ACLARACIÓN DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS NATALIA ÁNGEL CABO Y CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ Y EL MAGISTRADO MIGUEL POLO ROSERO A LA SENTENCIA C-223/25 Referencia: D-15207 Asunto: Demanda contra el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, "[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo
1. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, las magistradas Natalia Ángel Cabo y Carolina Ramírez Pérez, y el magistrado Miguel Polo Rosero consideramos necesario aclarar nuestro voto frente a la sentencia C-223 de 2025, por medio de la cual esta Corporación resolvió inhibirse respecto de la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del numeral 1° del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, "[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana", por la presunta violación a la libertad de expresión (CP, art. 20).
2. La norma acusada contempla una de las conductas que puede dar lugar a medidas correctivas por afectar la relación entre las personas y las autoridades. A juicio del accionante, esa disposición es contraria al derecho a la libertad de expresión, pues el acto consistente en "irrespetar a las autoridades de Policía", puede manifestarse de muchas maneras. En este contexto, a falta de criterios específicos que señalen de forma concreta qué se entiende por irrespeto y cómo se manifiesta, será en última instancia la percepción subjetiva de la autoridad la que lo dote de contenido. Ello, a su turno, puede conducir a calificar una conducta en principio amparada por el derecho a la libertad de expresión como contraria a la relación entre las personas y las autoridades, y a la imposición de una medida correctiva.
3. En la sentencia C-223 de 2025, la Sala Plena concluyó que el cargo formulado por el accionante era inepto, porque incumplió los requisitos de (i) claridad, pues de la lectura de la demanda no se entiende si el reproche del accionante recae sobre la conducta de irrespetar a las autoridades de policía o si se dirige en contra de su consecuencia. Además, el accionante no precisó cuál era su pretensión; (ii) certeza, porque se dirige a cuestionar una proposición jurídica deducida por el actor; (iii) especificidad, dado que el accionante no tuvo en cuenta el contenido del artículo 20 del Texto superior y se fundó en afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas, que no permiten establecer de qué manera concreta la conducta de "irrespetar a las autoridades de policía" vulnera la libertad de expresión; (iv) pertinencia, pues se dirigió a cuestionar problemas de conveniencia y de aplicación indebida del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016. Además, el demandante se fundó en opiniones subjetivas y no en argumentos de naturaleza constitucional; y (v) suficiencia, toda vez que no se aportaron todos los elementos necesarios para iniciar el debate constitucional y la demanda no logró despertar una duda mínima sobre la conformidad de la expresión acusada al derecho a la libertad de expresión.
4. Al respecto, si bien acompañamos la decisión de inhibición porque, en estricto sentido, el demandante no formuló el concepto de violación en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional, las magistradas Ángel y Ramírez, y el magistrado Polo consideramos importante aclarar nuestra postura frente al fallo dictado por la Sala Plena, en primer lugar, en el sentido de que la breve extensión de la demanda y de su corrección no es un criterio que, en abstracto, defina la aptitud o no de un cargo de inconstitucionalidad. Conforme con el precedente reiterado y pacífico de esta Corporación, para determinar si procede emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda, se debe evaluar si el cargo se construye sobre razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, que deben ser examinadas a la luz del principio pro actione. De esta manera, no es plausible calificar de inepto un cargo exclusivamente por la extensión de su fundamentación, pues si esta se edifica sobre razones que cumplen las cargas mínimas de argumentación mencionadas habrá mérito para que esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo.
5. En segundo lugar, en armonía con lo anterior, manifestamos que, de haberse considerado apto el cargo planteado por el accionante, la Sala Plena hubiese tenido la valiosa oportunidad, primero, de pronunciarse sobre el derecho a la libertad de expresión a la luz de los estándares internacionales y de derecho comparado; y segundo, dar respuesta una controversia constitucional actual y relevante, que pone en tensión, por un lado, a la libertad de expresión y, por el otro, el deber de respeto hacia los funcionarios públicos, específicamente, la autoridad de policía.
6. Respecto del primer asunto, consideramos que la Sala Plena dejó pasar una ocasión idónea para analizar el contenido y alcance del derecho a la libertad de expresión de cara a los estándares internacionales y comparados, específicamente, en materia de las restricciones admisibles a ese derecho en una sociedad democrática y frente a las autoridades de policía. Al respecto, conviene señalar como tanto en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y en otras jurisdicciones se han establecido reglas sobre los límites de la libertad de expresión frente a las autoridades en general, y de policía en particular. Se observa que, aunque existen niveles de protección diferentes de la libertad de expresión que van desde protecciones casi ilimitadas como la estadounidense hasta otras más restringidas como la alemana, lo cierto es que existe un acuerdo común sobre el mayor escrutinio al que se someten las autoridades públicas, lo cual puede suponer que en el marco de la crítica a su conducta oficial se emitan epítetos insultantes o vulgares.
7. A modo de ejemplo, desde la perspectiva del derecho comparado, en Alemania, según lo establecido por la Ley Fundamental Alemana (Grundgesetz, GG), el Código Penal Federal (Strafgesetzbuch - StGB) y decisiones del Tribunal Constitucional Alemán (TCA), se puede identificar como las ofensas a la policía estarían protegidos si no se dirigen de forma directa a un individuo sino, por ejemplo, a la policía como institución de forma general. El estándar definido por el TCA señala que los insultos dirigidos contra colectivos como la policía son admisibles, en tanto el discurso se despersonaliza y apunta a las disfunciones sociales de esa institución más no a la personalidad de un miembro específico52.
8. Por otra parte, en la jurisprudencia vigente de la Corte Suprema de Estados Unidos, las fighting words parecen tener una protección constitucional expansiva, salvo cuando incitan de forma directa a la violencia o constituyen amenazas reales y ciertas sobre la persona objeto de los insultos. Es decir, en el ordenamiento jurídico estadounidense, se espera que las autoridades de policía tengan una mayor tolerancia frente a las opiniones de la ciudadanía, de modo que el sentimiento de ofensa individual no puede por sí mismo suponer la imposición de una medida sancionatoria de la ciudadanía que expresa su inconformidad hacia la actuación de las autoridades, incluso con expresiones chocantes o soeces. En dicho contexto, las autoridades de policía están sometidas a un estándar de tolerancia más estricto en virtud de la protección reforzada al derecho a criticarlas del que goza la ciudadanía.
9. Finalmente, cabe destacar que en el DIDH la tendencia marcada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) parece sugerir que los insultos gratuitos y sin fundamento no gozan de protección, aunque cada caso ofrece un contexto específico en el que se observa si el insulto lanzado hacia una autoridad goza o no de protección. El TEDH señala que el Convenio Europeo puede no proteger el lenguaje ofensivo que constituya una "denigración gratuita" o injustificada (wanton denigration), es decir, aquella expresión ofensiva cuya única intención es insultar53. Al respecto, el Tribunal destaca que las expresiones vulgares no carecen de protección en sí mismas, pues el uso de lenguaje vulgar puede perseguir fines amparados por la libertad de expresión. En tal sentido, la expresión vulgar debe ser vista en su contexto y su uso no anula la protección sobre el discurso pues se trata de una selección estilística de quien emite el mensaje. En suma, bajo el amparo de este criterio de interpretación, el estilo vulgar goza también de protección, salvo que se trate de expresiones denigrantes gratuitas y emitidas con la única intención de insultar.
10. Con relación al segundo aspecto, de haberse estimado apto el cargo formulado por el accionante, los suscritos magistrados consideramos que la Corte habría podido dar respuesta a un caso de difícil solución por las tensiones que genera entre, por un lado, la protección constitucional reforzada de la libertad de expresión y, por el otro, la facultad legal de la autoridad de policía para sancionar a quien le falte al respeto, cuando con ello se persigue la realización de un fin constitucional imperioso, como lo es, asegurar las relaciones pacíficas entre las personas y las autoridades, así como la convivencia, la paz, la primacía de los derechos fundamentales y, en últimas, la vigencia del Estado de Derecho.
11. Precisamente, este caso situaba a la Corte en el escenario constitucional adecuado para recordar que la libertad de expresión, en tanto derecho esencial para el funcionamiento de la democracia, solo puede ser restringido cuando se cumpla con el principio de legalidad, se persiga un fin constitucionalmente imperioso y se compruebe que la restricción es necesaria y proporcional en una sociedad democrática -test tripartito de libertad de expresión-. A su vez, reiterar el criterio jurisprudencial según el cual las autoridades públicas, sobre todo las de policía, tienen la carga de soportar un escrutinio intenso por parte de la sociedad, razón por la cual su protección no puede socavar el derecho de la ciudadanía a criticarlas, incluso con lenguaje que se aprecie subjetivamente como soez, ofensivo o chocante.
12. Lo anterior, naturalmente, sin perder de vista el fundamento constitucional y la importancia en el Estado de Derecho de las autoridades de policía, quienes son titulares de una serie de prerrogativas que autoriza la Constitución para cumplir con el propósito de garantizar el orden público, el ejercicio libre de los derechos fundamentales y la convivencia pacífica; y de las actividades de policía, que involucran la aplicación de medidas correctivas por infracciones a la convivencia, con estricto apego al orden constitucional y libre de toda arbitrariedad por parte del poder de policía.
13. En suma, las magistradas Ángel y Ramírez, y el magistrado Polo, aun cuando acompañamos la decisión inhibitoria en el caso concreto, estimamos importante (i) precisar que la breve extensión de la demanda y de su corrección no es un criterio que, en abstracto y de manera automática, sirva para calificar de inepto un cargo de inconstitucionalidad; y (ii) manifestar que, de haberse aceptado la aptitud de la demandada presentada en contra del numeral 1° del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, la Corte habría podido avanzar en el desarrollo de su jurisprudencia en una materia de notable relevancia constitucional, como lo es el ejercicio de la libertad de expresión y sus límites frente a las facultades de la autoridad de policía reconocidas por el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración normativa para definir las conductas que integran el derecho sancionador del Estado, para preservar el orden público, garantizar un ambiente propicio para el ejercicio de los derechos y la convivencia ciudadana. Fecha ut supra NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada MIGUEL POLO ROSERO Magistrado CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ Magistrada (e) 1 Expediente digital D-15.207, D0015207. Demanda ciudadana. 2 Expediente digital D-15.207, ACTA DE REPARTO - SESIÓN SALA PLENA 9 DE MARZO DE 2023. 3 Se extendió la invitación a participar a la Defensoría del Pueblo, la Comisión Colombiana de Juristas, la Corporación Justicia y Democracia, la organización Mutantes, la organización Linterna Verde, la organización Temblores ONG, el Semillero de Investigación de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, la Dirección de Educación Policial, la maestría en seguridad y defensa nacionales de la Escuela Superior de Guerra "General Rafael Reyes Prieto" - ESDEGUE y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Militar de Colombia, de Cartagena, Jorge Tadeo Lozano, del Norte, Tecnológica del Chocó, del Cauca y de Antioquia. 4 El demandante aportó copia de su cédula de ciudadanía. Expediente digital D-15.207, D0015207. Cédula. 5 Expediente digital D-15.207, Corrección de la Demanda, pág. 1. 6 Ibid. 7 La Maestría en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra remitió un oficio el 16 de abril de 2023 señalando que no intervendría. El Ministerio de Defensa y la Defensoría del Pueblo se abstuvieron de intervenir. 8 Expediente digital D-15.207, Intervención Policía Nacional de Colombia. Intervino a través de su secretario general Hernán Alonso Meneses Gelves. 9 Ibid., pág. 11. 10 Expediente Digital, D-15.207. D0015207-Conceptos e Intervenciones-(2023-05-27 19-23-18).pdf 11 Expediente digital D-15.207, Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho, pág. 3. 12 Ibid., pág. 5. 13 Citada en conjunto con las siguientes sentencias: C-310 de 1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004, C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453 de 2013, C-091 y C-391 de 2017 y C-253 de 2019. 14 Expediente digital D-15.207, Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho, pág. 5. 15 Expediente digital D-15.207, Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho, pág. 6. 16 Intervención presentada por los profesores Keneth Burbano y David Andrés Murillo Cruz, junto con los estudiantes Laura Melisa Barragán Burgos, Cristhian Camilo Rodríguez Martínez y Néstor Camilo Marentes González. 17 Expediente digital D-15.207, Intervención Universidad Libre de Colombia, pág. 2. 18 Ibid., pág.
4. Cit., T-391 de 2007; T-219 de 2009; T-110 de 2015 y T-543 de 2017. 19 Ibid., pág. 7. 20 Ibid. 21 Ibid., pág. 17. 22 Escrito entregado el 12 de julio de 2023 vía correo electrónico. 23 Expediente digital D-15.207, Concepto procuradora general de la Nación, pág. 2. 24 Ibid., cit. T-155 de 2019. 25 Ibid., cit. T-145 de 2019 y T-155 de 2019. 26 Ibid., pág. 3. 27 Ibid., pág. 4, cit. C-951 de 2014. 28 Ibid., cit. C-530 de 2003. 29 Ibid., pág. 6. 30 Ibid. 31 Sentencia C-1052 de 2001, la cual retomó una cita directa del artículo 2-2 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. 32 Ibid. 33 Ibid. 34 Sentencia C-1052 de 2021. 35 Ibid. 36 Ibid. 37 Ibid. 38 Sentencia C-032 de 2017. 39 Art. 241-5 de la Constitución. 40 Expediente digital D-15.207, Demanda, pág. 2. 41 Ibid, pág. 1. 42 Este artículo desarrolla el artículo 95-3 de la Constitución, según el cual es deber de toda persona respetar a las autoridades democráticas legítimamente constituídas. 43 Esa disposición desarrolla los artículos 4 y 95-1 de la Constitución. El primero dispone que "[e]s deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes y respetar y obedecer a las autoridades". El segundo indica que uno de los deberes de las personas y de los ciudadanos es "[r]respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios". 44 Expediente digital D-15.207, Demanda, pág. 2 y Corrección de la Demanda, pág. 3. 45 Ibid, p. 1 y 2, respectivamente. 46 Ibid, p. 1 y 2, respectivamente. 47 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-550 de 2012, C-091 de 2017, C-009 de 2018, C-067 de 2018, C-352 de 2020, C-429 de 2020, C-135 de 2021, C-222 de 2022 y C-487 de 2023. 48 Expediente digital D-15.207, Corrección de la Demanda, pág. 2 y 3. 49 Ibid, pág. 1. 50 Ibid, pág. 2. 51 Expediente digital D-15.207, Corrección de la Demanda, pág. 2. 52 Global Freedom of Expression. The Case of Mr. B (ACAB Case). Columbia Law School. Disponible en: https://globalfreedomofexpression.columbia.edu/cases/case-mr-b-acab-case/ 53 Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Skałka v. Poland, no. 43425/98, (27 May 2003). --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------