Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-240 12INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Existencia de vicio de carácter insubsanable en votación de plenaria del Senado y violación del principio de consecutividad (Salvamento de voto)Si bien en relación con el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 que reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, la mayoría lo consideró exequible, los suscritos magistrados consideramos, por el contrario, que el primer inciso del artículo 18 resultaba inexequible porque cuando el proyecto se sometió a votación nominal en la Plenaria del Senado en la sesión del 2 de marzo de 2011 y no obtuvo los votos que la mayoría absoluta exige de acuerdo con el artículo 117.2 de la Ley 5 de 1992, siendo lo que procedía su hundimiento y no la realización de una nueva votación.VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características (Salvamento de voto) VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos (Salvamento de voto) VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Improcedencia de repetición salvo en casos de empate (Salvamento de voto) VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Desconocimiento acarrea inexequibilidad (Salvamento de voto)La jurisprudencia constitucional ha atribuido a la votación que se surte en las cámaras legislativas como expresión de su voluntad soberana y democrática, las siguientes características: (i) constituye la finalización del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la “suficiente ilustración” en el seno de la respectiva Comisión o Cámara; (ii) es expresa y específica y cuando se ha efectuado no puede presumirse ni suprimirse; y (iii) adquiere plenos efectos jurídicos una vez producida, de manera que no puede volver a repetirse, salvo en caso de que se presente empate. La votación, “producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad”. En el presente caso, la votación del inciso demandado no podía repetirse en la sesión del 8 de marzo porque (i) se produjo el cierre de votación y de su registro electrónico; (ii) se presentó un resultado definitivo (48 votos a favor y 15 en contra); y por ende, (iii) no se presentó empate. Así, se constata la existencia de un vicio de procedimiento no subsanable que esta Corporación debió haber declarado.VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter irreversible del voto de los congresistas (Salvamento de voto) VOTO DEL CONGRESISTA-Es inmodificable después del cierre de la votación (Salvamento de voto)Sobre el carácter irreversible del voto de los congresistas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[…] para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista, y si bien la jurisprudencia ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, pero siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación.PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vulneración por introducción de temas nuevos en el tercer debate en el Senado (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa del Gobierno (Salvamento de voto) FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento sin que medie solicitud expresa del Gobierno quebranta la Constitución (Salvamento de voto)En relación con el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, consideramos que vulnera los artículos 150.10 y 157 de la Constitución, porque las facultades extraordinarias sin haber sido solicitadas por el Gobierno, fueron incluidas en el tercer debate del trámite legislativo desconociendo el principio de consecutividad, y si bien corresponde al Congreso revestir, hasta por seis meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, es el Gobierno el que tiene que solicitarlas expresamente, configurándose un vicio de carácter insubsanable .FISCALIA GENERAL DE LA NACION-No hace parte de la administración Nacional (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incompetencia del Congreso para otorgarlas motu proprio (Salvamento de voto)El Congreso no puede facultar al Gobierno para un tema sobre el que no ha solicitado se le otorguen facultades extraordinarias.Referencia: expediente D-8629Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1 y literal j del art. 18 de la Ley 1444 de 2011, “por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.”Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLACon el acostumbrado respeto, a continuación los suscritos magistrados exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. Consideramos que en el trámite de la Ley 1444 de 2011 se presentó un vicio de procedimiento insubsanable en la votación que se surtió en el cuarto debate en la plenaria del Senado y una violación del principio de consecutividad respecto de la materia contenida en el primer inciso y el literal j) del artículo 18.La mayoría consideró que la discusión y aprobación del primer inciso del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 (artículo 17 del proyecto de ley), que reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, es exequible. Fundamentan su decisión en que la discusión y votación de la norma se desarrolló en tres sesiones. Inició en la sesión del 2 de marzo de 2011, continúo en la del 8 de marzo y concluyó en la sesión del 15 de marzo, de manera que el inciso demandado sí obtuvo la mayoría absoluta necesaria para su aprobación, y que a pesar que la votación se adelantó en varias sesiones, desconociendo el artículo 137 de la Ley 5ª de 1992, que establece que la votación “no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”, tal defecto, al aplicar el principio de instrumentalización de las formas, no tiene la entidad para afectar la validez del inciso demandado. Los suscritos magistrados consideramos, por el contrario, que el primer inciso del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 es inexequible porque cuando el proyecto se sometió a votación nominal en la Plenaria del Senado en la sesión del 2 de marzo de 2011 y no obtuvo los votos que la mayoría absoluta exige de acuerdo con el artículo 117.2 de la Ley 5 de 1992, lo que debió proceder era su hundimiento y no la realización de una nueva votación. Lo anterior con fundamento en que la jurisprudencia constitucional ha atribuido a la votación que se surte en las cámaras legislativas como expresión de su voluntad soberana y democrática, las siguientes características: (i) constituye la finalización del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la “suficiente ilustración” en el seno de la respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992 artículos 108 y 164); (ii) es expresa y específica y cuando se ha efectuado no puede presumirse ni suprimirse; y (iii) adquiere plenos efectos jurídicos una vez producida, de manera que no puede volver a repetirse, salvo en caso de que se presente empate. Con fundamento en ellas, ha concluido que la votación, “producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad.” Adicionalmente, el artículo 134 del Reglamento del Congreso que regula la votación por partes, tipo de votación que se adelantó respecto al artículo 18 al cual pertenece el inciso demandado, dispone que sólo cuando las partes sean aprobadas se podrán someter a una votación en conjunto.Complementariamente, sobre el carácter irreversible del voto de los congresistas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[…] para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación’, pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de “imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado.” (Énfasis dentro del texto).En este orden, la votación del inciso demandado correspondiente al cuarto debate en la plenaria del Senado y realizada el 2 de marzo de 2011 de manera nominal y pública, no podía repetirse en la sesión del 8 de marzo siguiente, porque (i) se produjo el cierre de la votación y de su registro electrónico, (ii) se presentó un resultado definitivo (48 votos a favor y 15 en contra), y por ende, (iii) no se presentó empate. Así, se constata la existencia de un vicio de procedimiento no subsanable que esta Corporación debió haber declarado.Ahora bien, en relación con el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, los magistrados que suscribimos el presente salvamento de voto consideramos que vulnera los artículos 150.10 y 157 de la Constitución, porque las facultades extraordinarias sin haber sido solicitadas por el Gobierno, fueron incluidas en el tercer debate del trámite legislativo desconociendo el principio de consecutividad, conforme al cual para que un proyecto se convierta en ley requiere, salvo las excepciones de origen constitucional, que sea aprobado en cuatro debates: i) en la Comisión Permanente de una Cámara; ii) en la Sesión Plenaria, luego, iii) en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, iv) en su Plenaria.Respecto de la solicitud de facultades extraordinarias, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, prescribe que corresponde al Congreso revestir, hasta por seis meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, caso en el cual, deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno.En el presente asunto, se pudo establecer que el Gobierno se limitó a solicitar facultades para reformar la administración nacional, como se deduce del proyecto de ley y de la exposición de motivos que presentó el Ministro del Interior y de Justicia ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 17 de agosto de 2010. Efectivamente, el título del proyecto de ley así lo expresa: “por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Nacional y se dictan otras disposiciones.” Es más, en el artículo 17 del proyecto de ley, en el que se solicitan las facultades extraordinarias, se presenta una lista con los asuntos concretos y allí no figura la de reformar la estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación. Además, dado que la Fiscalía no hace parte de la administración nacional (Rama Ejecutiva) sino de la Rama Judicial (art. 249 CP), no es posible argumentar que la entidad está incluida en el concepto administración nacional, menos aún cuando la concesión de facultades extraordinarias se debe realizar de manera precisa, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150-10 Superior.Lo anterior genera un vicio de falta de competencia del Congreso, corporación que no puede facultar al Gobierno para un tema que no ha solicitado se le otorguen facultades extraordinarias. Ni de la exposición de motivos, ni del texto del articulado del proyecto de ley propuesto por el Gobierno, se infiere que haya requerido tales facultades para ese tema en concreto, siendo esto así, el Congreso no puede otorgarlas a motu propio.Se trata por lo demás de un vicio que no es subsanable porque la introducción de temas nuevos por parte del Congreso en un proyecto de iniciativa gubernamental tiene un límite temporal fijado por la jurisprudencia constitucional: hasta el primer debate en la Comisión constitucional permanente, siempre que cuente con el aval del Gobierno. El tema nuevo en esta oportunidad fue introducido en el tercer debate en el Senado, lo cual genera además un problema de competencia del Congreso porque el aval, si se dio, no tendría efecto. Si bien es cierto que la jurisprudencia ha avalado la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar la estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación, pues no es un asunto excluido por el art. 150-10 de la CP, el literal j) del artículo 18 cuestionado en esta oportunidad, está viciado, y por lo tanto se trata de un asunto nuevo que no surtió los cuatro debates reglamentarios. En consecuencia, el literal j del art. 18 de la Ley 1444 de 2011 debió ser declarado inexequible.Dejamos así plasmadas las razones por las cuales nos apartamos de la posición mayoritaria en este asunto.Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado