SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-219/17 Referencia: expediente D-11662 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones" Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto respecto de la decisión de declarar exequible la expresión "y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente" -contenida en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009-, por el cargo de vulneración del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad. El artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 establece que "[s]e considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente". La sentencia de la cual me aparto concluye que la expresión "y los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", no desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, en lo que tiene que ver con el principio de legalidad, como pilar del derecho al debido proceso administrativo sancionador. Lo anterior bajo el entendimiento de que "los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal". Si bien el desconocimiento de licencias, concesiones y permisos puede constituir infracción ambiental, para que ello sea así se requiere que así lo hubiera dispuesto el legislador. Por tal razón, el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 trasgrede el principio de legalidad, que comporta la prohibición de que la definición de las infracciones, en este caso ambientales, la haga un órgano distinto al legislador. Bajo este entendimiento, el principio de legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades administrativas la potestad para tipificar una específica acción u omisión como infracción susceptible de sanción. Entonces, cuando el legislador establece que "[s]e considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas [...] en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", no está haciendo una remisión al Decreto Ley 2811 de 1974, a la Ley 99 de 1993, a la Ley 165 de 1994, ni a las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen, para efectos de derivar la posible infracción ambiental, sino que amplía el conjunto de fuentes autorizadas para fijar los tipos sancionatorios al incluir los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Lo anterior, en detrimento del principio de legalidad. En ese orden de ideas, la expresión normativa acusada es incompatible con la Constitución y debió ser declarada inexequible. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Sentencias C-209 de 2016, C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de 2009. 2 En términos generales la carga mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se presente la acusación en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997. 3 Así lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-795 de 2014, C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001. 4 Sobre la existencia de cosa juzgada constitucional, precisó este Tribunal en la sentencia C-220 de 2011: "En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violación". 5 En la sentencia C-096 de 2017, la Corte precisó que se debe diferenciar "las normas que son objeto de control, de los enunciados normativos o textos legales que las contienen o, en otros términos, las normas jurídicas, de las disposiciones, en el entendido de que el contraste de constitucionalidad se realiza respecto de normas jurídicas y, una misma disposición, enunciado normativo o texto legal, puede contener varias normas jurídicas". 6 Este último como solicitud subsidiaria. 7 En la sentencia C-750 de 2008 se reiteró: "En Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación para la Asamblea Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución moderna puede sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad" (Cfr. T-254 de 1993). 8 "Las normas que sistemáticamente orientan la concepción ecológica de la Constitución Política se encuentran principalmente en los artículos 2, 8, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosofía ecocéntrica dogmáticamente adoptada por el constituyente primario.// En particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (Art. 798 C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 658 C.P.) fueron elevados a rango constitucional (...). // Los artículos 8 y 95-8 Superiores, imponen al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar por la conservación del ambiente. El artículo 80 de la Constitución dispone la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.// Más allá de las cláusulas constitucionales presentes en la parte dogmática, el artículo 334 Superior, ubicado en la estructura orgánica de la Carta Política, articula los fines constitucionales de la intervención del Estado en la economía, con la explotación racional y sostenible de los recursos naturales y la protección del medio ambiente". Sentencia C-699 de 2015. 9 Cfr. sentencia T-080 de 2015. 10 Sentencia C-431 de 2000, que declaró inexequibles expresiones de los parágrafos 6 y 7 del artículo 1º de la Ley 507 de 1999 (modifica Ley 388 de 1997), en materia de planes y esquemas de ordenamiento territorial. 11 Declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política. Cfr. sentencia C-666 de 2010. 12 Sentencia C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013. 13 En esta providencia la Corte también hizo referencia a los principios de prevención y precaución en los siguientes términos: "Principio de prevención. Este Tribunal13 manifestó que ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca "que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones. Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave13". (...) // Principio de precaución. Se encuentra reconocido en el principio número 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, al expresar: "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente" (Sentencia C-449 de 2015). 14 Examinó la constitucionalidad del artículo 165 (parcial) de la Ley 685 de 2001, "por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones". 15 En la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley N° 92 de 2006 Senado, al referirse a la conveniencia e importancia del proyecto, se señaló que: "toda vez que la Ley 99 de 1993 en su artículo 85 se limitó a establecer las sanciones a los infractores de las normas administrativas ambientales, pero en lo que al procedimiento para aplicación de las mismas refiere, remitió al trámite del Decreto 1594 de 1982, el cual fue diseñado para infracciones sanitarias en materia de vertimientos, el legislador colombiano está en mora de expedir un procedimiento ágil y efectivo en materia ambiental, dada la naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales". Gaceta del Congreso N° 429 del 6 de septiembre de 2007, pág. 34. 16 La ley fue de iniciativa parlamentaria y necesitó tres legislaturas en el Congreso para ser expedida (2006 a 2009). 17 "La aprobación de la Ley 1333 de 2009 obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones problemáticas recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia trascendental para la sociedad. Atiende la preocupación universal de consagrar mecanismos efectivos para la protección del ambiente sano y la garantía de un modelo sostenible de desarrollo que se soporte en pro de la vida". Sentencia C-595 de 2010. 18 Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos. 19 El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales. En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos. 20 En las actuaciones sancionatorias ambientales las notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso Administrativo. 21 Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental. 22 Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y acompañará copia de los documentos pertinentes. PARÁGRAFO. La existencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión del procedimiento sancionatorio ambiental. 23 La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios. 24 Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo. 25 Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo. 26 Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite. 27 Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas. 28 Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar. PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8o y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente. 29 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo. 30 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 31 Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo. PARÁGRAFO. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo. 32 La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad. 33 Entre estos principios están el desarrollo económico y social sostenible, la protección prioritaria y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la prevalencia del derecho humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la protección especial de fuentes hídricas y priorización de la utilización del agua para el consumo humano sobre usos alternativos, la formulación de políticas ambientales con base en información técnica y científica, la incorporación de costos ambientales y uso de instrumentos económicos que permitan la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y la conservación de recursos naturales renovables, la coordinación para la protección y recuperación ambiental entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. 34 En sentencia C-564 de 2000 la Corte señaló que la tipificación indirecta "presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción". 35 De acuerdo al artículo 189-11 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes, mediante la expedición de actos administrativos obligatorios o necesarios para detallar y desarrollar el contenido de la ley. 36 Sentencias C-827 de 2001 y C-530 de 2003. 37 La Corte ha señalado que "entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal". Sentencia C-597 de 1996. 38 "De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita también la actividad sancionadora de la administración. Al respecto ha señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, "la definición de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado". Sentencia C-530 de 2003. 39 En sentencia C-980 de 2010 la Corte precisó que: "(...) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos". 40 Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. 41 Sentencia C-417/93. En el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de 1996. 42 Sentencia C-530 de 2003. 43 "El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma". Sentencia C-654 de 2000. 44 Ver sentencias C-1011 de 2008, C-031 de 2012, C-401 de 2013, C-412 de 2015 y C-135 de 2016. 45 "En relación con sus manifestaciones, también ha dicho este Tribunal que la potestad administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades específicas. Una es la potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los propios servidores públicos que desconocen los deberes y prohibiciones impuestos por el ordenamiento; y la otra es la potestad correccional, que opera para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de los servicios públicos o en las otras actividades de la administración -higiene, tránsito, financiera, fiscal, ambiental, etc-. A este respecto, ha aclarado la Corte que la "naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal". Sentencia C-632 de 2011. 46 Sentencia C-031 de 2012. 47 Frente al principio de reserva de ley la Corte en sentencia C-135 de 2016 señaló que: "es una manifestación del principio de democracia y de división de los poderes, el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligación de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley". 48 Sentencia C-810 de 2014. 49 En sentencia C-619 de 2012, "[l]a Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de ley pueden ser "delegadas" mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser "deslegalizadas", esto es, que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución". Ver además, la sentencia C-810 de 2014, reiterada en la sentencia C-412 de 2015. 50 En sentencia C-135 de 2016, la Corte precisó en cuanto a la reserva de ley en sentido formal, que "el único habilitado para intervenir en la producción normativa es directamente el Congreso de la República como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, por lo tanto, sólo él puede establecer leyes orgánicas, estatutarias y marco, además de decretar impuestos o expedir códigos. Con relación a esas especiales materias, las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para expedir regulaciones sobre las mismas". 51 Sentencias C-343 de 2006 y C-1011 de 2008. 52 Al respecto, la Corte en sentencia C-400 de 2013 ha señalado que: "en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa". Además, en sentencia C-1011 de 2008, se indicó que "(...) en materia de derecho administrativo sancionador, el legislador puede establecer normas con un mayor grado de generalidad, que no implican per se la vulneración del principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un marco de referencia cierto para la determinación de la infracción y de la sanción en un caso concreto". 53 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Octubre 21 de 2010. 54 Sentencia C-1005 de 2008. 55 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. 56 Ibíd. Cfr., también, Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997. 57 En sentencia C-1005 de 2008 la Corte precisó que: "la tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislación y en el Reglamento por lo que en relación con la posibilidad de regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su respectiva especialidad". 58 Según el Consejo de Estado, "el Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D. C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096. 59 Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002. 60 Sentencia C-734 de 2003. 61 Sentencia C-921 de 2001. 62 Cfr. Sentencia C-713 de 2012. 63 Sentencia C-401 de 2013. 64 Sentencia C-406 de 2004. 65 En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte, retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explicó las citadas diferencias de la forma que sigue: "En cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales más amplios tales como 'la protección del orden social colectivo' y, tratándose de la persona del delincuente, el logro de 'un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador', mientras que el derecho administrativo sancionador 'busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales' a cargo de la administración. // Los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos.// Como consecuencia de lo anterior, la afectación de los derechos correspondientes al destinatario de la sanción es más grave en el derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la privación de la libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un derecho o a la imposición de una multa". 66 Sentencia C-393 de 2006. 67 Sentencia C-530 de 2003. 68 La doctrina especializada se ha ocupado de estudiar esta materia, haciendo precisiones importantes: "Las normas y los actos administrativos hacen parte del ordenamiento jurídico cuando han sido expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales; se han promulgado, publicado, comunicado, inscrito o notificado en la forma que exige la Constitución y la ley; y si, además, se encuentran vigentes, es decir que no han sido modificados, subrogados o derogados, expresa o tácitamente por una norma posterior, o declarados inexequibles o nulos. // Por tal razón, no constituye infracción ambiental la inaplicación de normas que han perdido su vigencia, por derogatoria expresa o tácita, o por la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, proferida previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la ignorancia de disposiciones o mandamientos que se encuentran en proceso de formación legal, como es el caso de proyectos de ley o de reglamento que aún no han nacido a la vida jurídica, aun cuando sus pretensiones sean de público conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicación para salvaguardar la integridad del medio ambiente". Gloria Lucía Álvarez Pinzón. Las infracciones ambientales. Nuevo régimen sancionatorio ambiental. Universidad Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, pág. 213. 69 La técnica de la remisión normativa no es un asunto sólo del derecho sancionador ambiental, y en otras áreas del derecho el legislador ha acudido a ella, sin que implique violación de la Constitución Nacional, tal como lo ha manifestado esta Corporación en la sentencia C-343 de 2006: "(...) La remisión normativa como técnica legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisión sea constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia". 70 En la sentencia C-564 de 2000, la Corte definió la tipificación indirecta, al señalar que esta "presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción". En el asunto abordado en esa oportunidad, esta Corporación encontró que "en el caso en estudio, las leyes 9ª de 1991, 32 de 1992, y las resoluciones del Banco de la República, constituyen esas normas tipo que le dan contenido al decreto 1746 de 1991". 71 El Código de Recursos Naturales Renovables contiene prohibiciones ambientales en los artículos 35, 129, 138, 142, 215, 265, 276, 282, 283 y
336. Asimismo, las condiciones ambientales se encuentran establecidas en los artículos 62, 82, 86, 87, 148, 277, 278, 280, 331 y
332. Por su parte, las obligaciones ambientales se ubican en los artículos 9°, 23, 34, 36, 65, 68, 88, 94, 95, 102, 103, 104, 108, 113, 114, 117, 118, 120, 123, 128, 130, 132, 133, 136, 139, 140, 141, 142, 145, 146, 147, 154, 165, 166, 178, 186, 189, 191, 193, 197, 198, 208, 210, 216, 223, 227, 228, 236, 242, 244, 246, 259, 263, 264, 275, 281, 291, 292, 293, 300, 304, 315, 319, 322, 323 y 326. 72 Entre otras obligaciones ambientales previstas en la Ley 99 de 1993, se encuentran las establecidas en los artículos 43 (parágrafo), 45 y 49. 73 La Sala examinó los antecedentes legislativos pero sin evidenciar cual fue la intención del legislador al incluir la expresión acusada en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, pues ni en la exposición de motivos del proyecto de ley (Gaceta del Congreso N° 300 de 2006 - Proyecto de Ley 92 Senado, 238 Cámara), ni en los informes de ponencia (Gaceta del Congreso N° 429 del 6 de septiembre de 2007.) y ni en los respectivos debates se hizo referencia a ello, siendo aprobado el artículo en este aspecto de la misma forma en que fue propuesto. Por ende, respecto del espíritu de la norma es inexistente la información que se puede obtener. 74 Esta Corporación ha definido los actos administrativos generales y particulares de la siguiente manera: "Las autoridades públicas que ejercen función administrativa expresan su voluntad a través de actos administrativos. Acorde con ello, se entiende por acto administrativo toda manifestación unilateral de la voluntad de la administración proveniente del ejercicio de una función administrativa, que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, es decir, que produce efectos en derecho.// De acuerdo con su contenido, los actos administrativos se clasifican en dos categorías: generales y particulares. Los primeros, son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter impersonal, objetivo y abstracto. En cuanto a los segundos, se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter personal, subjetivo o concreto.// En la primera categoría, los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, de tal manera que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas que, de una u otra forma, se encuentran comprendidas en una misma situación jurídica. Por el contrario, en la segunda categoría, el contenido del acto es específico y concreto, razón por la cual, genera situaciones y produce efectos individualmente considerados, respecto de una o varias personas determinadas o determinables74, un ejemplo típico de esta clase de actos es el nombramiento de un servidor público, pues crea en cabeza de un sujeto específico el derecho a ocupar un determinado cargo o empleo en el sector estatal". Sentencia T-957 de 2011. 75 Gaceta del Congreso N° 429 de 2007. Pág. 34. 76 El artículo 80 de la Carta Política establece que el Estado debe planificar "el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución." Así mismo, dispone que le corresponde "prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental...". 77 A juicio de la Corporación "lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no sólo como un objeto de apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma", de manera tal que "el pensamiento ecológico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se amplía" y el ordenamiento jurídico ya no sólo buscará regular las relaciones sociales sino también la relación de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las dinámicas sociales sobre los ecosistemas, así como la repercusión del medio ambiente en la vida social". Sentencia C-126 de 1998. 78 En sentencia C-259 de 2016, la Corte señaló que "a partir de lo consagrado en el artículo 80 del Texto Superior, se entiende que las actividades económicas y sociales que tienen la potencialidad de generar un grave impacto al ecosistema, dentro de una lógica de armonización, deben hacerse compatibles a través de la realización del concepto del desarrollo sostenible78. Este último se ha descrito como aquel que permite por medio del ejercicio de los distintos derechos y libertades, entre ellas, la libertad económica, solventar los requerimientos del presente, "sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras (...) [para] satisfacer sus propias necesidades". 79 Ley 13 de 1990, artículo 53: "Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia". 80 Esta entidad especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encargada de ejecutar la política para el desarrollo de la pesca y acuicultura, fue liquidada mediante la expedición del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones fueron trasladadas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER. 81 Cfr. Sentencia C-126 de 1998. 82 En la Sentencia C-530 de 2003. se presente que, incluso, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sostenía ya este punto de vista: (e)sta Corte se ha pronunciado sobre el alcance del debido proceso en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, la cual se materializa en diversos ámbitos, en los cuales cumple diferentes finalidades de interés general. Algunas de sus expresiones son el derecho penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del poder de policía o la intervención y control de las profesiones. Así, esta Corporación ha aceptado el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, según el cual el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment"". 83 Cfr. Sentencias C-539 de 216, C-343 de 2006 y C-297 de 2016. 84 Ver Sentencias C-l 161 de 2000, C-597 de 2000, C-597 de 1996, C-417 de 1993 y C-280 de 1996. 85 Bulygin, Eugenio, "Sobre las normas de competencia", en Alchourrón, Carlos y Bulygin Eugenio, Análisis lógico y derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 496-497. 86 MP. Luis Ernesto Vargas Silva 87 Artículo 53 de la Ley 13 de 1990. "Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca", establece "Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia." --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2