SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOMAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-218 15TASA DE VIGILANCIA A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferencias fácticas relevantes entre los sujetos de comparación (Salvamento de voto)TASA DE VIGILANCIA A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Asunción de costos de inversión entre antiguos y nuevos vigilados (Salvamento de voto)Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 89 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.Discrepo de la decisión de declarar inexequibles: (i) la expresión: “y o inversión”, contenida en el inciso primero del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 y (ii) el inciso segundo de este artículo, pues del análisis propuesto en ella del proceder del legislador para imponer una carga impositiva diferencial, en particular respecto de su criterio de razonabilidad, de su finalidad y de su eficacia. Para la mayoría, y esta es la ratio decidendi de la sentencia, no hay justificación para establecer un trato diferente entre los vigilados antiguos y los nuevos, de tal suerte que sea posible cobrar una tasa proporcionalmente mayor a estos últimos. Y no habría tal justificación porque si bien el proceder del legislador al imponer el tributo a todos los vigilados, es razonable y eficaz, en la medida en que obedece a la necesidad de fortalecer técnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte, lo que es razonable inferir que redundará en un mejor servicio, “ni la la Ley 1450 de 2011 ni sus antecedentes, permiten justificar de modo alguno, la necesidad de implementar dos regímenes de liquidación de la tasa de vigilancia, esto es, (i) la de los antiguos vigilados que se determina con base en los gastos de funcionamiento de la entidad; y (ii) la de los nuevos vigilados que se establece teniendo en cuenta los gastos de funcionamiento pero también los de inversión de la entidad”. Así, pues, la diferencia de trato a los nuevos vigilados, a quienes se sobrecarga, que no está justificada ni en la ley que establece el tributo ni en sus antecedentes, vulnera el principio de igualdad. Para poder afirmar que se vulnera el principio de igualdad, es necesario, primero, establecer que los sujetos de la comparación son, en efecto, comparables. La mayoría asume que lo son, pues entiende que entre los antiguos como los nuevos vigilados por la antedicha superintendencia no existe ninguna diferencia relevante. Discrepo de esta opinión, porque advierto que entre los dos términos de la comparación existen diferencias fácticas relevantes, que no permiten equipararlos. En efecto, el propósito del tributo es cubrir dos tipos de costos de la superintendencia: los de funcionamiento y los de inversión. En cuanto a los costos de funcionamiento no puede haber ninguna diferencia, y no puede haberla porque se trata en rigor de la misma prestación de vigilancia, entre los antiguos vigilados y los nuevos. La diferencia se centra en los costos de inversión, que eventualmente serían necesarios para adecuar la infraestructura de la superintendencia a su nueva misión, de manera especial para vigilar a los nuevos vigilados. En este contexto, dado que la infraestructura anterior era suficiente para atender la misión de vigilar a los antiguos vigilados, los gastos de inversión no serían necesarios para este propósito y, por lo tanto, es razonable que estos vigilados no lo sufraguen. Por el contrario, dado que la vigilancia de los nuevos vigilados implica una ampliación de la infraestructura anterior, es razonable que sean éstos, los que los sufraguen. El asumir que ambos deben cubrir los costos de inversión resulta inequitativo con los antiguos vigilados, para cuya vigilancia ya no se requiere de inversiones, y el asumir que ninguno debe cubrir dichos costos puede resultar por afectar o bien la calidad de la vigilancia de los nuevos vigilados, pues la infraestructura necesaria no estaría financiada, o bien el valor de los costos de funcionamiento, que se trasladarían de manera inequitativa a los antiguos vigilados, para incluir en ellos lo que en rigor serían costos de inversiones, o, en fin, afectar al erario que, al margen de los recursos de la tasa, diseñados para cubrir los costos que genera la superintendencia, debe cubrir las inversiones necesarias para que pueda cumplir de manera adecuada con su misión. Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Ley 1ª de 1991: “27.2. Cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto devigilancia, una tasa por la parte proporcional que les corresponda1 según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República;…”. Folio
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170. Cfr. Sentencia C-269 de 2014. Sentencia C-734 de 2002. Cfr. Sentencia C-249 de 2013. Sentencia C-409 de 1996. En esa oportunidad la Corte Constitucional debía examinar la conformidad con el principio de equidad tributaria, de una norma que establecía límites a los costos deducibles en que un agente económico hubiese incurrido en el exterior. La Corporación señaló entonces que era cierto –como lo aseguraba el ciudadano demandante- que “[…] estas limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto específico. Así, ha dicho al respecto la Corte que "la ideal coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir con exactitud en la realidad normativa y en la praxis, en las cuales una ganancia en equidad puede tener un costo en eficiencia y un incremento de ésta derivar en pérdida en aquélla", por lo cual es posible favorecer un principio incluso afectando el otro, sin que ello sea inconstitucional "hasta el punto en que, atendidas las circunstancias históricas, un sacrificio mayor carezca de razonabilidad"”. Cfr. Sentencia C-249 de 2013. Sentencia C-876 de 2002. Sentencia C-734 de 2002. Sentencia C-1125 de 2008. Ibíd. Sentencia C-1021 de 2012. Exposición de motivos de la Ley 1ª de 1991, cit. La exposición de motivos del Estatuto Portuario encabeza así: “Las profundas transformaciones políticas y económicas que se han vivido en el mundo en los últimos años, tendientes a la creación de un nuevo orden económico internacional caracterizado por la integración económica, competitividad y aumento del comercio internacional obligan a Colombia a definir una nueva política portuaria, para aprovechar las oportunidades que ese nuevo orden ofrece…”. https: www.mintransporte.gov.co descargar.php?id=1182. Página
37. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. Información reportada por la Supertransporte mediante el oficio 20135400317301 del 19 de septiembre de 2013, radicado en el Ministerio con el No. 20133210540602 del 19 de septiembre de 2013 Oficios 20131000309421 del 12 de septiembre de 2013, 20135400317301 del 19 de septiembre de 2013 y el 20135400343701 de 2 de octubre de 2013, radicados en el Ministerio de Transporte con los Nos 20133210532962 y 20133210540602 del 17 y 19 de septiembre del 2013 y el 20133210573192 del 4 de octubre de 2013, respectivamente. Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía para Fijar la Tarifa por Concepto de Tasa de Vigilancia (2013). Antecedentes, propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para la vigencia 2013. Pág.
9. Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Óp. Cit. Pág.
10. Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía para fijar la tarifa por concepto de tasa de vigilancia (2013) antecedentes, propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para la vigencia 2013. Página 7. https: www.mintransporte.gov.co descargar.php?idFile=10713 Ibíd. https: www.mintransporte.gov.co descargar.php?id=1182. Página
37. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. Consejo de Estado. Sentencia del 9 de Noviembre de 2001. Expediente 11790. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Instructivos y formatos para la programación del presupuesto de la Nación. Disponible en: http www.minhacienda.gov.co.co portal page portal HomeMinHacienda prespuestogeneraldelanacion AnteproyectoPGN 2014 b.%20INSTRUCTIVO%20PARA%20LA%20ELABORACIÓN%20DEL%20ANTEPROYECTO%20DE%20PRESPUESTO_0.PDF Folio 13.