ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-225 08REPRESENTACION DE LOS INTERESES DE LAS REGIONES AL INTERIOR DEL CONGRESO-La Constitución no impide establecer instancias de participación (Aclaración de voto)El sistema mixto de elección de los parlamentarios, en el que concurre la participación nacional, territorial y de las minorías étnicas y políticas, confiere legitimidad a la posibilidad que el legislador prevea instancias para la representación regional. El legislador se encuentra facultado para establecer modificaciones en la organización institucional del congreso, a fin de que se establezcan instancias de debate de los intereses de las regiones.COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Pertenencia de senador elegido por circunscripción nacional no afecta el ejercicio de sus funciones al interior de las comisiones constitucionales, especiales y accidentales (Aclaración de voto)En cada una de las instancias el senador estará facultado para ejercer el mandato representativo en relación con los intereses de la circunscripción nacional, competencia que no se ve anulada ni disminuida por el hecho de pertenecer a una CRI en particular. Estas mismas consideraciones son predicables para el caso de los congresistas que representan minorías étnicas y políticas, pues igual dichos congresistas podrían agenciar los intereses de las minorías a las que representan y que residan en la circunscripción territorial correspondiente.COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Son instancias de reforzamiento de la participación democrática de las regiones al interior del Congreso (Aclaración de voto)COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Presunta duplicidad de funciones entre las CRI y las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes está basada en una interpretación errónea de las competencias del Congreso. (Aclaración de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en relación con la sentencia C-225 del 5 de marzo de 2008, en la que el Pleno de esta Corporación decidió declarar la inexequibilidad de la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.” Para ello, expongo los argumentos siguientes:1. Comparto la razón de la decisión, en el sentido que la norma demandada contraría la Carta Política, puesto que la fórmula de composición de las comisiones regionales interparlamentarias – CRI es inexequible, en tanto incurre en una omisión legislativa relativa al excluir la participación de los congresistas elegidos por listas únicas en las que (i) no se contempla la posibilidad del voto preferente; o (ii) se prevé ese mecanismo, pero el elector se abstiene de utilizarlo, por lo que voto se adscribe a favor de la lista y no de un candidato en particular. Del mismo modo, concuerdo con la Sala en que dicha fórmula de composición de las CRI es un aspecto estructural del diseño institucional propuesto por el legislador orgánico, por lo que su inexequibilidad se extiende a los demás aspectos regulados por la Ley 1127 07.2. Sin embargo, me aparto de lo considerado por la Corte en el sentido que la Constitución impide al legislador orgánico establecer instancias de representación de los intereses de las regiones al interior del Congreso. Como se sostuvo en la ponencia original, del sistema mixto de elección de los parlamentarios, en el que concurre la participación nacional, territorial y de las minorías étnicas y políticas, confiere legitimidad a la posibilidad que el legislador prevea instancias para la representación regional. Si, como se sostiene en la sentencia adoptada por el Pleno, que dentro de los objetivos perseguidos por el Constituyente con la redefinición del modelo de adscripción de las curules en el Congreso está la consolidación de instancias de representación política a favor de las entidades territoriales; el legislador se encuentra prima facie facultado para establecer modificaciones en la organización institucional del Congreso, a fin que se establezcan instancias de debate de los intereses de las regiones.Esta posibilidad de arreglo institucional no es incompatible con el carácter nacional del mandato democrático representativo que ostentan los senadores de la República. En mi criterio, la posición adoptada por la mayoría, que acepta como válida dicha contradicción, está basada en una interpretación del contenido y alcance de las CRI que va más allá de la materia misma de la Ley acusada. Como se indicó en el fundamento jurídico 4 de la sentencia, las funciones a cargo de las CRI están relacionadas con el control político, la participación en el trámite de proyectos de ley y la gestión de los intereses regionales ante distintas autoridades del Estado. Estas competencias se muestran en todo acordes con la posibilidad que los senadores elegidos por circunscripción nacional adelanten las demás tareas que la Constitución y la ley les asignan en las demás instancias del Congreso. Por ende, la pertenencia de un senador elegido por circunscripción nacional a una determinada CRI no afecta en grado alguno el ejercicio de sus funciones al interior de las comisiones constitucionales permanentes, especiales y accidentales, al igual que en las plenarias de la corporación legislativa. En cada una de estas instancias, el senador estará facultado para ejercer el mandato representativo en relación con los intereses de la circunscripción nacional, competencia que no se ve anulada ni disminuida por el hecho de la pertenencia a una CRI en particular.3. Consideraciones similares son predicables para el caso de los congresistas que representan minorías étnicas y políticas. En ese evento, la pertenencia de estos parlamentarios en las CRI no afecta en modo alguno la posibilidad que los parlamentarios ejerzan sus competencias, de acuerdo con el mandato representativo de que son titulares, en las demás instancias de la actividad legislativa. Igualmente, debe tenerse en cuenta que las normas acusadas en nada se oponen a que dichos congresistas, al interior de la CRI, agencien los intereses de las minorías a las que representan y que residan en la circunscripción territorial correspondiente. Ante este panorama, podría desestimarse el argumento defendido por la mayoría, en el sentido que la pertenencia de los congresistas representantes de minorías a las CRI, desnaturalizaría su mandato. Esto en razón a que las funciones de estas comisiones son compatibles con la defensa de los intereses de las minorías, las que, para el caso colombiano, están en un buen número de casos concentradas geográficamente. Por ende, la pertenencia de los mencionados congresistas a las CRI no solo se mostraría constitucionalmente válido, sino adecuado en términos de representación democrática y pluralista. En criterio del suscrito magistrado, la composición de las comisiones regionales por senadores elegidos por circunscripción nacional y por circunscripciones especiales, al igual que los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas, no se opone a los postulados constitucionales que regulan el mandato democrático representativo de los miembros del Congreso. Ello debido a que (i) los senadores y representantes pertenecientes a cada CRI tienen entre sus electores, en proporción mayoritaria, electores pertenecientes a la circunscripción territorial correspondiente, lo que comprueba la existencia de un mandato representativo; (ii) la pertenencia del congresista a una CRI no afecta el ejercicio pleno de las competencias en las demás instancias de la actividad legislativa, circunstancia que niega el argumento de la fragmentación o desnaturalización del mandato; y (iii) para el caso de las senadores indígenas y representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, la pertenencia a una CRI de una determinada circunscripción territorial, no es incompatible con la posibilidad que en la comisión regional ejerzan la representación de los intereses de la minoría que habita en la misma. Por lo tanto, la decisión legislativa de adicionar el Reglamento del Congreso en el sentido de estipular las CRI y establecer sus funciones, todas ellas circunscritas a la representación de intereses de las circunscripciones territoriales, no afecta las funciones ordinarias de los senadores elegidos por circunscripción nacional. En ese sentido, su mandato no es desagregado ni fragmentado por su participación en dichas comisiones regionales, conservándose íntegramente la representación democrática de la que son titulares.4. Finalmente, tampoco concurrían razones suficientes que sustentaran la vulneración del principio de economía de la función pública por parte de las CRI. Al respecto, considero que las comisiones regionales son instancias de reforzamiento de la participación democrática de las regiones al interior del Congreso, finalidad que en sí misma considerada no plantea reproches desde la perspectiva constitucional. Por ende, su exequibilidad a luz de los principios de la función administrativa sólo podrá ser valorada a partir de la acreditación de la absoluta incompatibilidad entre dichas comisiones y el contenido mismo de esos principios. Así, simples censuras fundadas en la inconveniencia del ejercicio de las funciones de control político de las CRI, habida cuenta de la sobrecarga que ocasionarían respecto de las citaciones a autoridades nacionales o locales, no tienen una entidad tal que permita sustentar la contradicción entre la norma acusada y los principios de la función administrativa. A partir de esta consideración, advierto que la presunta duplicidad de funciones entre las CRI y las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes está basada en una interpretación errónea del ámbito de las competencias del Congreso. Nótese que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos que integran el Título VI de la Constitución Política, la Rama Legislativa concentra sus competencias principales en las funciones de producción normativa y ejercicio del control político a las autoridades del Estado. En ese sentido, si el legislador, como sucede en el presente caso, optó por crear una nueva comisión al interior del Congreso, no sólo es aceptable sino jurídicamente obligatorio que las funciones que imponga a la institución estén en consonancia con las competencias que la Carta Política le adscribe al legislativo. Para el asunto objeto de análisis, la Ley 1127 de 2007 estipulaba las comisiones regionales interparlamentarias como instituciones para el ejercicio del control político, la participación en la actividad de producción legislativa y la gestión de intereses ante autoridades nacionales y locales, funciones todas enfocadas al ámbito regional. En otras palabras, la norma acusada disponía una instancia para los congresistas ejercieran sus facultades constitucionales, delimitándola a la discusión de las necesidades de los habitantes de cada circunscripción territorial. Esta función, según lo expuesto, no contradice el principio de economía pues, lejos de producirse una duplicación de funciones, opera una concentración de las mismas en torno a los intereses regionales, a través de un diseño institucional que se muestra compatible con el ámbito de competencias del Congreso. Por último, no puede perderse de vista que el ejercicio del control de político por parte del Congreso es uno de los pilares que justifican, desde la perspectiva constitucional, la actividad de la Rama Legislativa. En este orden de ideas, no resulta admisible la tesis según la cual la creación de nuevos canales institucionales para el desarrollo de esta función, como es el caso de las CRI, sea incompatible con la independencia de los poderes públicos. Antes bien, el reforzamiento de estas instancias de control es expresión de una de las facetas del principio democrático, que obliga que a que los ciudadanos, a través de sus representantes directos, tengan herramientas suficientes y adecuadas para la rendición de cuentas respecto de la actividad de las autoridades del Estado. De otro lado, debe enfatizarse que la misma Ley establecía mecanismos que, precisamente, estaban dirigidos a garantizar el cumplimiento de los principios de eficacia y economía de la función pública. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del segundo “artículo nuevo” contenido en el artículo 2 de la Ley 1127 07, ninguna autoridad podrá ser citada simultáneamente por más de una CRI y, en todo caso, tendrán prioridad las citaciones efectuadas por las comisiones constitucionales permanentes.
5. En conclusión, las comisiones regionales interparlamentarias vulneraban la Constitución por un aspecto concreto de su fórmula de composición, contrario a las finalidades constitucionales de las listas únicas, previstas como parte de los instrumentos de fortalecimiento de la actividad del Congreso que ofrece el Acto Legislativo 1 de 2003 sobre Reforma Política. Sin embargo, esta circunstancia no se oponía a que el legislador orgánico estableciera legítimas instancias de representación regional al interior de los órganos de representación política de raigambre nacional, instancias que, comprendidas en su verdadera dimensión, no contradicen ni el carácter unitario del Estado colombiano ni la naturaleza del mandato democrático representativo.Las anteriores razones sustentan esta aclaración de voto.Fecha ut supra,JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMagistrado ---pies de página--- Para apoyar esta conclusión, la demanda refiere a la sentencia C-484 96, que se ocupó de la relevancia constitucional de las circunscripciones especiales. Cfr. LLANOS, Mariana. El bicameralismo en América Latina. En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Edición 2003. Fundación Konrad-Adenauer Stiftung. Montevideo, 2003. pp. 347-377. Sobre el particular es ilustrativa la exposición realizada ante la Asamblea Nacional Constituyente por parte del Gobierno, respecto del sentido de un congreso bicameral. Al respecto, Cfr. Informe del Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para la Asamblea y la Reforma Constitucional. El sentido de un congreso bicameral. En: CEPEDA ESPINOSA, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un nuevo constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá, 1993. pp. 305-307. Ibídem. Ibidem. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-759
04. En este caso, la Corte declaró exequible la Ley 848 03, la cual había sido demandada en razón a que durante su trámite no se contó con la participación de los Representantes a la Cámara por el Departamento del Vaupés, quienes habían sido suspendidos del cargo debido a lo resuelto por el Consejo de Estado. En esta sentencia se consideró que si bien los habitantes de cada circunscripción tenían un derecho de representación mínima en la Cámara, el ejercicio del mismo debía hacerse compatible con la libertad y legalidad del voto. Así, la restricción a la representación resultaba acorde a la Carta Política, puesto que estaba sustentada en el cumplimiento de decisiones judiciales que protegen intereses constitucionalmente valiosos. Al respecto, el artículo 93 de la Constitución Política de 1886 estipulaba que el Senado se compondría de dos senadores por cada departamento, y uno más por cada doscientos mil o fracción mayor de cien mil habitantes que tengan en exceso sobre primeros doscientos mil. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1051
01. Sentencia SU-225 98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ponencia para segundo debate en el Senado de la República del proyecto de ley que se revisa. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-169
01. Ibídem. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1081
05. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-427 00.