SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS A LA SENTENCIA C-219/17 LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Disentimiento de la decisión adoptada respecto de la expresión "y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente",contenida en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ámbito de aplicación (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garantías (Salvamento de voto) DEBIDO PROCESO-Alcance en el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance (Salvamento de voto) Referencia.: Expediente D-11662 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la Ley 1333 de 2009, "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones". Demandante: Milton José Pereira Blanco. Magistrado Ponente (e.): IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer las razones por las cuales discrepo de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala.
1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el debido proceso y, específicamente, el principio de legalidad se aplica integralmente al derecho sancionatorio, en los diversos sectores del sistema jurídico que tradicionalmente han sido configurados con este carácter. Así, su cobertura alcanza paradigmáticamente el derecho penal, los diversos regímenes disciplinarios, las normas sobre infracciones de policía, el derecho sancionatorio ambiental, las disposiciones sancionatorias en materia tributaria y los juicios por indignidad política82- En los anteriores campos, el principio de legalidad se traduce más exactamente en una garantía doble. Por un lado, implica que las conductas sancionables deben estar soportadas en descripciones típicas, claras, específicas e inequívocas, no indeterminadas o, al menos, no excesivamente indeterminadas. Se hallan proscritos, con arreglo al principio de legalidad, supuestos de hecho y sanciones inciertas, así como la equivocidad o excesiva ambigüedad sobre el significado de los predicados, de los verbos rectores y de los ingredientes normativos que califican el comportamiento objeto de sanción, así como de la sanción misma (principio de estricta legalidad, de estricta tipicidad o de taxatividad)83. Por otro lado, la Corte ha sido enfática al sostener que el principio de legalidad supone, ante todo, que las conductas sancionables y las propias sanciones deben tener un origen legal, de manera que la definición de ambos componentes no puede ser delegada en una autoridad administrativa. Se predica a este respecto una reserva de ley, en la medida en que los propios enunciados normativos provenientes del legislador deben contener y describir los comportamientos y las sanciones a ser impuestas en cada caso84. En particular, el principio de legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades administrativas la potestad para elevar una específica conducta, una omisión o los efectos de un comportamiento a una infracción susceptible de sanción. En un Estado democrático, la evaluación y definición acerca de que una conducta es socialmente indeseable, de que vulnera bienes jurídicos de interés general y de que lo hace en tal medida que es necesario prohibirla mediante el desincentivo provocado por la sanción, corresponde exclusivamente al Congreso de la República, como órgano de representación popular. Solo este cuenta con la legitimidad suficiente para identificar la existencia de un interés jurídico que concierne a todos y que tiene un alcance colectivo, para establecer cuál comportamiento cuenta con la capacidad de generar afectaciones a ese bien público y para adoptar la decisión de prohibirlo, mediante la imputación de una determinada sanción. Por esta razón, el principio constitucional de legalidad comporta la prohibición de que la definición de esas conductas recaiga en un órgano distinto al legislador.
2. La Sentencia de la cual me aparto sostiene que en el derecho administrativo sancionatorio, el principio de reserva de ley debe ser matizado, de manera que le es posible al legislador establecer solamente un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, en tanto que la autoridad administrativa se encuentra facultada para reglamentar lo previsto en la ley, siempre que no le sea trasladada la atribución de definir los comportamientos y las consecuencias aplicables. Sobre esta base, considera que la disposición impugnada respeta el principio de legalidad. La Sentencia argumenta que en el fragmento acusado, según el cual, "se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", el legislador no habilita a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, sino que solamente establece una "definición''' de infracción ambiental. Sin embargo, inmediatamente después, la Sentencia indica que, conforme a la citada definición, "pueden derivarse infracciones en materia ambiental... producto del desconocimiento de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias, concesiones y permisos". De la misma manera, la providencia sostiene que "no puede entenderse que las infracciones ambientales son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley". No obstante, al mismo tiempo, señala: "(a)sí, el operador administrativo... debe analizar si... hubo una violación a las obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 "y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente". La Sentencia concluye que el enunciado demandado contiene un reenvío a actos administrativos de las autoridades ambientales constitucionalmente válido, por cuanto estas son depositarías de información y tienen mayor contacto con los temas de implementación de la legislación ambiental, de manera que coadyuvan a la concreción y materialización de las infracciones ambientales, frente a variables de tiempo, modo y lugar que el legislador no puede siempre prever.
3. En mi criterio, la argumentación anterior posee una notable contradicción. La norma demandada señala que "se considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente". Para la posición mayoritaria, mediante este fragmento el legislador solamente define aquello que debe entenderse como infracción ambiental, pero no habilita a las autoridades administrativas a crear infracciones ambientales. Sin embargo, inmediatamente después, la decisión afirma que, con base en la referida definición, pueden existir infracciones ambientales derivadas de actos administrativos. La afirmación anterior, como resulta obvio, es contraria al planteamiento de que la disposición no otorga a los actos o a las resoluciones administrativas la competencia para consagrar infracciones ambientales. Si el concepto de infracción comprende el desconocimiento, entre otras normas, de aquellas de este último rango, como lo reconoce la propia providencia, las autoridades administrativas cuentan entonces con la potestad de crear conductas infractoras violatorias del ambiente. La Sentencia insiste en que el segmento impugnado no puede ser interpretado en el sentido de que autoridades administrativas tienen dicha competencia, pues las infracciones solo resultan del desconocimiento de la "normativa ambiental a que alude la ley". El problema es que la ley, entre otras fuentes, alude a "actos administrativos", lo cual conduce a que considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la competencia para establecer infracciones ambientales. Por otro lado, en vía de principio, es verdad que una norma conceptual (o definitoria) es distinta a una norma que concede una competencia, pues las dos tienen diferentes estructuras deónticas y poseen funciones distintas. Sin embargo, como ha sido puesto de presente por algunos autores85, una norma de competencia siempre puede ser interpretada como una norma conceptual y, en este caso, no es claro, ni la sentencia proporciona argumento alguno para justificar por qué, debido a la estructura que adopta la regla demandada, no constituye una norma conceptual que confiere una competencia a las autoridades administrativas.
5. Pero más allá de los problemas argumentativos de la Sentencia, en mi opinión la norma acusada trasgredía el principio de legalidad. Comparto que esta garantía constitucional tiene algunos matices y se flexibiliza en campos sancionatorios distintos al derecho penal, de manera que, principalmente, la taxatividad de los tipos sancionatorios contemplados en la ley no es exigido en la misma medida. Así mismo, la técnica legislativa del reenvío, no solo es permitida, como de hecho lo es en el Código Penal, sino que son constitucionales remisiones ciertamente más laxas. Con todo, desde mi punto de vista, la norma acusada ni siquiera hace uso de algo que pueda ser equiparado a un reenvío, como lo estimó la mayoría de la Sala. En los tipos sancionatorios en blanco y en las remisiones en general, la ley consagra un comportamiento, caracterizado por aquello que la doctrina denomina un verbo rector, identifica un específico objeto sobre el cual recae la conducta y le asocia ciertas consecuencias jurídicas. Sin embargo, para la determinación completa del alcance y el contenido de la prohibición, el intérprete debe recurrir a otras normas jurídicas. Puede ocurrir que el legislador expresamente las mencione o que, debido al carácter técnico de los conceptos empleados o a su pertenencia a otro ámbito de regulación, resulte clara la necesidad de recurrir a ellas. El tipo que contiene una remisión, en todo caso, no implica que el legislador delega la configuración de la prohibición, en sus elementos básicos, especialmente en la identificación de la conducta, en otra norma distinta, sino solamente la completa determinación del contenido y de los predicados ya mencionados en el tipo sancionatorio. En este orden de ideas, al señalar que "se considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", en mi opinión, el legislador no introdujo una remisión similar para los tipos sancionatorios, a fin de garantizar la completa determinación de infracciones ambientales. Por el contrario, introdujo una cláusula general, mediante la cual, establece dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley, sino también los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas. En otros términos, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplía el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones ambientales y confiere también esta competencia a las autoridades administrativas, lo cual, a mi juicio, es violatorio del principio de legalidad. En cierto punto, la Sentencia sostiene que, "a través del empleo de una remisión, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposición consagrado en un instrumento o norma distinta, estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aquéllos, constituirá una infracción administrativa a la cual podrá ser aparejada la correspondiente sanción". Esta consideración es cierta, sin embargo, solamente cuando la remisión tiene por objeto completar la determinación del contenido y alcance de específicos predicados o del supuesto de hecho mencionados en la ley. No se puede sostener, en cambio, que la ley, al conferir a los actos administrativos el carácter de fuente de infracciones ambientales, legitime y otorgue a las completas conductas y descripciones contenidas en estos la naturaleza de infracciones de rango legal. En realidad, esa actuación sería contraria a la Carta, por violación al principio de legalidad, pues el legislador no puede desprenderse de su obligación constitucional.
6. En suma, en mi criterio, la disposición acusada era incompatible con la Constitución y debió ser declarada inexequible. Su texto es equivalente a si el legislador, en el Capítulo Único, Título XI, del Código Penal, en lugar de determinar, con sus verbos rectores y circunstancias específicas, los tipos penales contra los recursos naturales y el medio ambiente y sus correspondientes sanciones, estableciera una cláusula general, según la cual, "comete delito contra los referidos bienes jurídicos todos aquellos que desconozcan las normas expedidas por las autoridades ambientales competentes". Esta norma no constituiría una remisión constitucionalmente válida, pues en realidad trasladaría la competencia para fijar los tipos sancionatorios a autoridades administrativas, con violación del principio de legalidad.
6. Por último, debo observar que, como lo puso de presente el demandante, la Sentencia C-699 de 2015 constituía un precedente relevante para el control de constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, contrario a lo señalado por la mayoría. En la citada Sentencia, se examinó la constitucionalidad del artículo 53 del Estatuto General de Pesca, según el cual, se consideraba infracción toda acción u omisión que constituyera violación de las normas contenidas, entre otras fuentes, en disposiciones "reglamentarias". La Corte encontró que la expresión "reglamentarias" implicaba que la configuración de la conducta prohibida quedaba a la discrecionalidad de la autoridad administrativa y, con ello, "se quebrantaba la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador ". Consideró que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y cuando se remite su descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico, como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través de la configuración de los elementos estructurales del tipo, cuestión que no estaba verificada en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, habida cuenta del reenvío normativo a los reglamentos. En consecuencia, declaró la inexequibilidad de la expresión "y reglamentarias ". La Sentencia de la cual me aparto, con base en los diferentes contextos normativos y la tesis sobre el carácter meramente definitorio de la disposición acusada, defiende que la Sentencia C-699 de 2015 no constituía un precedente. Estos elementos, sin embargo, no eran relevantes para la consideración de que el criterio interpretativo mencionado, contenido en la citada providencia, constituía realmente un precedente aplicable a este caso, que debió haber llevado a la inexequibilidad de la disposición acusada. En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a salar el voto dentro de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena. Fecha ut supra JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS Magistrado (e)