Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS CARLOS BERNAL PULIDO, LUIS GUILLERMO GUERRERO, ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Y GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOA LA SENTENCIA C-242/20DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (Salvamento parcial de voto)La imposibilidad de que los cuerpos colegiados se reunieran de forma presencial para modificar sus reglamentos es lo que hacía necesario jurídicamente que, mientras ello ocurría, una disposición legal fundamentara la práctica de sesiones virtuales –entre otros asuntos, para llevar a cabo la modificación de los reglamentos–.PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No desconocimiento (Salvamento parcial de voto)/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento parcial de voto)CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autonomía y capacidad plena para auto organizarse (Salvamento parcial de voto)La Constitución no prohíbe el ejercicio no presencial de ninguna función del poder público. Expediente: RE-253Magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero PérezCon nuestro acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribimos de modo conjunto este salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia. En concreto, nos apartamos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Contrario a lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, consideramos que dicho artículo ha debido ser declarado exequible. El artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 es conforme con la Constitución PolíticaPese a lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, el artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 no desconoce contenido alguno de la Constitución Política. Por tanto, debió ser declarado exequible. Habilitar la competencia temporal y transitoria para que los órganos colegiados de las ramas del poder público sesionen de manera no presencial durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional resulta: (i) necesario desde la perspectiva fáctica, (ii) necesario desde la perspectiva jurídica y (iii) compatible con el principio de separación de poderes, en particular, con la autonomía del Congreso de la República. Además, (iv) al declarar inexequible dicha disposición, la mayoría de la Sala Plena desconoció el precedente constitucional. Por último, (v) los argumentos invocados por la mayoría de la Sala Plena son contradictorios.Primero, la medida es necesaria desde una perspectiva fáctica. Esto, por cuatro razones existentes en el momento en el que se expidió el Decreto y que, aunque sea de forma parcial, todavía subsisten: (i) El aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional para contener la expansión del Covid-19 limitaba, por razones sanitarias, que los miembros de las corporaciones a las que se refiere la norma se reunieran de manera presencial, por lo que el funcionamiento de tales instituciones podía continuar de forma no presencial. (ii) Si, a pesar de lo anterior, los miembros de tales corporaciones hubieran decidido sesionar de forma presencial, resultaba previsible que el normal desarrollo de las reuniones resultara limitado por las medidas de salubridad que se deben adoptar para prevenir el contagio del Covid-19. Paliar estas limitaciones solo era posible mediante la celebración de sesiones no presenciales. Además, (iii) no resultaba irrazonable que el Gobierno nacional hubiere estimado que las reuniones presenciales podrían dificultarse por inconvenientes de tipo logístico, como, por ejemplo, en el caso del Congreso de la República, el desplazamiento de los senadores y representantes que residen en ciudades diferentes a Bogotá, que permanece restringido por las limitaciones al transporte aéreo y terrestre. Por último, (iv) la habilitación de sesiones no presenciales es necesaria para hacer compatible el ejercicio de los derechos fundamentales a la participación política: (a) con la protección del derecho a la salud de los miembros de los cuerpos colegiados, en especial, de aquellos más vulnerables al Covid-19, tales como los adultos mayores o aquellos con condiciones de comorbilidad; y (b) con el derecho a la igualdad de los funcionarios de la rama legislativa frente a los funcionarios de la rama ejecutiva y judicial, toda vez que estos últimos pueden desarrollar sus funciones constitucionales y legales de forma no presencial.Segundo, la medida es necesaria desde la perspectiva jurídica. Ni la Constitución ni la Ley 5 de 1992, en el caso del Congreso de la República, habilitan de manera expresa a los órganos colegiados de las ramas del poder público y a sus miembros para sesionar de manera no presencial (situación análoga ocurre en relación con las demás instituciones destinatarias de artículo 12 del Decreto Legislativo sub examine). Por esto, era necesaria la expedición de una norma de rango legal que, de manera cierta y concreta, dispusiera el fundamento jurídico de la celebración temporal y transitoria de sesiones no presenciales. Esta norma no solo resultaba necesaria, sino constitucionalmente imperiosa, para evitar la previsible interrupción o la ralentización de las actividades propias de las distintas ramas del poder público y, de esa manera, garantizar el normal desarrollo de sus funciones constitucionales y legales. El argumento expuesto por la mayoría de la Sala Plena sobre la falta de necesidad jurídica del referido artículo 12 es contraevidente. La mayoría estimó que el artículo 12 era innecesario, por cuanto “los reglamentos, la ley y la Constitución constituyen el régimen conforme al cual se surte el debido proceso de deliberación y decisión de las corporaciones y autoridades que integran las diversas ramas del poder público conforme a los Reglamentos que obviamente pueden ser modificados siguiendo claros parámetros de constitucionalidad”. Este argumento precisamente contradice la falta de necesidad jurídica. La imposibilidad de que los cuerpos colegiados se reunieran de forma presencial para modificar sus reglamentos es lo que hacía necesario jurídicamente que, mientras ello ocurría, una disposición legal fundamentara la práctica de sesiones virtuales –entre otros asuntos, para llevar a cabo la modificación de los reglamentos–. Por tales razones la mayoría de la Sala Plena desconoció que la finalidad del requisito de necesidad es “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad”, como lo precisó la Corte en la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.Tercero, la medida es compatible con el principio de separación de poderes y, en particular, con la autonomía del Congreso de la República. Esto, pues (i) permite, mas no obliga, que los miembros de los órganos colegiados de las ramas del poder público decidan si sesionan de manera no presencial o no, lo que, de suyo, respeta su autonomía y garantiza su normal funcionamiento, y (ii) dispone expresamente que tanto la convocatoria a las sesiones no presenciales como la adopción de las decisiones correspondientes deben ajustarse a los reglamentos de esos órganos. Por esta vía, se garantiza que (i) los procedimientos de convocatoria y toma de decisiones se ajusten a reglas previas y autónomamente definidas por cada órgano colegiado, y que, (ii) a pesar de que las sesiones se lleven a cabo de manera no presencial, tengan el mismo desarrollo que tendrían si se adelantaran de manera presencial, con observancia de los mismos parámetros normativos ordinarios. En particular, respecto al Congreso de la República, el artículo 12 del Decreto Legislativo sub examine no implica interferencia alguna en su autonomía institucional. Por el contrario, habilita a que los miembros de dicha corporación la ejerzan, para decidir si sesionan de manera presencial o no presencial. Sobre este aspecto, la mayoría aduce, como razón para la inexequibilidad, la “garantía de la plena autonomía del Congreso de la República”. Esta razón carece de pertinencia y desconoce el propio contenido normativo declarado inexequible. No hay mayor garantía de la plena autonomía de un sujeto o entidad que una norma que lo habilita para ejercer su autonomía. En este caso, reiteramos que el referido artículo 12 no obliga al Congreso de la República a llevar a cabo sesiones no presenciales, sino que simplemente faculta a sus miembros para que, en ejercicio de su autonomía, puedan optar por esta alternativa. Cuarto, la decisión de la cual nos apartamos desconoció flagrantemente el precedente constitucional. Mediante la sentencia C-008 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible una disposición similar a la sub examine, porque concluyó que, en circunstancias excepcionales, es compatible con la Constitución Política que se adopten medidas extraordinarias para autorizar las reuniones no presenciales de los órganos colegiados de las ramas del poder público. Esto, por supuesto, siempre y cuando se garanticen “las reglas básicas del juego democrático y político: el debate, la participación y la publicidad de los actos”. Dicho precedente ha debido aplicarse al presente caso, en el que, por lo demás, (i) la actual emergencia sanitaria configura claramente dicho supuesto excepcional y (ii) el artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 garantiza a cabalidad el principio democrático. En efecto, este artículo dispone expresamente que (i) el proceso de deliberación y decisión se pueda llevar a cabo de manera simultánea o sucesiva, (ii) se debe garantizar el acceso a la información y documentación requerida para la deliberación, (iii) las sesiones no presenciales deben ser públicas, salvo en los asuntos sometidos a reserva, y (iv) la convocatoria, la deliberación y la decisión se sujetarán a los reglamentos definidos por las propias corporaciones. Estas previsiones garantizan la separación de poderes y la autonomía de las instituciones democráticas.Por último, las razones aducidas por la mayoría para fundamentar la inexequibilidad se contradicen entre sí. En efecto, afirmar que los órganos colegiados pueden acordar mediante reformas a sus reglamentos formas de sesiones virtuales contradice la falta de necesidad jurídica. Dichas reformas solo podrían llevarse a cabo de forma no presencial si existe una norma jurídica, como la declarada inexequible, que así lo habilite. Esto, a menos que se entienda que tales órganos ya están habilitados por la Constitución y las leyes para sesionar de forma no presencial. Sin embargo, esto último contradice algunas razones aducidas por algunos magistrados de la mayoría, en el sentido de que la convocatoria a sesiones plenamente virtuales impediría el cumplimiento efectivo de las funciones legislativas y de control político y, por tanto, estaría prohibida por el principio democrático. Desde luego, esta es una mera suposición, insostenible desde las perspectivas fáctica y normativa. La Constitución no prohíbe el ejercicio no presencial de ninguna función del poder público. Con todo, esta razón, a su vez, contradice los efectos pro futuro que la mayoría atribuyó a la Sentencia. ¿Cómo podría una Corte Constitucional validar la expedición de leyes que se fraguaron con abierta violación de la democracia? En fin, la mayoría sostuvo que su decisión se tomaba “sin perjuicio de las garantías a la salud, el bienestar y en especial a la protección de quienes integran el Congreso de la República y su cuerpo de funcionarios y empleados”. Esto puede resultar contradictorio no solo con la exigencia de sesiones presenciales para la reforma de reglamentos, sino también con los derechos fundamentales a la participación política de los funcionarios en riesgo y con el imperativo de normal funcionamiento de los órganos del poder público. Por lo demás, consideramos lamentable que, a 10 días del comienzo de las sesiones ordinarias del Congreso de la República, la sentencia de la que nos apartamos genere una incertidumbre institucional de inmenso calado. La decisión no aclara si el Congreso puede sesionar de manera no presencial al menos para reformar su propio reglamento. De esto deriva una afectación intensa a la seguridad jurídica y al funcionamiento mismo de la rama legislativa del poder público. Dada la incertidumbre generada por esta sentencia, están abiertos los siguientes interrogantes: ¿qué ocurrirá si –por razones de salubridad o logísticas– no puede conformarse el quorum presencial para deliberar o para decidir? En este escenario, ¿quedará entonces la República sin un Congreso que pueda funcionar? Si esto es así, no será entonces la disposición declarada inexequible la que vulnere la autonomía del Congreso, sino la sentencia de la que nos apartamos, que, por contera, podría obstaculizar el funcionamiento de dicho órgano. Fecha ut supra,CARLOS BERNAL PULIDOMagistradoLUIS GUILLERMO GUERREROMagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistradoGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada