ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-219 DE 2019 Expediente: D-12345 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, 'Todos por un nuevo país'". Acompaño la decisión adoptada en la Sentencia C-219 de 2019, en la que la Sala Plena, de un lado, declaró la inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo país'", por infracción al principio de unidad de materia, y, de otro lado, decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad declarada hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia. La Sala Plena consideró que la disposición declarada inexequible regulaba el Ingreso Base de Cotización (IBC) para los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios y, en ese sentido, se inscribía en el ámbito del Sistema General de Seguridad Social. La Sala concluyó que no existe una conexidad directa ni inmediata del tema regulado en dicha norma con los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Parte General de la Ley 1753 de 2015, por lo que no se cumplen los criterios fijados en la jurisprudencia para el juicio estricto de constitucionalidad a la luz del principio de unidad de materia de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo. Dicho esto, me permito aclarar el voto con la finalidad de reiterar que la Corte ha debido fundar su decisión en el argumento de que las disposiciones que se pueden incorporar a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, dada su temporalidad, no pueden modificar el ordenamiento jurídico. Así mismo, para hacer algunas precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.
1. En primer lugar, es necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria. En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.
2. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte "Del régimen económico y de la hacienda pública" regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341). La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).
3. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones: - El artículo 34091 establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo. - El artículo 34192 dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación; - El artículo 34293, por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.
4. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así: La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes. En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.
5. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones94, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
6. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario. Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra "aprobar" (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo: "(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión". Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra "fijar" por el de "aprobar" con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso: "(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso".
7. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes. En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
8. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones: 8.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período. La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis. En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal. En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso. Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido" (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994). Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una "relación efectiva con las estrategias y objetivos" establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general. Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno" para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia). Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución. 8.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario. Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales. Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República. 8.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento. En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico. Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente. Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente. Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. 8.4. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso. No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.
9. Otras consideraciones: El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo. La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior. Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo. Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias95. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 En el citado auto, expedido el 21 de junio de 2017, el pleno de la Corte Constitucional, a partir de esa fecha, resolvió suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto contenido en dicha decisión, que hubieren sido admitidos para trámite ante la Corte e independientemente de la etapa procesal en que se encuentren, a fin de priorizar el control automático, único y posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1º y el inciso 3º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. 2 "Artículo 1°. El Decreto 2067 de 1991 tendrá un nuevo artículo transitorio, así: Artículo transitorio 5°. La Corte Constitucional, por decisión que deberá ser adoptada por la mayoría de sus miembros, podrá suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que así se justifica, para que priorice el control automático, único y posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1 y el inciso 3 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016". 3 "Artículo
158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas". 4 "Artículo
148. Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". 5 "Artículo
193. Títulos de las Leyes. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia, DECRETA". 6 Los demandantes traen a colación el artículo 1º de la Ley 1753 de 2015 que alude a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país". 7 Los actores citan las Sentencias C-597 de 1996, C-501 de 2001, C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-778 de 2003, C-821 de 2006, C-400 de 2010, C-896 de 2012, C-274 de 2013 y C-016 de 2016. De acuerdo con lo expuesto en aquellas, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo, pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Con ello, se evita la aprobación de normas que vinculan materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria. 8 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 9 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 10 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Aparte considerativo extraído de la Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 13 Ver, entre otras, las Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004. 14 Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1115 de 2004. 15 Ver, entre otras, la Sentencia C-426 de 2002. 16En la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizando los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos. 17 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 18 Esta regla ha sido reiterada, entre otras, en las Sentencias C-211 de 2007, C-214 de 2007, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-277 de 2011, C-133 de 2012, C-540 de 2012, C-147 de 2015 y C-261 de 2015. 19 Consultar, entre otras, las Sentencias C-156 de 2013, C-016 de 2016, C-518 de 2016 y C-008 de 2018. 20 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 21 El artículo 5 de la Ley 152 de 1994, precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general, en los siguientes términos: "(...) La parte general del plan contendrá lo siguiente: // a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; // b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; // d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes". 22 El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, igualmente establece los contenidos específicos del Plan de Inversiones Públicas, en los términos que a continuación se exponen: "El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: // a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; // b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; // c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; // d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. Parágrafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo". 23 La norma en cita dispone que: "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 3.- Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pública que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". 24 Sentencia C-305 de 2004, M.P. marco Gerardo Monroy Cabra. 25 Ibídem. En los mismos términos, en la Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se indicó que: "En efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios. (...)". 26 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 27 Énfasis por fuera del texto original. 28 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 29 Consultar, entre otras, las Sentencias C-363 de 2012, C-394 de 2012, C-016 de 2016 y C- 359 de 2016. 30 CP. art.
341. Como mandato general, la norma en cita dispone que: "El Gobierno elaborará (...) y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. // Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. (...) El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes (...)". Bajo una autorización eminentemente excepcional, se permite la expedición del Plan mediante un decreto con fuerza de ley, tal y como se consagra en la norma constitucional en mención. Al respecto, se establece que: "(...) Si el congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley". Este último se somete igualmente al control de constitucionalidad de esta Corporación, previa demanda ciudadana, según se estipula en el numeral 5 del artículo 241 del Texto Superior. 31 Ley 5ª de 1992. 32 Cada uno de los artículos previamente reseñados consagran lo siguiente: "Artículo 158.- Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas". "Artículo 169.- El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (...)". "Ley 5ª de 1992. Artículo 148.- Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". Por vía jurisprudencial se ha establecido que la violación a la unidad de materia no solo repercute en el proceso de formación de las leyes, sino que trasciende hacia contenidos axiológicos y de carácter sustancial como ocurre con los vicios de fondo, razón por la cual se trata de una irregularidad que no es subsanable por el paso del tiempo. Véanse, entre otras, las Sentencias C-501 de 2001 y C-394 de 2012. 33 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 34 Sobre este punto, se ha dicho que: "el vínculo o relación puede darse en función [del] (...) (i) área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; [y] (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-". Sentencia C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. 35 Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 36 Particularmente, en la Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se manifestó que: "La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable". 37 Véanse, entre otras, las Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012, C-747 de 2012, C-670 de 2014 y C-016 de 2016. 38 Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 39 CP. art. 341 y Ley 5ª de 1992, art.
142. Esta última disposición consagra que: "Artículo 142.- Iniciativa privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformas, por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: 1.- Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse. (...)". 40 CP art.
341. De conformidad con lo establecido en la norma en cita, el legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el PND, contados a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. 41 CP art.
341. Sobre el particular, se dispone que: "(...) El Congreso podrá modifica el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional". 42 La norma en cita, que hace parte de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, estipula que: "Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste". 43 Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 44 Ibídem. 45 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e). 46 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e). 47 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 48 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 49 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 50 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 51 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 52 Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012. 53 Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 54 Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 55 Ibídem. 56 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 57 Ibídem. 58 Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008. 59 Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 60 En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-016 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo, al exponer que: "Es relevante advertir que la jurisprudencia constitucional ha indicado que en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la disposición acusada fue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática se ha producido correctamente. // No obstante que el análisis previo evidencia la total compatibilidad de la norma acusada con el principio de unidad de materia, del examen del trámite legislativo puede concluirse que alrededor de esta disposición se desarrolló un importante proceso de deliberación y concertación. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la Republica en el proyecto original la modificación del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jurídicas, un valor hasta por el equivalente a cien mil (100.000) smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor. En el informe de ponencia para primer y tercer debate se propuso eliminar el incremento de la sanción en función de la utilidad obtenida. Posteriormente, el proyecto aprobado en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa de máximo 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Luego la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó que la cuantía máxima de las multas fuera de 25.000 smlmv. Finalmente, la plenaria del Senado de la Republica, en propuesta que sería luego acogida por la Comisión de Conciliación, aprobó el texto actualmente vigente que establece una multa de máximo 15.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas jurídicas. // El trámite seguido permite entonces a la Corte confirmar que la disposición fue ampliamente debatida, razón que apoya la conclusión de que no se produjo violación alguna del principio de unidad de materia." 61 Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 62 Sentencia C-016 de 2016 63 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 64 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta providencia, presentaron aclaración de voto los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Alejandro Linares Cantillo, en el sentido de que en la ponencia debió dejarse en claro que no podía darse el mismo tratamiento a la televisión pública y a la televisión privada, entre otras cosas, porque el caso del Canal Uno es de carácter especial, dado que se trata de un canal en el que se concesiona el espacio electromagnético a particulares con una vocación pública, lo que apunta a significar que su objetivo no puede ser solamente el ánimo de lucro. Por su parte, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado presentaron salvamento parcial de voto, sobre la base de no compartir, en su integridad, el examen propuesto en el último cargo, relativo al desconocimiento del acceso democrático al espectro electromagnético y al derecho a fundar medios masivos de comunicación. 65 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 66 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta providencia presentaron salvamento parcial de voto los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella Ortiz Delgado, bajo la consideración general de que la mayoría de la Sala Plena debió restringir los fundamentos de la decisión a los cargos por violación de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad y, por lo mismo, no abordar el cargo de fondo por violación de los artículos 75, 101y 102 de la Carta Política. 67 M.P. María Victoria Calle Correa. En esta providencia, presentó salvamento parcial de voto el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez en relación con la decisión de exequibilidad del aparte demandado del artículo 71 de la Ley 1753 de 2015, por considerar que al incluirlo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, el legislador desconoció el principio de unidad de materia, el cual, en su criterio, reviste connotaciones particulares que se derivan de la naturaleza especial de esta ley y de la función de planeación en sí misma considerada. Esto último, comoquiera que, en la práctica, la flexibilidad existente para el análisis de la unidad de materia no puede convertirse en un mecanismo para incluir todo tipo de regulaciones mimetizadas en la Ley del Plan que no tengan esa conexidad temática, para evadir un debate social. De ahí que la Corte haya dicho que la conexidad debe ser directa e inmediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. 68 M.P. María Victoria Calle Correa. 69 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En esta providencia, presentó salvamento de voto el Magistrado Alejandro Linares Cantillo respecto de la decisión de declarar inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, dado que, a su juicio, tal decisión constituyó un cambio importante en la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza especial del control constitucional en este tipo de casos. 70 M.P. Alberto Rojas Ríos. 71 Ley 1122 de 2007 "Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones". Artículo 18º. Aseguramiento de los independientes contratistas de prestación de servicios. Los independientes contratistas de prestación de servicios cotizarán al Sistema General de Seguridad Social en Salud el porcentaje obligatorio para salud sobre una base de la cotización máxima de un 40% del valor mensualizado del contrato. El contratista podrá autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de la cotización sin que ello genere relación laboral. // Para los demás contratos y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas, la región de operación, la estabilidad y estacionalidad del ingreso. // Parágrafo. Cuando el contratista pueda probar que ya está cotizando sobre el tope máximo de cotización, no le será aplicable lo dispuesto en el presente artículo". 72 De acuerdo con la sentencia C-008 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas (ver fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Así por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008. 73 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202014-2018.pdf. Pág.9. 74 Ibídem, pág. 425 y ss. 75 "Artículo
65. Política de Atención Integral en Salud. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), dentro del marco de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como las demás leyes vigentes, definirá la política en salud que recibirá la población residente en el territorio colombiano, la cual será de obligatorio cumplimiento para los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de las demás entidades que tengan a su cargo acciones en salud, en el marco de sus competencias y funciones. // Para la definición de la política integral en salud se integrarán los siguientes enfoques: i) atención primaria en salud (APS); ii) salud familiar y comunitaria, iii) articulación de las actividades individuales y colectivas y iv) enfoque poblacional y diferencial. Dicha atención tendrá en cuenta los componentes relativos a las rutas de atención para la promoción y mantenimiento de la salud por curso de vida, las rutas de atención específicas por grupos de riesgos, el fortalecimiento del prestador primario, la operación en redes integrales de servicios, el desarrollo del talento humano, en el marco de la Ley 1164 de 2007, articulación de las intervenciones individuales y colectivas, el desarrollo de incentivos en salud y la definición de requerimientos de información para su seguimiento y evaluación. // PARÁGRAFO 1º El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) realizará la adaptación de esta política en los ámbitos territoriales con población dispersa, rural y urbana diferenciando a los municipios y distritos que tengan más de un millón de habitantes. Para zonas con población dispersa y rural, se podrá determinar la existencia de uno o varios aseguradores. Si se trata de un único asegurador, el MSPS establecerá las condiciones para su selección. PARÁGRAFO 2º Para la definición de la política de atención integral, el Ministerio de Salud y Protección Social garantizará una amplia participación de todos los grupos de interés del sector salud: usuarios, prestadores, aseguradores, academia, asociaciones científicas, entes territoriales, entre otros". 76 "Artículo
66. Del manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. // En materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las normas generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional; en materia de nomenclatura se regirá por el sistema especial que establezca el Gobierno Nacional. En materia de contratación se regirá por el régimen público. // La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. // Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: // a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo. // b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 y modificado por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013. // c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud. // d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de recursos. // e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos. // f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013. // g) Administrar la información propia de sus operaciones. // h) Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto. // Los recursos destinados al régimen subsidiado en salud, deberán ser presupuestados y ejecutados sin situación de fondos por parte de las entidades territoriales en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud, según sea el caso. La entidad territorial que no gestione el giro de estos recursos a la Entidad, será responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por la omisión en dicha gestión. Los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como transferencias para ser trasladados a la Entidad. // Los recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja, excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad separada. La estructuración del presupuesto de gastos se hará por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud. La presupuestación y contabilización de los recursos administrados no se hará por subcuentas. // La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán conformados por los aportes del Presupuesto General de la Nación definidos a través de la sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, los activos transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y territorial y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Los recursos recibidos en administración no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con un porcentaje de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos administrados con situación de fondos. // Son órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director General y la Junta Directiva. El Director General será de dedicación exclusiva, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y actuará como representante legal; como tal, ejercerá las funciones que le correspondan y que le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta Directiva formulará los criterios generales para su adecuada administración y ejercerá las funciones que le señalen su propio reglamento. Estará integrada por cinco (5) miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar su participación en sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien podrá delegar su participación en sus subdirectores generales; un (1) representante de los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de municipios y distritos, los cuales serán elegidos de conformidad con el mecanismo que establezca el Gobierno Nacional. // El Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga. En el periodo de transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes Subcuentas del Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez entre en operación la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá el Fosyga. // PARÁGRAFO 1º El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones. // PARÁGRAFO 2º El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del régimen contributivo tendrá en cuenta la capacidad de pago de los usuarios y en consideración a los usos requeridos por pacientes con enfermedades crónicas y huérfanas". 77 "Artículo
74. Política nacional de trabajo decente. El Gobierno Nacional bajo la coordinación del Ministerio del Trabajo, adoptará la política nacional de trabajo decente, para promover la generación de empleo, la formalización laboral y la protección de los trabajadores de los sectores público y privado. Las entidades territoriales formularán políticas de trabajo decente en sus planes de desarrollo, en concordancia con los lineamientos que expida el Ministerio del Trabajo. // El Gobierno Nacional también fijará las reglas para garantizar que las empresas cumplan plenamente las normas laborales en los procesos de tercerización. El Gobierno Nacional deberá garantizar que las actividades permanentes de las entidades públicas sean desarrolladas por personal vinculado a plantas de personal, con excepción de los casos señalados en la ley". 78 Consultar el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 "Estatutaria de Administración de Justicia". 79 Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 80 Un ejemplo de una infracción constitucional que generó la declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos, puede observarse en la Sentencia C-665 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual esta Corporación encontró que el fundamento normativo invocado por el Presidente de la República para expedir un decreto con fuerza de ley era del todo inexistente. En concreto, en dicho fallo se advirtió que "la habilitación al Gobierno ya no existía en el momento en que se dictó el Decreto 4766 de 2005 (norma enjuiciada), por cuanto un día antes había sido derogado tácitamente el Acto Legislativo 02 de 2005 (disposición habilitante), a través del Acto Legislativo 03 de 2005". 81 Ejemplo de una infracción de este tipo que permitió diferir los efectos de la inexequibilidad puede evidenciarse en la Sentencia C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en la que la Corte Constitucional evidenció que las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo relativas al derecho de petición recogían la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia y, por ello, resultaban un avance en la protección del mismo, pero que eran inconstitucionales por no haber sido expedidas mediante una ley estatutaria según lo dispone el artículo 152 de la Constitución. 82 Ver, entre otras, las Sentencias C-473 de 2013 y SU-037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 83 Ver, entre otras, las Sentencias C-221 de 1997, C-700 de 1999, C-620 de 2001, C-253 de 2010 y C-008 de 2018. 84 Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 85 Consultar, entre otras, las Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 y C-737 de 2001. 86 Su artículo 349 dispondrá: "ARTÍCULO 349º. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (...) Se derogan expresamente (...) los artículos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015" (énfasis propio). 87 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Expediente D-12345. 88 De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el servicio público de seguridad social está guiado entre otros principios por el de: "SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil. // Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante su participación, control y dirección del mismo. // Los recursos provenientes del erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables." 89 M.P. Alberto Rojas Ríos. 90 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 91 ARTICULO
340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. 92 ARTICULO
341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. 93 ARTICULO
342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 94 Articulo 6, literal d), de la Ley 152 de 1994. 95 Ver, entre otras las Sentencias C-574 de 2004 y C-453 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 51