ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-221/19Referencia: Expediente D-12336Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”Demandante: Adrián Fernando Rodríguez Piedrahita.Magistrado ponente:CARLOS BERNAL PULIDOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me conducen a salvar el voto en la Sentencia C-221 de 2019, adoptada por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 22 de mayo de ese mismo año. A pesar de compartir la decisión, aclaro mi voto para hacer dos precisiones. Una en relación con las afirmaciones sobre la falta de relevancia constitucional de la denominación expresa que hace la ley sobre un tributo y, la otra, sobre el alcance fiscal de la expresión “mantenimiento” como autorización de gasto en las Universidades Públicas, como paso a explicar: La Sentencia C-221 de 2019 analizó la constitucionalidad de los artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013. El demandante planteó que los artículos 2, 3 y 4 eran contrarios al artículo 359 de la Constitución, al contemplar un impuesto con destinación específica no direccionado a la inversión social. En el evento de considerar que lo que normaban esas disposiciones es, en efecto como lo señala expresamente la norma, una contribución parafiscal, el demandante propuso de manera subsidiaria que la Corte declare que los artículos 2 a 4 y 10 a 12, desconocerían los artículos 338 y 352 superiores y el 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al no satisfacer las exigencias propias de ese tipo de tributo. Por último, en relación con el artículo 8, el actor argumentó que compromete la equidad tributaria consagrada en el artículo 363 de la Constitución, al no tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Ante estos planteamientos, la Sala Plena abordó dos problemas jurídicos. En primer lugar, estudio si ¿“los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 desconocen el artículo 359 de la Constitución, al regular una ‘renta nacional con destinación específica’ que no tiene por destino ‘inversión social’”? Toda vez que encontró que el tributo regulado por ellos no era una contribución parafiscal sino un impuesto con destinación específica para la inversión social, tales artículos no podían considerarse contrarios al artículo 359 superior. Por ese motivo no fue necesario ahondar en los argumentos subsidiarios formulados por el demandante. Sin embargo, al hacer el análisis correspondiente, estableció que la expresión “prioritariamente” del inciso primero y el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, podía interpretarse como una habilitación a las universidades estatales para determinar los gastos cubiertos con dicho tributo, en detrimento de la facultad del Legislador para definir los elementos del tributo y del principio de legalidad. Por ese motivo, condicionó esa expresión. La entendió constitucional solo bajo el entendido de que no faculta a las universidades estatales a determinar cualquier otro tipo de gasto, y que estos se limitan a aquellos dispuestos por el Legislador en ese artículo. El segundo de los problemas jurídicos abordados fue si ¿“el artículo 8 de la Ley 1697 de 2013, al no considerar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo que regula esta ley, desconoce el artículo 363, según el cual la “equidad” es uno de los principios fundantes del sistema tributario”? Sobre esta cuestión, la Sala Plena llegó a la conclusión de que la norma acusada no desconoce el principio de equidad tributaria y el artículo 363 de la Constitución, pues la destinación para inversión social impone una carga diferencial a los sujetos pasivos, en relación con el valor del contrato suscrito. Comparto la decisión adoptada en esta sentencia, pero considero necesario hacer algunas precisiones en relación dos cuestiones: la nominación del tributo y su relevancia constitucional, y el abordaje en esta decisión de la noción de “mantenimiento” como un gasto autorizado por la ley a las universidades públicas.Primero. Sobre la irrelevancia de la nominación legal del tributoAl abordar la naturaleza del tributo regulado por las normas demandadas, pese a que el Legislador, en forma expresa, identificó la estampilla pro Universidad Nacional como una contribución parafiscal, la sentencia de la que me aparto concluyó que se trataba de una renta nacional de destinación específica con ocasión de la coincidencia entre los elementos de dicha estampilla y las características de esta última categoría. En relación con la nominación efectuada por el Legislador, la sentencia adujo que, pese a que su clasificación era indebida, ello no reviste ninguna relevancia constitucional. Aseguró que la labor del juez constitucional en sede de control abstracto no puede considerar la denominación del tributo, sino sus particularidades, para definir su alcance y efectuar el análisis de constitucionalidad que le compete. Me aparto de esta postura, pues en este asunto en particular la definición del tributo tiene varias implicaciones que no pueden perderse de vista. Para el demandante, la concepción de la estampilla como una contribución parafiscal implica discordancias con el texto superior. Genera una ambigüedad sobre el alcance de la obligación tributaria. Es precisamente la catalogación expresa de la estampilla en una de las categorías tributarias, lo que genera la acusación de inconstitucionalidad y el debate que se dio al respecto. De forma correlativa, es a partir de la separación de esa clasificación tributaria contenida en la disposición normativa, que la Sala Plena concluyó que las normas sí siguen los mandatos constitucionales. Entonces, la nominación del tributo sí es trascendental para la definición de este asunto. Precisamente el debate se plantea sobre ella, de modo que resultaba central en el estudio de este asunto. Ahora bien, la Corte ha sido clara en destacar que la denominación que hace el Legislador del tipo de tributo que crea, no determina por sí misma su naturaleza. En esa medida, no puede ser un criterio definitivo en la valoración que haga el juez constitucional sobre aquella. La tipología del tributo no responde a la empleada textualmente en la norma, sino que se deriva del análisis de sus elementos, en acatamiento del principio de legalidad. Por lo tanto, se ha señalado que la calificación empleada en la disposición no ata al juez constitucional en sede de control abstracto. Como consecuencia de ello, la denominación del tributo no tiene un impacto exclusivo en el análisis sobre su naturaleza. Sin embargo, eso no implica que los errores en su definición no trasciendan al nivel constitucional y que, el juez no deba pronunciarse y hacer los ajustes a los que haya lugar sobre el particular. Tiene relevancia desde el punto de vista de la seguridad jurídica del ordenamiento tributario, al constituirse en un obstáculo para que los ciudadanos identifiquen en forma clara sus responsabilidades fiscales y reconozcan su alcance, a partir del cual podrían participar en los asuntos relacionados con el presupuesto y con la destinación de las obligaciones impositivas que tienen a cargo. La imprecisión en la denominación del tributo, puede llegar a ser relevante en su estudio constitucional, en tanto que podría incidir en la confianza legítima de los contribuyentes, en la certeza de la obligación tributaria y en la consolidación de la democracia que exige definir con claridad las obligaciones para con el Estado, de modo que, a mi juicio, en esta oportunidad pudo abordarse la posibilidad de ajustar la nominación errática, que tras esta decisión continúa inserta en la norma demandada. Por otra parte, pero también en relación con la denominación del tributo empleada por la ley, considero que la decisión hace conclusiones sobre su incorrección sin aludir a todos los argumentos pertinentes para llegar a ellas. No solo era indispensable abordar la correspondencia entre los elementos de la estampilla en cuestión con la figura del impuesto, como se hizo. Además, era necesario hacer visible cómo ese tributo, técnicamente, no corresponde a la categoría de contribución parafiscal, que le fue atribuida en las normas que se analizan. Este estudio era necesario para deducir con suficiencia un yerro en el razonamiento que dio origen a la imposición. No solo era útil discernir por qué el tributo normado es un impuesto, sino también mostrar cómo no puede ser contribución parafiscal, para señalar la imprecisión técnica en la norma en forma más visible. Considerado ello, en esta oportunidad, aclaro el voto para manifestar mi desacuerdo con la fundamentación de las conclusiones sobre la incorrección de la clasificación tributaria empleada, aun cuando las comparto. Así mismo debo señalar que esta era una oportunidad para valorar la necesidad de excluir de la norma, la referencia a la contribución parafiscal que incluye, para generar mayor claridad y certeza en el tributo. Segundo. Sobre el mantenimiento en infraestructura como un gasto de inversión La sentencia de la que me aparto llamó la atención sobre el hecho de que para el Ministerio Público los gastos asociados al mantenimiento de la infraestructura de las universidades públicas no pueden concebirse como inversión, sino como funcionamiento. Al respecto afirmó que, dado el contexto normativo en el que se emplea el término mantenimiento, este solo puede tener relación con la infraestructura universitaria y no con insumos de oficina, tiquetes aéreos, servicios de vigilancia y seguridad, servicios de aseo y cafetería, servicios de personal o equipos de cómputo como lo interpretó el Procurador General de la Nación. A mi juicio si bien se aborda la inquietud de esa entidad pública, esta no queda resuelta por completo a través del planteamiento empleado por la postura mayoritaria de la Sala Plena. Coincido con la decisión en tanto señala que el mantenimiento regulado a partir de las normas demandadas tiene un contexto y este se encuentra demarcado por la infraestructura universitaria. Sin embargo, considero que ello no explica que el mantenimiento sea un gasto de inversión y no uno de funcionamiento. Tal y como se presenta el argumento, la razón para que se considere inversión, es su nexo con la infraestructura y no con otros tipos de activos, con lo que estoy en desacuerdo. Por ese motivo, no queda lo suficientemente clara la respuesta a la preocupación del Procurador General de la Nación y la determinación en relación con ella. A mi juicio el planteamiento del Ministerio Público implicaba una oportunidad para indagar más a fondo la naturaleza fiscal del mantenimiento. Desde mi perspectiva, este pudo abordarse como parte de los denominados gastos de capital. El mantenimiento asumido como tal, puede concebirse como aquel que trata de detener la depreciación del patrimonio público y asegura el cumplimiento de la finalidad de la infraestructura a largo plazo. No es un gasto recurrente y está enfocado en la conservación y efectivización de la inversión inicial y de los activos de la Universidad. Por ende, coincide con la inversión y se aleja del funcionamiento. Según mi postura, esa es la razón para que el argumento del Ministerio Público no haya prosperado en relación con las normas analizadas. Planteo entonces, que la cuestión invocada por el Procurador General de la Nación pudo disiparse a través de esa categoría y que, en todo caso, demandaba un pronunciamiento más claro y preciso al respecto, lo que me lleva a hacer esta acotación. De esta manera, expongo las razones que me conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-221 de 2019, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Folios 1 a
61. Folios 63 a
70. Folios 72 a
147. Folios 149 a
155. Folios 271 a
272. Cfr., folio
87. Folio
91. Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el accionante del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, que se ha considerado parámetro de control constitucional, en las sentencias C-228 de 2009, C-176 de 2016, C-478 de 1992 y C-486 de 2016) y de la jurisprudencia constitucional contenida en la sentencia C-152 de 1997. Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el accionante de la sentencia C-228 de 2009 (folio 92). Folio 73; cfr., en igual sentido, folios 94, 96 y
103. Folio 74; cfr., en igual sentido, folio
104. Folios 21 a
22. Folio
87. Folio
9. Folio 74; cfr., en igual sentido, folio
87. Folio 88; en términos análogos, cfr., folio
55. Mediante el auto 695 de octubre 24 de 2018 (folios 271 a 272), la Sala Plena levantó la suspensión de términos decretada en este proceso. Folios 279 y
304. Folio
319. Folios 305 a
317. Folios 214 a
225. Folios 183 a 189 (impresión del correo electrónico enviado por el interviniente) y 190 a 200 (que corresponde al documento en original de la intervención). Folios 249 a
254. Folios 201 a
205. Folios 255 a
270. Folios 206 a
213. La intervención de la Universidad de Cundinamarca, más que defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, se circunscribió a cuestionar la destinación de los recursos recaudados mediante la estampilla que regula la Ley 1697 de 2013, al considerar que creaba una “acción positiva para las universidades públicas que históricamente han contado con mayores recursos en el sistema de universidades públicas” (folio 206). A partir de tal razón, sin hacer un análisis relativo a los cargos propuestos en la demanda, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la totalidad de disposiciones que integraban la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que estos recursos deben ser destinados para todo el sistema de educación superior de las Universidades Públicas y en especial para las que han sido discriminadas históricamente en el presupuesto” (folio 2013). Solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “parafiscal”, contenida en el artículo 2, y de las expresiones “prioritariamente” y “mantenimiento”, contenidas en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013. Folios 214 a
225. Folios 226 a
248. Solicitó la declaratoria de exequibilidad de los artículos 2 (parcial), 3, 4 (parcial), 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013. Además, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión “dotación”, contenida en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que la destinación de los recursos provenientes de la estampilla […] para dotación debe estar circunscrita a la destinación específica para inversión social que se requiere realizar con tales recursos buscando incrementar los activos fijos inherentes a las funciones de educación superior con proyección social a cargo de las universidades estatales” (folio 317). Folio 216 reverso a
217. Intervención de ANDESCO (folio 250). En términos semejantes se pronunció el ICDT (folio 262). A partir de una consideración semejante, el Procurador General de la Nación solicitó que se declarara la inexequibilidad de la expresión “parafiscal”, contenida en el artículo 2 de la ley demandada, por desconocer “el principio de especificidad de los tributos parafiscales en cuando [sic] a la destinación del recaudo de la estampilla” (folios 308 reverso y 316 reverso). Intervención de ANDESCO (folio 251). Intervención de ANDESCO (folios 251 a 252). El ICDT, si bien, no toma partido acerca de la naturaleza jurídica del tributo, sí considera que regula una renta nacional con destinación específica, que no es posible adscribir a ninguna de las excepciones que contempla el artículo 359 de la Constitución (folio 264). Folio 314 vuelto. Folio
314. Intervención de ANDESCO (folio 253). Intervención de ANDESCO (folio 253). Intervención de ANDESCO (folio 252). Intervención del ICDT (folios 267 a 269). Cfr., intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio 201 reverso), del Ministerio de Educación Nacional (folio 217 reverso) y de la DIAN (folio 227, 231 y 232). Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 201 reverso). Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 217 reverso). En términos semejantes se pronunció la DIAN: “en lo que respecta al beneficio este puede ser destinado a personas que no pertenezcan al sector bajo la perspectiva del beneficio potencial de carácter social amparado en un criterio de solidaridad social” (folio 231). Para el Procurador General de la Nación, el tributo que regula la Ley 1697 de 2013 es, “una especie de impuesto indirecto del orden nacional ya que no consulta la capacidad directa de pago del sujeto pasivo” (folio 310). Para el Procurador General de la Nación, de un lado, tal carácter no puede otorgarse a los gastos de “mantenimiento”, de que trata el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 200, pues se trata de “gastos de carácter ordinario por su misma naturaleza y necesidad periódica de realizarlos”, razón por la cual no cumplen con el estándar exceptivo que regula el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución (folio 314 vuelto). De otro lado, señala que los gastos de “dotación”, de que tratan el inciso 1° y el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, solo pueden considerarse compatibles con el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, si están destinados “para inversión social que se requiere realizar con tales recursos buscando incrementar los activos fijos inherentes a las funciones de educación superior con proyección social a cargo de las universidades estatales” (folio 317). Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folio 184), Universidad Nacional de Colombia (folio 202 reverso) y Ministerio de Educación Nacional (folio 218 reverso). En términos semejantes se pronunció el Procurador General de la Nación, salvo en relación con los gastos de “mantenimiento” y de “dotación”, de que trata artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, tal como se indicó en el pie de página anterior (folios 311 a 315 vuelto). Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 202 reverso). Para el interviniente, “Los recursos destinados a recuperar la infraestructura física de las universidades estatales corresponden razonablemente a una forma de inversión social, pues no son gastos de funcionamiento sino inversiones destinadas a que estas instituciones públicas puedan lograr prestar adecuadamente el servicio público de educación superior, que está destinado a satisfacer un derecho social, como el derecho a la educación” (folio 203). Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219 reverso). Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219 reverso). Folio 312 reverso. Hizo referencia, además, a algunos apartes del concepto rendido en el expediente de constitucionalidad D-12127 que, valga señalarlo, culminó con la expedición de la sentencia C-087 de 2018. Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folios 184 a 184 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 220). Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186). Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186). Cfr., intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio 203 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 218 reverso). Según señaló la Universidad Nacional de Colombia, para el Consejo de Estado, la estampilla tiene el carácter de una tasa parafiscal, “la cual comparte la misma naturaleza de las contribuciones parafiscales, en el sentido en que constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo y donde los recursos se revierten en beneficio de un sector específico y están destinados a desarrollar funciones de regulación y control y en el cumplimiento de funciones propias del Estado” (folio 203 reverso). Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 220). Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 204). En términos semejantes se pronuncia el Ministerio de Educación Nacional (folios 220 a 220reverso). Intervención de la DIAN (folio 232). Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 188). Intervención de la DIAN (folio 236). Intervención de la DIAN (folio 236). Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 221 reverso). En igual sentido la intervención del Procurador General de la Nación (folio 316 reverso). Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 189). En tal sentido, las intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio 205) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 221 reverso), y el concepto del Procurador General de la Nación (folio 316). Este último, al hacer referencia a que el hecho generador del tributo sea la suscripción de contratos onerosos, señala: “en un contrato eficientemente celebrado el contratista debe prever los costos, gastos y la ganancia que espera recibir del pacto celebrado, lo que incluye el pago de tributos que se deriven de la celebración y ejecución del mismo” (folio 316). En el mismo sentido, para la Universidad Nacional de Colombia, “desde que se presenta la propuesta para la participación en contrataciones públicas, se conoce con exactitud el porcentaje de participación de esas asociaciones y sería en esa misma proporción que cada uno de los miembros participen para cumplir con los porcentajes allí definidos” (folio 205). Cfr., entre otras, la sentencia C-341 de 2014. Cfr., la sentencia C-089 de 2016. En la sentencia C-247 de 2017, reiterada en las sentencias C-002 de 2018 y C-087 de 2018, con relación a este aspecto se señala: “En línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no [sic] estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada”. Sentencia C-734 de 2002. En términos análogos se había pronunciado la Sala Plena en la sentencia C-317 de 1998. En igual sentido, las sentencias C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y C-002 de 2018. Sentencia C-333 de 1993, reiterada en la sentencia C-002 de 2018. Folio 88; en términos análogos, cfr., folio
55. Según lo ha considerado esta Corte, “los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la Ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad” (sentencia C-621 de 2013, reiterada en la C-178 de 2016). De manera pacífica, la jurisprudencia constitucional (cfr., entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-577 de 1995 y C-444 de 1998) ha considerado como especies de aquel a los impuestos, tasas y contribuciones –especiales y parafiscales-. Cfr., el artículo 7 de la Ley 1697 de 2013. El artículo 366 de la Constitución dispone que uno de los objetivos fundamentales de la actividad estatal es “la solución de las necesidades insatisfechas […] de educación”. De manera reciente, con relación al alcance de este objetivo de la actividad estatal, la Sala Plena, en la sentencia C-087 de 2018, señaló: “En la actualidad, el medio principal para la garantía de aquella necesidad básica [la de educación superior] es el servicio público de educación superior [133]. Su prestación, en los términos del artículo 365, puede corresponder al Estado, directa o indirectamente, a las comunidades organizadas o a los particulares, en los términos que fije el Legislador [134]. Este específico mandato, en materia de educación superior, tiene desarrollo en la Ley 30 de 1992, que, en su artículo 23, dispone lo siguiente: ‘Por razón de su origen, las instituciones de Educación Superior se clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía Solidaria’. ||
88. Ahora bien, dado que la prestación de este servicio supone altos costos y el Estado tiene la pretensión de garantizar la satisfacción de aquella necesidad a sus habitantes, como consecuencia del deber constitucional que se le atribuye, este (el Estado), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, no solo ha posibilitado la participación de múltiples prestadores (como se indica en el párrafo anterior) sino que, en especial, para los de carácter estatal u oficial ha permitido que sus recursos puedan derivarse, tanto de aportes estatales [135] como de aportes de sus estudiantes [136]. En todo caso, la proporción de recursos de la primera especie es sustancialmente superior a la de la segunda, como se indica en el numeral 2.1.1 supra [137]”. Según la forma dispuesta en el art. 3 de la ley parcialmente demandada. En desarrollo de aquella función, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, entre otros, “Elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y los indicadores de gestión”, así como “Distribuir los recursos del Fondo” (artículo 11, literales d y c). Cfr., artículo 6 de la Ley 1697 de 2013. Cfr., las sentencias C-577 de 1995, C-444 de 1998, C-260 de 2015 y C-010 de 2018. El hecho imponible no está vinculado a una actuación estatal o a una consecuencia de esta, de la que pueda inferirse que el sujeto pasivo del tributo recibe una contraprestación, de allí que no pueda inferirse que las disposiciones demandadas regulan una tasa. Del recaudo del tributo tampoco se deriva un beneficio directo para los sujetos pasivos. No satisface esta exigencia el hecho de que, tal como lo propusieron algunos intervinientes y se adujo en el proyecto de ley que dio fundamento a la norma demandada, aquellos pudieran beneficiarse de la ejecución de las obras públicas que pretendieran ejecutar las universidades estatales con posterioridad. No se trata, por tanto, de un “beneficio directo” sino de uno meramente plausible, pues se trata de una situación aleatoria que depende, entre otras cosas, de que el sujeto pasivo del tributo sea adjudicatario de alguno de los procedimientos de selección que realicen los citados entes autónomos. Finalmente, tampoco es posible considerar que los sujetos pasivos del tributo obtengan un “beneficio directo” por el servicio de educación superior al que ayudan a contribuir, pues este es un beneficio social y genérico, más que específico o particular para el grupo gravado. Cfr., sentencia C-444 de 1998. O, por lo menos, no lo es como un cargo sustancial como el que se estudia en esta oportunidad. Otras consideraciones pudieran hacerse en caso de que aquel se hubiese propuesto como un vicio del trámite legislativo; sin embargo, tal no es el objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. De allí que no pueda pronunciarse la Sala en relación con el siguiente cuestionamiento que plantea el ICDT: “La denominación del tributo en análisis como ’contribución parafiscal’, sin que concurran al efecto los verdaderos requisitos y condiciones de la parafiscalidad y únicamente con el propósito de obviar la estricta sujeción a la unidad de caja presupuestal y pretender hacerle ver a la colectividad lo que no es, entraña una actitud censurable del legislador que no se compadece con el principio de la buena fe que para las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas reclama el artículo 83 de la Carta Política, igualmente violado por la disposición acusada” (folio 265). El estudio de constitucionalidad de la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, se hace de manera independiente en el numeral 5.1.3 infra. Cfr., en especial, los arts. 2 y 366 de la Constitución. En estos términos, en la sentencia C-490 de 1993 se señaló: “La razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante. Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto social en Colombia”. En términos semejantes, según señalaron los magistrados que salvaron su voto en la sentencia C-317 de 1998, en un apartado conceptual y que no era un elemento específico del voto particular, “toda renta de destinación específica limita, por definición, la capacidad de maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente a financiar un asunto particular. Precisamente la Constitución prohibió en general ese tipo de rentas por cuanto consideró que pueden introducir en el proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de caja, lo cual podría afectar la racionalidad no sólo de la planificación a largo plazo sino incluso de la ejecución fiscal en cada período. Sin embargo, y en desarrollo de las finalidades propias del Estado social (CP art. 1º), la propia Carta admite las rentas de destinación específica para inversión social […]”. En la sentencia C-151 de 1995, a pesar de lo discutible de la inferencia de que parte (de que no es posible diferenciar los conceptos de “gasto público social” y de “gasto público en inversión social”, aunque únicamente para efectos de lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, y no para los fines de la presente sentencia en relación con el alcance del artículo 359 ibidem), se señaló: “el objetivo de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366)”. Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Dicho artículo dispone: “La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva”. Cfr., en relación con el alcance de esta disposición constitucional la sentencia C-317 de 1998. Cfr., en tal sentido, entre otras, la sentencia C-317 de 1998. De conformidad con el literal b) del artículo 11 del EOP, el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones debe incluir las apropiaciones para las distintas ramas y órganos del Estado “distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”. En igual sentido dispone su artículo 36 que, “El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión”. Finalmente, según dispone su artículo 17, al definir el alcance del principio presupuestal de “programación integral”, “Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”. El programa presupuestal, además, según dispone el parágrafo del último artículo citado, debe incluir “las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución”. En relación con la justificación del carácter excepcional de este tipo de gravámenes, en la jurisprudencia temprana de la Corte se señaló: “Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. || […] Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás recursos del presupuesto, en que sí se sabe la génesis de su captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal, universal y abstracto” (sentencia C-590 de 1992). En este sentido, la Corte, en la sentencia C-734 de 2002, al analizar este aspecto señaló: “la determinación de lo que es inversión social, ‘no resulta de un ejercicio semántico’ pues ‘no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento’ [40], es decir, la inversión social es una especie que pertenece al género del gasto social [41].”. En igual sentido, en una de las primeras providencias que estudió el alcance del numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, se señaló: “La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas [sic] necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población” (sentencia C-590 de 1992). Y que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 30 de 1992, “es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado”. Este artículo dispone: “El gasto público en la educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia”. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-547 de 1994, con fundamento en el siguiente razonamiento: “Una disposición de una ley ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo artículo 84 se reitera que el gasto público en la educación hace parte del gasto público social, no puede ser violatoria de la Carta, porque ella no está definiendo qué se entiende por gasto público social, asunto que pertenece exclusivamente a la ley orgánica del presupuesto; y tampoco está creando un ítem nuevo que deba tenerse como gasto de esa índole; simplemente se limita a reproducir el contenido del artículo 366 del Estatuto Supremo, en el que el gasto de la educación se ha definido como social. La reproducción de disposiciones constitucionales en ordenamientos legales, para efectos de una mejor comprensión de las materias que regulan, jamás podrá considerarse contraria a éllas [sic]”. Cfr., además, lo dispuesto en el literal c) del artículo 11 de la ley demandada. En estos términos se pronunció la Universidad Nacional de Colombia (supra numeral 4.2.2 del acápite de “I. Antecedentes”, en relación con el primer cargo de la demanda). La Constitución dispone que la educación debe formar al colombiano “para el mejoramiento […] científico, tecnológico” (inciso 2° del artículo 67) y que es deber del Estado fortalecer “la investigación científica en las universidades oficiales” (inciso 2° del artículo 69), así como promover “la investigación, la ciencia” (inciso final del artículo 70). El inciso 5° del artículo 67 de la Constitución le asigna al Estado el deber de “asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”. Cfr., sentencia C-734 de 2002. En esta providencia, la Sala analizó, entre otras, si el artículo 2 de la Ley 633 de 2000 era contrario al artículo 359 de la Constitución, dado que la disposición ordenaba que del recaudo proveniente del gravamen a los movimientos financieros, por los meses de enero y febrero del año 2001, se destinara un valor equivalente a 2 de los 3 puntos de la tarifa del impuesto para la reconstrucción del Eje Cafetero, a la “la dotación de instituciones oficiales de salud” y a “la dotación educativa y tecnológica de los centros docentes oficiales de la zona afectada", dado que la “dotación” pertenecía a la especie de gastos de “funcionamiento” y no de “inversión”. En tal oportunidad, y en relación con este punto específico, la Corte ordenó lo siguiente: “Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2° de la Ley 633 de 2000 en el entendido de que la dotación en salud y educación a la que se hace referencia en dicho artículo corresponde a objetos que constituyen inversión social”. Para fundamentar esta declaratoria de exequibilidad condicionada, la Sala consideró lo siguiente: “Esta Corporación considera que la norma acusada se ajusta a la Constitución siempre y cuando se entienda que la dotación a la que hace referencia tiene por objeto que las instituciones oficiales de salud y los centros docentes oficiales incrementen sus activos fijos inherentes a sus funciones con proyección social, tales como quirófanos, herramientas de laboratorio y otros equipos, en el campo de la salud, o como computadoras, técnicas audiovisuales y otros instrumentos pedagógicos, en el de la educación. En efecto, en el ámbito de la salud y de la educación hay aspectos de la dotación que por sus características y su repercusión en la prestación de estos servicios de contenido social, pueden ser considerados como inversión social. Claramente, la dotación de que trata esta norma no es la meramente administrativa”. El citado artículo dispone que, “Las universidades estatales en ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía, implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del Fondo Nacional de las Universidades Estatales”. Folio 314 vuelto. Este alcance es consecuente con la segunda de las definiciones de esta palabra en el Diccionario de la Lengua Española: “2. m. Conjunto de operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones, edificios, industrias, etc., puedan seguir funcionando adecuadamente”. En relación con la garantía de este tipo de derechos (los sociales positivos), esta le corresponde al Estado en aquellos supuestos de ausencia de capacidad del propio individuo, esto es, cuando no le es dable ayudarse a sí mismo. De acreditarse aquella, lo propio es su promoción (la promoción de sus capacidades), pues promueve ámbitos de libertad y elección, más que de mera garantía de ciertos funcionamientos previamente definidos de manera externa, por el Estado. En este contexto, la garantía de programas de bienestar estudiantil y de subsidios estudiantiles fomentan el desarrollo de las capacidades de los estudiantes universitarios para lograr la culminación exitosa de sus carreras y, de esta forma, realizan el derecho a la educación superior. Según se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional, este es un elemento determinante de la comprensión del artículo 359 de la Constitución. Por ejemplo, en la sentencia C-590 de 1992 se indicó que las “rentas nacionales con destinación específica”, “consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto”. Posteriormente, en la sentencia C-490 de 1993, señaló que la razón de ser de aquellas era la de, “asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante”. Folio 314 y 314 vuelto. En igual sentido, las sentencias C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y C-002 de 2018. Sentencia C-333 de 1993, reiterada en la sentencia C-002 de 2018. Naturaleza que fue también resaltada en el concepto del Procurador General de la Nación (supra numeral 4.2.2 del acápite de “I. Antecedentes”, en relación con el primer cargo de la demanda). Esta circunstancia fue planteada, de manera acertada, en las intervenciones relativas al tercer cargo de la demanda, por parte de la Universidad Nacional de Colombia, el Ministerio de Educación Nacional y el Procurador General de la Nación, tal como se referenció en el numeral 4.2.2 del acápite de “I. Antecedentes”. Tal como lo plantearon el demandante y ANDESCO (supra numeral 4.2.1 del acápite de “I. Antecedentes”, en relación con el tercer cargo de la demanda). Sentencia C-155 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Sentencia C-060 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia C-056 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “[L]a definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado. A su vez, esta misma consecuencia está vinculada con la eficacia del derecho al debido proceso, en tanto la existencia de reglas precisas sobre la materia concurre en la previsibilidad de las decisiones de la administración y de los jueces, en caso de controversia sobre el alcance de la obligación tributaria.” INSTITUTO MEXICANO PARA LA COMPETITIVIDAD A.C. La Caja Negra del Gasto Público. Vol. XCIII, No. 311. “El dilema del presupuesto: gasto corriente vs. gasto en inversión”, México, 2010. pp.77 y ss. Así se concibe en documentos como: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Metodología para el cálculo de las Operaciones Efectivas de Caja 2017 En: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/FUT/Metodolog%C3%ADa%20C%C3%A1lculo%20de%20Operaciones%20Efectivas%20de%20Caja%20%202017.pdf; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial 2012. En: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Libro%20Presupuesto%202012.pdf; MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Sector Público Consolidado Cifras 2018. En: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-111535%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased