SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO A LA SENTENCIA C-219/19 SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte Constitucional (Salvamento de voto) SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional para establecer si procede su aplicación (Salvamento de voto) SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia (Salvamento de voto) Expediente D-12345 Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ En atención a la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, Salvo mi Voto en relación con la declaratoria de la inexequibilidad diferida de la disposición objeto de estudio en el expediente de la referencia, con fundamento en las siguientes razones:
1. En la sentencia de la cual me aparto se concluyó que la disposición acusada no cumplía con las reglas de conexidad establecidas en la Sentencia C-092 de 2018, para efectos de valorar su adecuación al artículo 158 de la Constitución, que regula la exigencia de unidad de materia. En esa oportunidad, la Corte Constitucional fundamentó la declaratoria de inexequibilidad de la disposición objeto de control en las siguientes tres razones concretas y específicas: (i) Falta de conexidad entre la disposición demandada y las bases del Plan Nacional de Desarrollo: "si bien los servicios públicos domiciliarios están directamente relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, por ende, la facultad administrativa sancionadora en dicho ámbito es particularmente importante, elevar las sanciones a imponer a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no guarda relación material con ninguno de los objetivos señalados en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los programas, objetivos, metas y estrategias señalados en este. De lo anterior se sigue que el artículo 208 acusado no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la Ley 1751 de 2015, ninguno de los cuales hace referencia a los vínculos entre las empresas prestadoras de servicios y los usuarios, razón por la cual, se vulneró el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política". (ii) Exigencia de una mayor deliberación para la adopción de normas sancionatorias: "las normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio e inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación humana -con mayor o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un estudio en el que se incluya la determinación de los elementos del tipo (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.), ya que estos se erigen en exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo". (iii) Restricción para crear regulaciones permanentes: "respecto al estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar que cuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como en efecto lo son las normas de planificación económica, las cuales se supeditan a la temporalidad prescrita en el artículo 339 de la Constitución Política".
2. Según este precedente, la inconstitucionalidad de una disposición del Plan Nacional de Desarrollo por el desconocimiento del principio de unidad de materia en el trámite legislativo exige: (i) que entre esta y las normas generales e instrumentales del Plan no exista relación de conexidad directa e inmediata, (ii) que regule una materia sancionatoria o (iii) que tenga carácter permanente. Ninguna de estas subreglas se acreditó en el control de constitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.
3. En primer lugar, existía un vínculo directo entre la regulación del Ingreso Base de Cotización (IBC) para los trabajadores independientes, con contratos diferentes al de prestación de servicios, con los objetivos, metas y estrategias del PND. La disposición guardaba conexidad con el pilar general de equidad (art. 3 del PND) y, en materia instrumental, con la base de movilidad social (art. 4 del PND). La disposición desarrollaba el objetivo específico de formalización y calidad en el empleo. Finalmente, la disposición materializaba la estrategia de movilidad social, de modo directo e inmediato, al regular una nueva fuente de financiamiento.
4. En segundo lugar, la disposición no regulaba una materia sancionatoria, sino una fuente de financiación.
5. En tercer lugar, la disposición estatuía una nueva fuente de financiación temporal, pues estaba circunscrita a la vigencia del PND 2014-2018. Esto se corrobora si se tiene en cuenta que el nuevo PND 2019-2022 "Pacto por Colombia, pacto por la equidad" (una vez entre en vigencia) deroga la disposición demandada86.
6. Conforme a lo antes expuesto, la norma declarada inexequible con efectos diferidos a las siguientes dos legislaturas no se encuadraba en ninguna de las subreglas jurisprudenciales definidas en la Sentencia C-092 de 2018, en tanto que: (i) tenía relación con dos bases del PND: equidad y movilidad social, (ii) no regulaba una materia sancionatoria, sino el IBC de los trabajadores independientes y (iii) tenía carácter temporal. Fecha ut supra, CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado