituciones.
De este modo, tal y como lo ha sostenido la Corte en otras ocasiones, considero que "la competencia del legislador para la definición del SGSSS, debe comprenderse bajo un modelo flexible"59 en el cual éste se someta únicamente a los límites formales y materiales antes anotados. Por esta razón, estimo que los apartes acusados, al abordar un asunto de interés nacional responden a un criterio de razón suficiente y, además, garantizan la eficacia de múltiples derechos y principios constitucionales; argumentos que resultaban suficientes para conservarlos en el ordenamiento jurídico60.
En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas y la decisión adoptada en la Sentencia C-246 de 2019.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada