Aclaración de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa a la Sentencia C-234 14Referencia: Expediente D-9754Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3°, parcial, de la Ley 1505 de 2012, ‘Por medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta’.Magistrado Ponente:JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBCon el debido respeto por la Sala Plena de la Corporación, expongo las razones por las que no comparto plenamente la decisión que se adoptó en la sentencia C-234 de 2014, en la cual se resolvió declarar exequible el artículo 3° de la Ley 1505 de 2012, “por lo cargos estudiados en la presente providencia.” A mi juicio, la Corte Constitucional se ha debido inhibir de conocer de fondo la demanda de la referencia, precisamente por las razones en que se fundó su decisión de exequibilidad. No obstante, no salvo sino aclaro mi voto por cuanto consideró que la decisión en cuestión, al limitarse a los cargos presentados, no cierra el debate constitucional frente a eventuales cargos que se puedan presentar en el futuro, que sí cumplan con los requisitos para ser analizados de fondo por la Corte Constitucional.
1. De acuerdo con lo dicho por la sentencia C-234 de 2014, se consideró que la Sala debía resolver un cargo de omisión legislativa relativa. En otros términos, la acusación de que el legislador había optado regular una cuestión (el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta), pero lo había hecho sin el respeto debido al principio de igualdad y de no discriminación, pues había dejado de incluir casos que debió haber incluido (entidades de voluntarios sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores –CINAT-). La Corte decidió que la norma acusada no violaba la Constitución como se había alegado en la demanda, puesto que el efecto jurídico de la norma acusada en realidad no es excluir los grupos que supuestamente deja de lado, por fuera de la protección legal. Tal como lo dice la sentencia: “Debe observarse entonces que a diferencia de lo afirmado por el accionante, de la lectura de la norma acusada no se deduce que en ella se haya establecido una relación taxativa y excluyente de las entidades que pueden integrar el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta sino, por el contrario, se trata de una disposición abierta que establece un mecanismo para que diversas entidades hagan parte del referido subsistema, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el artículo 16 de la misma Ley 1505 de 2012. || En este orden de ideas, se infiere que el legislador al regular la actividad de los voluntarios de primera respuesta, permitió la inclusión de nuevas entidades, garantizando de esta forma un ambiente de igualdad, contrario a lo afirmado por el accionante. […]”.
2. Como lo señala la sentencia claramente, la acción de inconstitucionalidad partió de considerar que la norma legal acusada era contraria al orden constitucional, por haber expedido unos beneficios que se conceden tan sólo a una parte de las instituciones que, de acuerdo con el objeto y propósito de la ley, han debido ser beneficiadas e incluidas. La conclusión de la Corte es que la demanda parte de un supuesto errado, a saber, considerar que los grupos incluidos en el artículo 3° de la Ley 1505 de 2012 acusado son taxativos y, por tanto, son los únicos beneficiados por la normatividad en cuestión. La Sala Plena evidencia que la consecuencia jurídica de la supuesta exclusión a ciertos grupos sociales que han debido ser incluidos, surge de la lectura que la demanda hace de la norma y de la Ley y no del tenor literal de dichos textos. Por el contrario, la Ley, como se muestra, sí permite incluir nuevos grupos.
3. En síntesis, la Corte Constitucional no consideró que la norma acusada era exequible a pesar de hacer parte de una regulación sobre el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, que había dejado de incluir ciertas entidades de voluntarios sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores –CINAT-, sino porque tal efecto jurídico no existe.
4. No se está demostrando que el artículo 3° de la Ley 1505 no es contrario a la Constitución Política, se está demostrando que la interpretación que la demanda hace del artículo en cuestión (que se trata de una lista taxativa y cerrada de beneficiarios) no es la correcta y que, por tanto, el supuesto efecto de exclusión que se cuestiona y demanda no existe en el orden jurídico vigente. Como expresamente lo dice la sentencia: “En este orden de ideas, no se cumplen los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia para que se considere que la disposición incurre en una omisión legislativa relativa, por cuanto como su mismo nombre lo indica, ello requiere que la norma haya excluido de sus consecuencia jurídicas la situación expuesta por el demandante. […].” En efecto, lo mínimo que se exige a una demanda por omisión legislativa relativa es que la norma acusada tenga el efecto de excluir al grupo cuyo derecho a la igualdad se pretende proteger.5. La posición que sostengo en el presente caso no es extraña ni ajena a la jurisprudencia constitucional. Como se ha reiterado una y otra vez, las razones de inconstitucionalidad en contra de una norma legal deben ser ‘ciertas’, esto es, “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.”. En varias oportunidades la Corte Constitucional se ha dejado de pronunciar de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, precisamente porque ésta se funda en una interpretación que el accionante hace del ordenamiento, y no del tenor literal de la regla legal acusada. Justamente lo ha hecho cuando la supuesta omisión en que incurre una norma se desvanece al interpretar de forma sistemática, y no aislada, la disposición que se acusa. De hecho, la Corte ha llegado a considerar esta actitud como un intento de inducir al juez al error. Adicionalmente, la falta de cumplimiento de alguno de los presupuestos de un cargo de omisión legislativa relativa ha sido cuestionada en el pasado y ha dado lugar a la inhibición por parte de la Corte Constitucional. A la luz de la jurisprudencia constitucional, por tanto, las consideraciones de la sentencia C-234 de 2014 han debido dar lugar a una inhibición por parte de la Corte Constitucional y no un pronunciamiento de fondo. Ahora bien, en la medida en que la decisión de la sentencia de declarar la exequibilidad del artículo 3° de la Ley 1505 se circunscribe a ‘los cargos estudiados en la presente providencia’ el impacto de la decisión es menor. En efecto, una declaración de exequibilidad absoluta con base en un cargo planteado en esta forma, tendría la consecuencia de cerrar el debate constitucional. Al tratarse de una decisión de constitucionalidad relativa a los argumentos analizados, queda abierto el debate constitucional para que en un futuro, en caso de existir un cargo de inconstitucionalidad que cumpla con los mínimos requisitos para ser analizado de fondo, pueda ser eventualmente presentado a consideración de esta Corporación. Las anteriores son las razones que me permiten llevan a aclarar por qué vote a favor de la sentencia C-234 de 2014. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- Sentencia C-652 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda". M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo. Ver también las Sentencias C-451 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-480 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño y C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda, entre otras. Ver la Sentencia C-185 02 M.P. Rodrigo Escobar Gil Ver la Sentencia C- 041 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-543 de 1996 M.P Carlos Gaviria Díaz Sentencia C-1009 de 2005 Ver sentencia C-784 de 2004. Sentencia C-1190 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-299 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver igualmente la Sentencia C-465 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón. Sentencia C-784 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Ciro Angarita M.P. Antonio Barrera Carbonell En el caso concreto la Universidad Nacional es un ente universitario autónomo y goza de personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio y presupuesto independiente. De esta manera, aunque la Universidad se somete a un marco legal este tiene unos límites precisos y si el legislador se inmiscuye más allá de ese marco legal habría una intervención indebida y se incurriría en una violación de la autonomía universitaria. José Gregorio Hernández M.P. Álvaro Tafur Galvis Rodrigo Escobar Gil M.P. Clara Inés Vargas M.P Álvaro Tafur Galvis M.P. Humberto Antonio Sierra Porto M.P Humberto Antonio Sierra Porto M.P. Manuel José Cepeda Espinosa M.P. Nilson Pinilla Pinilla M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Sentencia C-1009 de 2005 Entre otras normas referidas a la gestión del riesgo, se encuentran, entre otras: decreto 1547 de 1984:“Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades”, Ley 46 de 1988: “Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras disposiciones.”, el decreto 919 de 1989: “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.”, Directiva Presidencial No.33 de 1991: “Responsabilidades de los organismos y entidades del sector público en el desarrollo y operación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”, Directiva Ministerial 13 de 1992: “Responsabilidades del Sistema Educativo como integrante del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres “, el Decreto 2190 de 1995: “Por el cual se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres”, el Decreto 969 de 1995: “Por el cual se organiza y reglamenta la Red Nacional de Centros de Reserva para la atención de emergencias”, la Ley 322 de 1996: “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos y se dictan otras disposiciones” , la Ley 388 de 1997: “Por la cual se crea el Plan de Ordenamiento Territorial, el Decreto 93 de 1998: “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”, el Decreto 321 de 1999: “Por el cual se adopta el Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.”, el Documento CONPES 3146 de 2001: “Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo, Directiva Presidencial 005 de 2001: “Actuación de los distintos niveles de Gobierno frente a Desastre Súbito de carácter Nacional”, la Ley 812 de 2003: “Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario Título II: Plan de Inversiones Públicas, Capítulo II: Descripción de los Principales Programas de Inversión, Literal (C): Construir Equidad Social, Ordinal 8: Prevención y Mitigación de Riesgos Naturales”. Como funciones específicas el ARTÍCULO 4 del Decreto Ley 4147 de 2011 se establecen las siguientes: Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial.
2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD.
3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD.
4. Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia.
5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo.
6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales.
7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia.8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD.9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país.
10. Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7o del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres.
11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. PARÁGRAFO. Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Artículo
1. Ley 1523 de 2012 Como objetivos específicos se encuentran en el artículo 6 de la Ley 1523 de 2012, los siguientes: 2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante acciones como:a). Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención.b). Identificación de los factores del riesgo, entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo.c). Análisis y evaluación del riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles consecuencias.d). Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes. e). Comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población, con fines de información pública, percepción y toma de conciencia.2.2. Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones como: a). Intervención prospectiva mediante acciones de prevención que eviten la generación de nuevas condiciones de riesgo.b). Intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente.c). Protección financiera mediante instrumentos de retención y transferencia del riesgo.2.3. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante acciones como:a). Preparación para la respuesta frente a desastres mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otros.b). Preparación para la recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción.c). Respuesta frente a desastres con acciones dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales afectados.d). Recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida. Ley Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Presidencia de la Republica. Pag 8-9. Disponible en: http: www.dimar.mil.co sites default files atach cartilla_sistema_nacional_de_gestion_del_riesgo_0.pdf Sentencia C-1190 00 M.P. Álvaro Tafur Galvis Acuerdo 003 de 2005 La sentencia presenta el problema jurídico en los siguientes términos “Se observa entonces que corresponde en esta oportunidad estudiar a la Sala, si el legislador al regular las entidades pertenecientes al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, incurrió en una omisión al no permitir la inclusión de entidades de voluntarios sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores –CINAT-, y por tanto, negar el acceso a los beneficios otorgados en la Ley 1505 de 2012. Esa supuesta omisión, en opinión del accionante, desconoce el derecho a la igualdad frente a las entidades que fueron expresamente mencionadas por el legislador.” Sentencia C-234 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV María Victoria Calle Correa). Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”. Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta decisión identifica las condiciones y requisitos mínimos que supone un cargo de inconstitucionalidad en contra de una norma legal de la República. Ha sido reiterada en múltiples ocasiones desde el momento en que fue adoptada por la Sala Plena, hasta el presente. Así, por ejemplo, ver, entre otras, las sentencias C-263 de 2014 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) [En este caso se dijo al respecto: “Conforme se observa, cada una de las acusaciones planteadas por los actores tiene su fundamento en una comprensión que no se deriva del aparte demandado. En efecto, la interpretación de los actores que hace del dictamen pericial ordenado en el artículo 14 de la Ley 1306 de 2009 un requisito previo a la instauración de la tutela por las personas mentalmente discapacitadas, así como una prueba única en las tutelas que ellas instauren es inadmisible y, por lo tanto, no sirve de sustento a las pretendidas violaciones de los derechos a acceder a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, ni a la alegada afectación de la acción de tutela. || En las anotadas condiciones procede concluir que ninguno de los cargos formulados satisface el requisito de certeza que, precisamente, consiste en que la interpretación en la que los actores basen la solicitud de inconstitucionalidad pueda ser adscrita al contenido normativo de la disposición que se demanda, lo que, como se ha indicado, no ocurre en el presente caso, por lo cual la demanda carece de aptitud sustancial para dar lugar al juicio de constitucionalidad. ”]. Ver también, por ejemplo, las sentencias C-316 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), C-599 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa; AV Mauricio González Cuervo). Por ejemplo, en la sentencia C-029 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chlajub) se decidió inhibirse de pronunciarse de fondo, con base en el siguiente razonamiento: “[…] como lo señaló el Ministerio Público y el representante del Departamento Administrativo de la Función Pública no es posible argumentar una omisión, pues una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso administrativo de liquidación, permiten concluir que tanto las obligaciones surgidas con anterioridad como con posterioridad al acto de liquidación deben ser asumidas.” En la sentencia C-710 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), caso en el que la Corte se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo, se dijo al respecto: “[…] la Sala observa que los actores buscan un pronunciamiento de fondo sobre una discusión ajena al objeto de la demanda y estructuran sus cargos a partir de una interpretación subjetiva de la expresión acusada. En este orden de ideas, con esta argumentación se induce a la Corporación a resolver una controversia que en nada se relaciona con el objeto demandado, es decir, incurren en una conducta judici decipiendi intentio (inducir al juez al error)”. Así por ejemplo, la sentencia C-352 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chlajub) en la que se consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “En el presente caso, se enfrenta la Corte a una ineptitud de la demanda porque el accionante no logra demostrar que las categorías de fiscales y jueces sean completamente asimilables y que por ende debían estar los fiscales que actúan ante los jueces en el componente integral de la norma acusada. Pretende así que la condición omitida en el texto demandado se refiera a una categoría no asimilable entre jueces y fiscales para efectos de predicar el mismo tratamiento tributario, lo que evidentemente no se desprende de la Constitución como algo indispensable para que la expresión demandada resulte avenida a sus mandatos, de donde también surge que no está probado que el legislador, al establecer la exención, haya incurrido en una inactividad parcial generadora de una omisión relativa inconstitucional.” Al respecto ver también, por ejemplo, la sentencia C-667 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en el cual la Corte también se inhibe de conocer un cargo por omisión legislativa relativa.