Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-219 97IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Orden nacional IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Cesión de renta y no de titularidad (Salvamento de voto)El impuesto de registro regulado en la ley 223 de 1995 es un impuesto del orden nacional, cedido a los departamentos y al Distrito Capital, y, por ende, la administración central se encontraba habilitada para regularlo y definir su destino, sin interferir en los asuntos que en materia tributaria y por mandato constitucional competen exclusivamente a las entidades territoriales. Lo que el artículo 1° de la ley VIII cedió a los departamentos fue la "renta" o beneficios del impuesto y no su titularidad. Sin embargo, la misma ley 223, reglamentó un nuevo impuesto de registro señalando lo referente al hecho generador, los sujetos pasivos, su causación, la base gravable, las tarifas, los términos para el registro, el lugar de pago, la liquidación y recaudo del impuesto, la administración y control y su destinación, tomando del anterior tributo el nombre o denominación y algunos hechos generadores. En parte alguna el nuevo conjunto normativo dispuso que éste sea de propiedad de los departamentos y del Distrito Capital, lo cual hace suponer, siguiendo los antecedentes históricos del impuesto, la titularidad del mismo en cabeza de la Nación, manteniendo los departamentos y el Distrito Capital, de conformidad con el desarrollo legal del impuesto, la capacidad para administrar y controlar la percepción del tributo. El hecho de que la totalidad de los recursos captados en cada departamento entren al presupuesto de la respectiva entidad y se destinen a sus propios gastos, no constituye elemento de juicio suficiente para sostener, que la titularidad del impuesto la tienen dichas entidades territoriales y el Distrito Capital, pues existen otros tributos que, teniendo similares características a las del impuesto de registro, son propiedad de la Nación.Referencia : Expediente D-1444Norma Acusada : Artículo 236 de la Ley 223 de 1995Con el respeto acostumbrado, el suscrito magistrado, VLADIMIRO NARANJO MESA salva su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional del día veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997), que declaró inexequible el artículo 236 de la ley 223 de 1995.La razón que mueve al suscrito magistrado a apartarse de la decisión mayoritaria se basa, fundamentalmente, en el hecho de que el impuesto de registro regulado en la ley 223 de 1995 (arts. 226 a 237) es un impuesto del orden nacional, cedido a los departamentos y al Distrito Capital, y, por ende, la administración central se encontraba habilitada para regularlo y definir su destino, sin interferir en los asuntos que en materia tributaria y por mandato constitucional competen exclusivamente a las entidades territoriales.En efecto, después de la expedición de la Constitución de 1886, que reconstituyó la Nación colombiana en República Unitaria y restableció las divisiones territoriales departamentales, se expidieron las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon un impuesto denominado “derecho de registro” el cual se cobraba por los documentos que se registraran conforme a la ley. A pesar de que estas leyes no definieron quien era el titular del impuesto, debe concluirse que pertenecía a la Nación ya que, posteriormente, la ley VIII del 7 de abril de 1909 cedió su renta a los departamentos en los siguientes términos :“Artículo 1°. Serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la Ley 1a de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, las de licores nacionales, degüello de ganado, registro y anotación”.Más adelante, en relación con este impuesto se expidió la ley 128 de 1941 que estableció una sobretasa del 10% “que los particulares debían pagar por concepto de impuesto predial y de impuesto de registro y anotación”. Luego, la ley 33 de 1968 en su artículo 1o. dispuso que : “ A partir del 1o. de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, los siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones :“...“d) El gravamen o recargo nacional del 10% sobre del Impuesto de Registro y Anotación, de que trata el artículo 10 de la ley 128 de 1941.”El Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986), confirmó la propiedad de los departamentos sobre la sobretasa al disponer en el artículo 166 : “Es propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, el gravamen o recargo nacional del diez por ciento (10%) sobre el impuesto de registro y anotación, de que trata el artículo 10 de la ley 128 de 1941.” Dicho ordenamiento, a pesar de que en el título VI “ de los bienes y rentas departamentales” hace una minuciosa relación de los impuestos de propiedad de los departamentos y de aquellos que les han sido cedidos (capítulo II), no menciona el impuesto de registro y anotación.Posteriormente, la leyes 24 de 1963 y 14 de 1982 y el decreto 910 de 1982, aumentaron el valor del impuesto, definieron las entidades recaudadoras a nivel departamental y local y determinaron la destinación de los recursos a los programas de asistencia social desarrollados por los servicios secciónales de salud. Así entonces, hasta la expedición de estas últimas normas, el impuesto de anotación y registro era del orden nacional y sólo su producto o renta se encontraba cedido a los departamentos (ley VIII de 1909). Lo que por mandato expreso de la ley se constituía en propiedad exclusiva de los departamentos, era la sobretasa del 10% que se pagaba por concepto del impuesto de registro.Sobre el particular, señaló el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, en concepto rendido a esta Corporación, lo siguiente :“El impuesto creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y que el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, no es impuesto de registro, sino un recargo del impuesto de registro, creado por la ley mencionada ‘para atender los gastos que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento catastral y de la Carta Militar y Agrícola (...)’ “. (Negrillas fuera de texto) Obsérvese que la propiedad del impuesto de anotación y registro en cabeza de la Nación y la cesión de sus beneficios a los departamentos, está confirma por el artículo 29 de la ley 44 de 1990 que dispuso : “El impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las asambleas, Consejos Intendenciales y Comisariales y el Consejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes.” Así, sólo a partir de la entrada en vigencia de la ley 44, el impuesto de registro y anotación sería propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en los términos del artículo 25 de dicha ley. En este orden de ideas, la afirmación hecha en la Sentencia según la cual, el artículo 1° de la ley VIII de 1909 “otorgó expresamente a los departamentos la propiedad del impuesto”, no corresponde a la interpretación lógica del texto de la ley y de las demás disposiciones citadas. Como se demostró, lo que el artículo 1° de la ley VIII cedió a los departamentos fue la “renta” o beneficios del impuesto y no su titularidad. La palabra “renta”, según el diccionario de la lengua española, vigésima primera edición, se define como la “Utilidad o beneficio que rinde anualmente una cosa, o lo que de ella se cobra.”. Para el caso del impuesto de registro, es precisamente su utilidad lo que la ley le transfiere a los departamentos pero no la propiedad, que, de conformidad con la obra antes citada, es el “Derecho o facultad de poseer alguien una cosa y poder disponer de ella dentro de los límites legales”. Es claro que, en relación con el tributo mencionado, la ley no otorgó a los departamentos ese poder de disposición requerido para deducir su titularidad ; Incluso, dentro del contexto de la cesión de rentas ordenada por el artículo 1° de la ley VIII de 1909 y que incluye la de registro, el artículo 14 del mismo ordenamiento dispuso : “Las rentas de los Territorios Nacionales continuarán administrándose por la Nación como lo están actualmente.” Ahora bien, la ley 223 de 1995 en su artículo 285, derogó expresamente, entre otras normas: (1) las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon el impuesto de registro, (2) el artículo 10 de la ley 128 de 1941, que creó la sobretasa y le dio la propiedad de la misma a los departamentos y (3) el artículo 29 de la ley 44 de 1990, que confirmaba la cesión del impuesto a las entidades territoriales y, a su vez, les entregaba la propiedad exclusiva, previo el cumplimiento de ciertas requisitos.Sin embargo, la misma ley reglamentó en los artículos 226 a 237 un nuevo impuesto de registro señalando lo referente al hecho generador, los sujetos pasivos, su causación, la base gravable, las tarifas, los términos para el registro, el lugar de pago, la liquidación y recaudo del impuesto, la administración y control y su destinación, tomando del anterior tributo el nombre o denominación y algunos hechos generadores. En parte alguna el nuevo conjunto normativo dispuso que éste sea de propiedad de los departamentos y del Distrito Capital, lo cual hace suponer, siguiendo los antecedentes históricos del impuesto, la titularidad del mismo en cabeza de la Nación, manteniendo los departamentos y el Distrito Capital, de conformidad con el desarrollo legal del impuesto, la capacidad para administrar y controlar la percepción del tributo.Si el legislador hubiese querido que dichas entidades fueran propietarias del impuesto de registro regulado en la ley 223 de 1995 ; o bien lo habría manifestado expresamente, o bien no habría derogado el artículo 29 de la ley 44 de 1990 que, fuera de confirmar la cesión de los beneficios a favor de los departamentos y el Distrito Capital, les otorgaba la propiedad sobre impuesto. El hecho de que la totalidad de los recursos captados en cada departamento entren al presupuesto de la respectiva entidad y se destinen a sus propios gastos, no constituye elemento de juicio suficiente para sostener, como lo hace la sentencia, que la titularidad del impuesto la tienen dichas entidades territoriales y el Distrito Capital, pues existen otros tributos que, teniendo similares características a las del impuesto de registro (manejados por los departamentos), son propiedad de la Nación.En el caso del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos regulado en los artículos 185 a 201 de la ley 223 de 1995, para citar un ejemplo, la administración, fiscalización, liquidación oficial, cobro, recaudo y distribución del impuesto, compete a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se ejerce a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Sin embargo, según el artículo 185 del mismo ordenamiento, dicho impuesto es de propiedad de la Nación y sólo su producto se encuentra cedido a las entidades territoriales citadas. Así, el papel protagónico que juegan los departamentos y el Distrito Capital en el recaudo y distribución de la renta, no permite concluir que por esa sola circunstancia ellos sean sus titulares. En cuanto a la fijación de las tarifas por parte de las asambleas departamentales, es de anotar que dicha facultad debe desarrollarse dentro de los parámetros señalados en el artículo 230 de la ley 223 de 1995 que le impone a esas corporaciones unos topes -máximos y mínimos- dentro de los cuales puede oscilar la tarifa, con lo cual se descarta que la ley haya otorgado a esas entidades territoriales absoluta autonomía para fijar ese elemento del tributo. Además, tal como lo ha reconocido esta Corporación en diferentes pronunciamientos, si en cumplimiento del principio de legalidad del impuesto es necesario que el establecimiento del mismo implique la determinación de los elementos de la obligación tributaria (art. 338 de la C.P.), ello no exige que la ley, las ordenanzas o los acuerdos a la hora de crearlo, necesariamente deban señalar los valores exactos sobre los cuales ha de liquidarse el impuesto o fijarse la tarifa. Circunstancias técnicas, e incluso de orden administrativo, que tienen que ver particularmente con la variación de los valores de los diferentes activos patrimoniales, descartan esa interpretación extrema del principio de legalidad del tributo (Véase Sentencias Nos. C- 467 93, C-253 95 y C-583 96). En lo que hace relación a las tarifas, incluso, el artículo 338 de la Constitución dispone que : La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen ;...” Por esto, delegar en un organismo la facultad de fijar la base gravable o la tarifa de un impuesto, no constituye indicio necesario del que pueda deducirse su propiedad.Finalmente, si como se afirma en la Sentencia, la ley 223 de 1995 no derogó expresamente la ley VIII de 1909, la conclusión sería, sin duda alguna, que el impuesto de registro pertenece a la Nación y su producto a los departamentos y al Distrito Capital, pues como ya se explicó, dicha ley se limitó a ceder la renta del impuesto de registro, es decir, el producto del tributo pero nunca su titularidad.Fecha ut supra.VLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado