SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-219/19 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata (Salvamento de voto) SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad (Salvamento de voto)
1. Mediante Sentencia C-219 de 201987, la Sala Plena declaró inexequible, con efectos diferidos, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país", al concluir que se desconoció el principio de unidad de materia. Contrario a la posición mayoritaria, considero que existe un vínculo directo e inmediato entre la regulación del Ingreso Base de Cotización para los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios, y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, no comparto la nueva regla de temporalidad empleada en esta oportunidad para el análisis de constitucionalidad del principio de unidad de materia.
2. En primer término, en mi concepto, la norma acusada tiene una conexidad inmediata y directa con las estrategias transversales de "Buen Gobierno" y "Movilidad Social". 2.1. De acuerdo con el documento "Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018", la estrategia transversal de "Buen Gobierno" busca garantizar la configuración y consolidación de un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz. Correlativamente, el artículo cuestionado en tanto regula el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios, resulta conexo con el objetivo de reducir la informalidad y crear más puestos de trabajo de calidad. Al tratarse de un Sistema de Seguridad Social, los ingresos que se perciban por este concepto contribuyen de manera directa a la prestación de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado en materia salud e influyen en la garantía de solidaridad que gobierna el Sistema88. Por consiguiente, el contenido del precepto acusado puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuye directamente a la materialización del fin que persigue la estrategia transversal de "Buen Gobierno", y en esa medida, guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo. 2.2. De otra parte, la norma cuestionada está relacionada con la estrategia transversal de "Movilidad Social", la cual persigue entre otros objetivos: "mejorar las condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad". En concreto con las metas: b) Seguridad Social Integral: Acceso a la Salud de calidad y la c) Seguridad Social Integral: empleo y relaciones laborales. En cuanto a la primera, tiene como uno de los objetivos específicos (i) aumentar el acceso y mejorar la calidad de los servicios para lo cual señala como estrategia: 1.1. consolidar la cobertura universal y unificar la operación del aseguramiento. En lo que se refiere a la segunda meta, a saber, Seguridad Social Integral: empleo y relaciones laborales, también observo una conexidad directa e inmediata entre el precepto censurado y la parte general del PND como pasa a exponerse. Esta meta tiene como objetivo específico aumentar la formalización y calidad en el empleo (1.) y propone dos estrategias. De un lado, proteger a la población ocupada a través de la seguridad social (1.1.) la cual se materializa en que: "El Ministerio del Trabajo promoverá la universalización de los servicios de protección social (salud, pensiones, riesgos profesionales, cajas de compensación familiar y protección al cesante) ofrecidos a la población trabajadora (formal o informal), bien sea a través de contribuciones, ahorro o subsidios. De manera particular, se promoverá la afiliación al Mecanismo de Protección al Cesante y el aporte voluntario de los trabajadores al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC. Así mismo, se deberán desarrollar mecanismos para garantizar la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social. // Adicionalmente, el Ministerio del Trabajo desarrollará una estrategia para mejorar las condiciones laborales de la población ocupada, su seguridad social y financiamiento. Esta estrategia deberá contar con componentes diferenciados poblacionales y territoriales y desarrollo de incentivos tanto para empleadores como trabajadores para que se vinculen a la seguridad social.". Y de otro lado, la estrategia de promover las ventajas de la formalización entre la población trabajadora, se puntualiza en que: "El Ministerio del Trabajo deberá promocionar los beneficios de afiliación al Sistema de Seguridad Social y la importancia de la prevención de los riesgos [...]. Así mismo, se deberán desarrollar e implementar esquemas que reduzcan los costos de transacción para el empleador y el trabajador en todas las gestiones relativas a la seguridad social. [...] [Diseñar] modelos operativos para que las poblaciones que se encuentren en sectores informales contribuyan a la seguridad social. Finalmente, se requiere que el país defina una batería de indicadores que permitan un mejor monitoreo de las condiciones laborales de toda la población ocupada que complemente la medición de la formalidad como medida de trabajo decente." En conclusión, la meta de Seguridad Social Integral: empleo y relaciones laborales fija objetivos y estrategias que pueden asociarse de forma directa e inmediata con el artículo 135 de la Ley del Plan, puesto que como ya se ha resaltado el mismo regula el ingreso base de cotización de los independientes y las estrategias descritas se enfocan en que el Ministerio de Trabajo promueva la universalización de los servicios de protección social, la afiliación de Protección al Cesante, mejore las condiciones de la población ocupada, cree incentivos y promocione los beneficios para que empleadores y trabajadores se afilien a la seguridad social, reduzca costos de transacción en las gestiones relativas a la seguridad social, entre otros. En suma, una vez revisados los objetivos, metas y estrategias que comprenden la estrategia transversal de "Movilidad Social" de conformidad con las "Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018", era procedente concluir que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 tiene una relación inmediata y directa con la misma.
3. De otra parte, discrepo con que la mayoría haya creado una regla nueva para el análisis del desconocimiento del principio de unidad de materia cuando las normas censuradas están contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, la Sentencia C-219 de 2019, determinó: "En realidad, la regulación atacada pretende llenar el vacío normativo que se advertía en la Ley 1122 de 2007 frente a la fijación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes con contratos diferentes a los de prestación de servicios. En ese contexto, advierte la Corte que se trata de una disposición de seguridad social de índole transversal y con carácter permanente en el orden jurídico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia. Así, la disposición acusada no corresponde a una medida instrumental orientada a hacer efectiva alguna estrategia específica del Plan Nacional de Desarrollo, no siendo de recibo tampoco la pretensión conforme a la cual es posible incluir en la ley que lo contiene, cualquier medida que obedezca a los objetivos generales del Estado o que pretenda subsanar deficiencias detectadas en sistemas preexistentes, sin que, por lo demás, dadas las especiales características de esta normativa, en relación con tales contenidos se cumpla un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática." (énfasis añadido) En mi criterio tres eran los escenarios posibles para introducir la nueva regla de temporalidad para el juicio de constitucionalidad en los casos de desconocimiento del principio de unidad de materia cuando la norma cuestionada se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar; (ii) que el precedente estuviera contenido en las sentencias C-092 de 201889 y C-016 de 201690; y (iii) que no existiera precedente sobre el tema. No obstante, las tres hipótesis mencionadas quedan descartadas porque: (i) las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018 no son precedentes, pues no fijaron en su ratio decidendi una postura sobre la regla de temporalidad mencionada; (ii) las sentencias C-092 de 2018 o C-016 de 2016 no establecen tal precedente, y aún, si lo estableciesen, en dichas providencias no se cumplió con la carga argumentativa para modificar las reglas de análisis que ha fijado la jurisprudencia constitucional en estos casos; y (iii) en esta oportunidad tampoco se cumplió con la carga argumentativa que exige un cambio de precedente. Esto por cuanto, en las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018 no se analizó la vocación de permanencia de las normas acusadas como criterio para determinar su inexequibilidad dada la condición transitoria de los planes nacionales de desarrollo. En efecto, en la Sentencia C-016 de 2016 se estudió el artículo 44 de la ley 1753 de 2015, que modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, relativo a las sanciones aplicables a quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones. La Corte encontró en esa oportunidad que la disposición demandada se ajusta al principio de unidad de materia porque al establecer o fortalecer un régimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector de las TIC se está contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de dichas tecnologías. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen parte de los pilares reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en concreto los de "Paz" y "Equidad", y opera también como un instrumento del eje transversal de "competitividad e infraestructura estratégicas". Tampoco en la Sentencia C-008 de 2018 se hizo referencia a la transitoriedad de las normas. En esa ocasión, la Corte declaró inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, que regulaban las sanciones en distribución de combustibles y las multas en el sector de hidrocarburos, respectivamente, porque no verificó la existencia de un vínculo directo e inmediato con los objetivos, planes y estrategias del Plan. La Corte afirmó que, pese a que las disposiciones acusadas podrían, eventualmente, vincularse con las temáticas generales del Plan relativas a la infraestructura y la competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, las mismas no cumplen con los criterios jurisprudenciales del juicio estricto de unidad de materia, en tanto son normas de carácter sancionatorio, sin un vínculo directo con los objetivos y metas del Plan. Por último, la mayoría invoca la Sentencia C-092 de 2018 en la que se revisó el artículo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las sanciones que puede imponer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y advirtió que el mismo no guardaba relación material con ninguno de los objetivos señalados en la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias; pues ninguno de estos se refiere a los vínculos entre las empresas prestadoras de servicios y los usuarios. No obstante, es preciso señalar que la forma en que esta última sentencia hace referencia a los precedentes mencionados es la siguiente: "En tales términos, la Sala Plena en esta ocasión reitera su jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza permanente, -como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaras-, en principio no debería ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como lo es la ley del plan de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificación económica." Bajo tales consideraciones, me aparté de la decisión mayoritaria al considerar que no había razones para incluir un criterio adicional de análisis del principio de unidad de materia referente a la temporalidad de las normas contenidas en los planes nacionales de desarrollo. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada