SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-215/25 La importancia del Tribunal Constitucional de evitar un control dúctil sobre normas de excepción para no vaciar de contenido a los principios y derechos constitucionales Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, presento a continuación las razones que me condujeron a salvar el voto a la Sentencia C-215 de 2025. Ello tuvo como fundamento que el Decreto legislativo 119 de 2025 no superaba el examen previo de constitucionalidad (criterios de conexidad y de necesidad), lo cual imponía declarar la inexequibilidad por consecuencia del decreto expedido, que habilita la modalidad de trabajo en casa y reconoce el auxilio de transporte como auxilio de conectividad digital. Aun cuando la ponencia inicial puesta a disposición de la Sala Plena proponía la inexequibilidad desde el estudio de fondo y en el transcurso del debate la mayoría de la Sala Plena concluyó en la exequibilidad pura y simple del decreto de desarrollo, para el suscrito es claro que no se podía dar por cumplida la fase preliminar de control de constitucionalidad. Lo anterior, por no observarse la totalidad de los supuestos de la Sentencia C-148 de 2025 al declarar la exequibilidad e inexequibilidad, parciales, del decreto declaratorio de conmoción interior, toda vez que los hechos y consideraciones relacionados se predicaron exclusivamente de la intensificación del conflicto y de la situación humanitaria, además se ligaron a que (i) se hubiere desbordado la capacidad institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto solventar las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social. En mi sentir la Corte ha debido emprender un análisis más estricto (al menos de intensidad intermedia), que verificara con mayor rigurosidad la relación y la necesidad con los supuestos de validez constitucional de la sentencia al modular el decreto declaratorio de conmoción interior. Ello incluso aunque se estuviera frente a medidas que al tiempo pueden contribuir a enfrentar la crisis humanitaria social (estructural - de urgencia)66, evento en el cual el escrutinio debió tornarse especialmente exigente a fin de asegurar que el poder de excepción no se extendiera más allá de lo decidido en la Sentencia C-148 de 2025. La sentencia de la cual me aparto omite y matiza este análisis necesario, el cual hubiera permitido evaluar con pertinencia la relación y necesidad de las medidas expedidas. Es factible verificar que no se cumplen los criterios de conexidad y de necesidad. El primero, porque no se atendieron el conjunto de los hechos y consideraciones que fueron habilitados constitucionalmente al resolver sobre la declaratoria del estado de conmoción interior y, en esa medida, no guardan una relación clara con los hechos excepcionales validados, al reflejar situaciones propias del acontecer cotidiano en las regiones afectadas, como el tejido empresarial y el número de personas ocupadas. El segundo, por cuanto el Gobierno realmente cuenta con posibilidades de reacción, a saber, medios e instrumentos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico vigente y, de ahí, que las medidas adoptadas ya están contempladas en la legislación vigente. De esta manera, el examen previo no podía ser dúctil, como en efecto acaeció en los escasos cuatro párrafos de valoración (cfr. 28 - 31 de la sentencia), ya que la decisión adoptada dejó de relacionar y, con ello, vincular la finalidad del decreto de desarrollo con los hechos validados constitucionalmente, así como con los supuestos (i) y (ii) mencionados de la sentencia que resolvió sobre el decreto matriz, al no exponer consideración alguna sobre el desbordamiento de la capacidad institucional del Estado y que no tuviera por objeto las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social. Así, la Corte terminó por diluir la intensidad del examen de constitucionalidad que le correspondía efectuar sobre decretos proferidos con ocasión de un estado de excepción. Esta Corporación ha acogido como postura desde el inicio de sus funciones (1992) que el Constituyente de 1991 lo revistió de independencia frente a las demás ramas del poder público, como la Ejecutiva, por lo que carece de respetabilidad imaginar que se hubiere querido limitar su función jurisdiccional a una simple actuación notarial67. Ello, con mayor razón cuando se está controlando una legislación de excepción68, como en esta ocasión acaece sobre un decreto expedido en virtud de la declaratoria de la conmoción interior, que por sus características evidencia una especial intensidad del control69. De allí que era imperioso evitar que la legislación de excepción se extendiera más allá de lo decidido sobre el decreto base, que al no ocurrir ha dejado diezmada la función de la Corte Constitucional70. No se pretende trasplantar con todo su rigor los juicios de conexidad externa y de necesidad jurídica que corresponden a una fase posterior propia del estudio de fondo71, sino, por el contrario, seguir la línea de la Corte sobre sobre asuntos similares, en los que ha sentado que el examen inicial debe comprender los criterios de estricta conexidad y necesidad72. En este contexto, se debe indicar que verificadas las motivaciones que dieron lugar a la aprobación del Decreto 119 de 2025, es factible avizorar que algunos de sus apartes (considerandos 11, 12 y 13), no se sintonizan claramente con los supuestos habilitados por la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, el considerando del decreto expedido expone lo siguiente: Que, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH, para el 2023, el departamento de Norte de Santander contaba con un tejido empresarial conformado por 61.287 empresas, concentrándose el 63,7% en Cúcuta, el 7,2% en Ocaña, el 6,8% en Villa del Rosario y el 6,3% en Los Patios, distribuyéndose principalmente en los sectores de comercio y reparación de vehículos (48,9%), industrias manufactureras (13%), y alojamiento y servicios de comida (10,1%). Que en la región afectada se encuentran ocupadas aproximadamente 659.000 personas, de las cuales 424.000 están ubicadas en Cúcuta, lo que refleja la importancia de garantizar la continuidad laboral y la protección de los derechos de las y los trabajadores en estas zonas. Que la protección de las empresas en la región del Catatumbo es fundamental para preservar el tejido económico y social. En este sentido, se hace necesario adoptar medidas que reduzcan los riesgos asociados a la operación empresarial en zonas de conflicto, incluyendo el acceso a herramientas tecnológicas para el trabajo remoto y la articulación con las autoridades para la protección de bienes y activos esenciales. Estas motivaciones escapan a la modulación de la Sentencia C-148 de 2025, ya que exhiben una situación propia del devenir diario en las regiones involucradas, en cuanto al tejido empresarial existente y personas ocupadas, entre otras, que encuentro no responden realmente a una situación excepcional y transitoria, sino a otro tipo de medidas inconexas, porque buscan atender una problemática estructural, que debe ser atendida con medidas esencialmente de mediano y largo aliento. Ello permite sostener aquí que las consideraciones consignadas en el decreto de desarrollo que justifican el articulado, no dejan de ser afirmaciones generales al no describir de manera suficiente los mecanismos ordinarios que ofrece el ordenamiento jurídico, tampoco señalar cuáles de estos fueron utilizados, ni por qué se estimaron insuficientes e inidóneos para enfrentar la grave perturbación del orden público, máxime cuando el Gobierno no evidenció que la adopción de las medidas expedidas partiera de una realidad aproximada del nivel de afectación. Así mismo, respecto del Decreto 119 de 2025 es posible afirmar la existencia de un marco de regulación ordinaria, rutas especiales de atención humanitaria para situaciones de desplazamiento forzado y confinamiento por grave alteración del orden público, diversas políticas públicas del Gobierno y su financiación, posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria y el poder contar con iniciativa legislativa con mensaje de urgencia; todo lo cual permite afirmar que respecto a las situaciones constitucionalmente validadas en la declaratoria del estado de conmoción interior, el presidente de la República y su gabinete contaban y cuentan con la capacidad institucional suficiente para responder oportuna y efectivamente a la intensificación del conflicto armado. A los empleadores se les confiere por la Ley 2088 de 202173 (arts. 174 y 775) la facultad de habilitar el trabajo en casa para circunstancias excepcionales, especiales u ocasionales, sin necesidad de una imposición gubernamental por decreto extraordinario. Igualmente, se prevé en el artículo 1076 que a los trabajadores que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales y que presten sus servicios bajo la habilitación del trabajo en casa, se les reconocerá el auxilio de conectividad en reemplazo del auxilio de transporte. Adicionalmente, en situaciones excepcionales, como las que se presentan en la región del Catatumbo, debía ser valorada que la ausencia de los trabajadores por actos de violencia o amenazas podría ser considerada una justa causa según el artículo 173 del Código Sustantivo del Trabajo (fuerza mayor y caso fortuito). De igual modo, el Gobierno pudo ejercer la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, para a partir de las denominadas circunstancias excepcionales, ocasionales o especiales (cfr. artículo 2.2.1.6.7.377., Decreto 649 de 202278), determinar el alcance preciso de las facultades del empleador, además que el Ministerio del Trabajo dispone de las funciones de inspección, vigilancia y control. Además, es preciso llamar la atención sobre el artículo 2 de la Ley 2088 de 2021, que define el trabajo en casa como "la habilitación al servidor público o trabajador del sector privado para desempeñar transitoriamente sus funciones o actividades laborales por fuera del sitio donde habitualmente las realiza, sin modificar la naturaleza del contrato o relación laboral, o legal y reglamentaria respectiva, ni tampoco desmejorar las condiciones del contrato laboral, cuando se presenten circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales que impidan que el trabajador pueda realizar sus funciones en su lugar de trabajo, privilegiando el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones". Precisamente, la Sentencia C-212 de 202279 reiteró que se trata de una habilitación al empleado para que desempeñe transitoriamente sus funciones por fuera del sitio donde habitualmente las realiza, sin modificar la naturaleza del contrato respectivo. Dicha habilitación al trabajador no se desconoce porque en el artículo 5 de la Ley 2088 de 2021 se mantenga intacta la facultad subordinante del empleador, junto con la potestad de supervisión de las labores del trabajador, así como las obligaciones, derechos o deberes. Incluso frente a lo dispuesto en el párrafo final del artículo 7 de esa ley, al permitir que el empleador o nominador conserven la facultad unilateral de dar por terminada la habilitación de trabajo en casa, aunque sujeta a límites que impone la misma norma, a saber, siempre y cuando desaparezcan las circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales que dieron origen a dicha habilitación. De allí, por ejemplo, que el Decreto 649 de 2022 haya establecido en el artículo 2.2.1.6.7.5. un procedimiento para la habilitación de trabajo en casa80. Entonces, la determinación sobre el trabajo en casa no queda sujeta al libre albedrío o a la presunta imposición arbitraria del empleador, sino que es exigible por su establecimiento desde los derechos del trabajador, supeditada, además -actuar u omisión del empleador- a la vigilancia por el Ministerio del Trabajo, por lo que no se está ante una potestad ilimitada o absoluta del empleador. Así mismo, al contemplar la ley diversas circunstancias como son las denominadas excepcionales, ocasionales o especiales, le permiten actuar al Gobierno con la inmediatez o urgencia requerida, máxime cuando, según lo reconoce en su parte motiva el Decreto 649 de 2022, este tipo de medidas tiene sus orígenes claros y evidentes en la declaratoria de un estado de excepción (pandemia por el Covid-19). El estudio del presente decreto tampoco ha debido debe dejar por fuera la normatividad especial sobre desplazamiento forzado y confinamiento por grave alteración del orden en materia del derecho al trabajo para la garantía de los derechos de los trabajadores y la seguridad humana. Las leyes 1448 de 201181 y 1421 de 202482 (legislación sobre víctimas) amplían el marco de competencias para la atención de la población desplazada y confinada por el conflicto armado interno, regulando la ayuda humanitaria, asistencia y reparación integral, a partir de tres fases de atención: inmediata, de emergencia y de transición. Entre las medidas que contemplan se pueden destacar respecto a la garantía del derecho al trabajo: (i) la fase de atención humanitaria de transición al prever el artículo 65 en el parágrafo 2 de la Ley 1448 que "los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición"; (ii) el artículo 130 de dicha ley permite al Gobierno en coordinación con el SENA articular estrategias de empleabilidad y emprendimiento con las entidades públicas y privadas para facilitar la inserción e inclusión laboral de las víctimas, priorizando aquellas regiones más afectadas por el conflicto, además, de implementar planes de acompañamiento y seguimiento para garantizar una inserción e inclusión laboral eficiente; y (iii) el artículo 65 de la Ley 1421 señala que el Gobierno pondrá en marcha una oferta institucional específica para garantizar la estrategia de soluciones duraderas, especialmente lo relacionado con:
1. Programas de generación de empleo e ingresos para la población víctima que contribuya a su auto- sostenimiento económico y a la construcción de un nuevo proyecto de vida, el cual será diseñado por el Ministerio de Trabajo, combinará distintas estrategias de empleo urbano y rural, e integrará alternativas de formación y capacitación con prioridad para adolescentes y mujeres. Además, deberá estar articulado con las acciones y proyectos de la Economía Popular, el Sistema Nacional de Cuidado, las Asociaciones Público-Populares, los programas especiales para adolescentes y los planes y programas de la Reforma Rural Integral, entre otras iniciativas gubernamentales. En lo relativo a los programas y proyectos de generación de ingresos, Prosperidad Social en articulación con Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propondrán la oferta pertinente para apoyar las iniciativas de generación de ingresos y proyectos productivos de la población víctima. Por lo expuesto, si bien se podría considerar que estas disposiciones especiales parecieran que no guardan un vínculo estrecho con el tipo específico de medidas adoptadas por el decreto expedido, exponen en mi sentir otras alternativas para garantizar el ejercicio del derecho al trabajo en condiciones especiales de seguridad. Al no acogerse mi postura de inexequibilidad por consecuencia desde el examen previo de constitucionalidad, mis argumentos eran extensibles al estudio de fondo sobre el decreto expedido, por lo que la Corte ha debido declarar la inexequibilidad en la fase posterior de estudio, por no superación de los juicios de conexidad externa y de necesidad jurídica, y no mantener un control flexible como si se estuviera en un estado de normalidad institucional. De este modo, los artículos restantes, es decir, 1 (objeto), 2 (ámbito de aplicación) y 5 (vigencia), al encontrarse ligados a las demás disposiciones que debían ser declaradas inexequibles en la fase preliminar (arts. 3 y 4), tendrían los mismos efectos de inconstitucionalidad por consecuencia, al depender estrechamente de estos en su contenido normativo, generando una sustracción de materia83. La relación normalidad y anormalidad no significa que el sistema jurídico vigente nunca sea capaz, desde la normalidad, de enfrentar con los diversos medios ordinarios y especiales las perturbaciones de orden público interno, al estar diseñado para que opere sobre un medio sometido a presiones y produzca las respuestas adaptativas y transformadoras requeridas84. En armonía con la jurisprudencia constitucional es necesario subrayar que la función de los gobernantes es crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta, antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso85. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad86. Si bien reconozco la situación humanitaria que padece la población de la región del Catatumbo y la importancia de la actuación oportuna y eficiente de las instituciones del Estado para proteger sus derechos, ello no se opone a que las actuaciones del Gobierno se desenvuelvan a partir de la senda del derecho, la democracia constitucional y la separación de poderes. Lo anterior implica que la situación humanitaria se debe conjurar a partir de los mecanismos ordinarios y especiales que contempla el ordenamiento jurídico, para evitar el uso desproporcionado de las facultades excepcionales, convirtiendo lo extraordinario en lo ordinario. También es necesario reafirmar que en este decreto como en casi todos los demás, es patente la carencia de motivos suficientes para la declaratoria de la conmoción en cuestión y, en específico, para la expedición de medidas como la asumida en el Decreto Legislativo 119 de 2025, pues, como supra se ha descrito, el sistema jurídico provee de medios suficientes para enfrentar problemáticas como las aquí tratadas. Puede notarse sin muchos esfuerzos que el Gobierno, en función de legislador de excepción, tiende a reduplicar reglas ya existentes, cuando no a pretender regular ex novo asuntos de sobra ya normatizados. Y es importante repetir con Angarita Barón que "[u]na interpretación tolerante y laxa de los requisitos de los estados de excepción por parte de esta Corte, bien puede llevar a cualquier gobierno a querer siempre sustituir al Congreso con el fácil expediente de la declaratoria de emergencia"87. Por ello queda en el aire el pálpito de que más allá de la existencia de un caos terrible que a su vez constituye un drama humanitario, como lo es la situación actual de la zona del Catatumbo, la declaratoria de un estado de excepción como el dispuesto en el Decreto Legislativo 062 de 2025, es utilizado simplemente de manera abusiva e innecesaria, desfigurando de esa manera el Estado social y democrático de derecho prometido en la Carta de 1991. Otra vez citando el salvamento de voto de Angarita Barón "poco importa que la justificación se haga en nombre de la justicia social, de la libertad, de la verdad o de la voluntad general; lo grave no está en la justificación sino en lo justificado, en el mecanismo de excepción"88. La Corte no puede renunciar a examinar con rigor y estrictez tanto la declaratoria de conmoción como los decretos de desarrollo, porque lo que está en cuestión es la esencia misma de la democracia en punto de la esencial tridivisión del poder, la cual se desfigura e irrespeta cuando sin mayor razón o como mero pretexto se apela a la legislación de emergencia, acaso para simplemente cubrir déficits de imagen del gobierno de turno o con cualquiera otro fementido fin. Ya había dicho esto Angarita Barón de otra manera: "una crisis del gobierno no siempre conlleva perjuicios para la sociedad; más aún, en ocasiones existe una especie de derecho ciudadano a que las crisis de los gobiernos conduzcan a la caída de los mismos o por lo menos a su descrédito"89. La literatura jurídica evidencia recientemente dilemas similares -no tan distanciados- a los que busco transmitir con este salvamento de voto, que pareciera ser un fenómeno global y no solo local, y que hicieron parte, a su vez, de mi voto disidente a la Sentencia C-148 de 2025, que avaló parcialmente el decreto declaratorio del estado de conmoción interior. El jurista italiano Zagrebelsky reflexiona sobre la crisis de la democracia, la polarización de las sociedades y la importancia de la defensa de la Constitución y sus valores como símbolos de concordia y unidad en el pluralismo90. Expone que nos enfrentamos a unos rudos tiempos para la Constitución, al estar en riesgo la vida de las constituciones que es una tarea colectiva, que interpela a los constitucionalistas que defienden la tradición del constitucionalismo como límite al poder y garantía para los derechos de todos y, particularmente, de los más vulnerables91. Son tiempos difíciles para la Constitución, que se extienden al Tribunal Constitucional. Como afirma el autor, es relevante mantener la dimensión unitaria e integradora de la Carta, porque está soportada en una orientación común, que debe impedir un constitucionalismo instrumental y contingente. Es importante relievar que la Constitución tiene un carácter mixto, que contiene normas que transforman sus proposiciones en presente indicativo y que está sujeta a reformas constitucionales. Y, principalmente, que el derecho constitucional no puede ser demasiado dúctil (mite) y contribuir a vaciar los principios constitucionales92, ya que no es una herramienta maleable al poder de turno, con mayor razón cuando se está ante un estado de excepción. De esta manera, plasmo respetuosamente los argumentos que me llevaron a discrepar de la posición mayoritaria. Fecha ut supra. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Pág. 2 del escrito de intervención. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 2009: "La pérdida de vigencia de los decretos legislativos proferidos al amparo de la conmoción interior, no obstante, no inhiben el control judicial de las normas de excepción expedidas, por parte de la Corte Constitucional. En primer término, debido a la efectividad del control constitucional que le concierne a esta Corporación y que exige el ejercicio de sus competencias, particularmente en los estados de excepción. En segundo término, por la presencia de efectos derivados de las medidas legislativas proferidas por el Gobierno. De abstenerse la Corte de examinar un Decreto de estas características una vez levantado el estado excepcional, significaría que ellas quedarían sustraídas del control jurisdiccional, con grave detrimento de los principios inherentes al Estado de Derecho que imponen grados más exigentes de control sobre los actos del legislador extraordinario. En suma, lo procedente no es la inhibición frente a juridicidad de estas normas, sino el pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad o inexequibilidad". 3 Corte Constitucional, Sentencia C-424 de 2023. 4 Ibidem. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995. También se pueden consultar las Sentencias C-253 de 2010 y C-135 de 1997. 6 Ibidem. 7 Corte Constitucional, Sentencias C-488 de 1995. Ver sentencias C-246 de 2011, C-253 de 2010, C-332 de 2010 y C-176 de 2009, reiteradas en la Sentencia C-464 de 2023. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-442 de 2023. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 El Decreto Legislativo 119 de 2025 señala en su parte motiva: "Que, conforme se describe en los considerandos del Decreto 062 del 24 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público que ocasionó la declaratoria del estado de conmoción interior demanda la necesidad de mitigar los efectos adversos producto de la crisis del orden público, entre otros derechos fundamentales, del derecho al trabajo,así como garantizar el bienestar de las y los empleados y la continuidad de lasactividades económicas esenciales. (...) Que en la región afectada se encuentran ocupadas aproximadamente 659.000 personas,de las cuales 424.000 están ubicadas en Cúcuta, lo que refleja la importancia de garantizar la continuidad laboral y la protección de los derechos de las y los trabajadores en esta que la protección de las empresas en la región del Catatumbo es fundamental parapreservar el tejido económico y social. En este sentido, se hace necesario adoptar medidasque reduzcan los riesgos asociados a la operación empresarial en zonas de conflicto,incluyendo el acceso a herramientas tecnológicas para el trabajo remoto y la articulacióncon las autoridades para la protección de bienes y activos esenciales". 12 Corte Constitucional, sentencias C-150 de 2020, C-467, C-466 y C-465 de 2017, C-701 y C-671 de 2015, C-241 y C-223 de 2011, C-911 de 2010, y C-226, C-225, C-224, C-145 y C-136 de 2009. 13 Artículo 214 de la Constitución. 14 Las cuatro firmas de quienes ejercían como ministras y ministros en encargo son las siguientes: (i) la directora técnica de la dirección de asuntos económicos, sociales y ambientales del ministerio de relaciones exteriores, Adriana del Rosario Mendoza Agudelo, quien fue encargada por el Decreto 0115 del 29 y hasta el 30 de enero de 2025, de las funciones del despacho de la ministra de relaciones exteriores; (ii) el viceministro de transformación digital del ministerio de tecnologías de la información y las comunicaciones, Belfor Fabio García Henao, encargado del empleo del despacho del ministro de tecnologías de la información y las comunicaciones, desde el 25 de enero por el Decreto 090 de esa fecha, hasta el 6 de marzo de 2025 por el Decreto 0268 que hizo el nombramiento en propiedad de Julián Ruperto Molina Gómez; (iii) la subdirectora general de programas y proyectos del departamento administrativo para la prosperidad social, María Fernanda Rojas Mantilla, quien fue encargada a partir del Decreto 0059 del 23 de enero de 2025 del despacho del ministro de transporte y que, a la fecha de expedición del Decreto examinado y de la presente decisión, seguía ejerciendo como tal; y (iv) Octavio Hernando Sandoval Rozo, jefe de la oficina asesora jurídica del ministerio de ciencia, tecnología e innovación, encargado de las funciones del despacho de la ministra de ciencia, tecnología e innovación, entre el 27 de enero y el 3 de febrero de 2005, por el Decreto 0093 del 27 de enero de 2025. 15 Corte Constitucional, sentencias C-701 de 2015, y C-225 y C-145 de 2009. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-204 de 2020. 17 Ibidem. 18 Artículo 10 de la LEEE: "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos". Corte Constitucional, sentencias C-467, C-466, C-465, C-437 y C-434 de 2017, entre otras. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-700 de 2015: "[el juicio de finalidad] es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta". 20 Artículo 215 de la Constitución: "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes". Artículo 47 de la LEEE de 1994, artículo 47: "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517, C-467, C-466, C-437 y C-409 de 2017, entre otras. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017: "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la sentencia C-434 de 2017. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015: "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015. 23 El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467, C-466, C-434 y C-409 de 2017 y C-241, C-227, C-224 y C-223 de 2011. 24 Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique". 25 Artículos 24 de la Constitución y 5 y literal a) del artículo 38 de la LEEE. 26 Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467, C-466, C-434 y C-409 de 2017 y C-241, C-227 y C-224 de 2011. 27 Artículo 7 de la LEEE: "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades". 28 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017. 29 Parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 30 Literal g) del parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 31 Artículo 50 de la LEEE. 32 El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este tribunal en las Sentencias C-517, C-468, C-467, C-466 y C-409 de 2017 y C-751, C-723 y C-700 de 2015, entre otras. 33 Literal h) del parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 34 Literal i) del parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 35 Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466, C-434 y C-409 de 2017, C-723 de 2015 y C-136 de 2009. 36 Artículo 2 de la Ley 1221 de 2008: "El teletrabajo puede revestir una de las siguientes formas: || -- Autónomos son aquellos que utilizan su propio domicilio o un lugar escogido para desarrollar su actividad profesional, puede ser una pequeña oficina, un local comercial. En este tipo se encuentran las personas que trabajan siempre fuera de la empresa y sólo acuden a la oficina en algunas ocasiones. || - Móviles son aquellos teletrabajadores que no tienen un lugar de trabajo establecido y cuyas herramientas primordiales para desarrollar sus actividades profesionales son las Tecnologías de la Información y la comunicación, en dispositivos móviles. || - Suplementarios, son aquellos teletrabajadores que laboran dos o tres días a la semana en su casa y el resto del tiempo lo hacen en una oficina". 37 Artículo 2 de la Ley 2121 de 2021. 38 Artículo 13 de la Ley 2088 de 2021. 39 Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517, C-467, C-466, C-465, C-437 y C-409 de 2017 y C-723 de 2015. 40 Comunicado de prensa n.° 14 del 29 de abril de 2025, divulgado en la página web de la Corte Constitucional. 41 Cfr. Informe presentado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio del Trabajo con ocasión del auto de pruebas dictado en el proceso de la referencia. 42 Ibidem. 43 Decreto Legislativo 119 de 2025. 44 Ibidem. 45 La Sala Plena resalta que, en la última sesión técnica de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 (sobre el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida), la Corte constató el desplazamiento forzado de más de 180 personas firmantes del Acuerdo de Paz, incluyendo sus hijos e hijas; el homicidio de seis firmantes de paz y la desaparición de ocho personas. Esto quiere decir que alrededor del 39% de la población total de firmantes de paz en la región respecto de la cual se declaró el estado de conmoción interior ha sido víctima de desplazamiento forzado. Al menos un 4.3% adicional ha sido víctima de desaparición forzada, homicidio y confinamiento junto con sus familias. Ello, teniendo en cuenta los seis homicidios registrados en menos de una semana (1.29); la desaparición de ocho personas más (1.72%); y los seis firmantes confinados con sus núcleos familiares (1.72%). 46 Corte Constitucional, sentencias C-517, C-467, C-466, C-465, C-437 y C-409 de 2017 y C-723 de 2015. 47 A esta consideración debe añadirse lo dispuesto en el Decreto 649 de 2022, específicamente respecto del siguiente artículo: "ARTÍCULO 2.2.1.6.7.4. Solicitud para la habilitación del trabajo en casa. Ante la ocurrencia de circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales, la habilitación del trabajo en casa podrá solicitarse por parte del trabajador a su empleador, por escrito, en medio físico o digital, en los términos señalados en las disposiciones contenidas en la presente Sección, así como las señaladas en la Ley 2088 de 2021. En ningún caso, la solicitud de habilitación para trabajo en casa efectuada por el trabajador generará el derecho a optar por ella. De igual manera, ante la ocurrencia de circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales, el empleador podrá optar por la habilitación de trabajo en casa respecto de uno o varios de sus trabajadores, en una o varias dependencias de la empresa." Aquel da cuenta que: i) el empleado debe solicitar la figura de trabajo en casa y ii) en ningún caso, la solicitud para trabajo en casa generará el derecho a optar por aquella. Lo que refuerza la necesidad de la medida 48 Sobre el juicio de proporcionalidad, es posible consultar las sentencias: C-467 y C-466 de 2017, C-227 y C-225 de 2011, C-911 de 2010, y C-224, C-145 y C-136 de 2009. 49 Decreto Legislativo 119 de 2025. 50 Literal h) del parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 51 Literal i) del parágrafo del artículo 38 de la LEEE. 52 Artículo 14 de la LEEE: "No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica". Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 y C-466 de 2017, C-701, C-672 y C-671 de 2015, C-227 y C-224 de 2011, y C-136 de 2009. 53 Sentencias C-940 de 2002, C-136 de 2009 y C-205 de 2020. 54 Sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas mediante la modalidad de trabajo en casa, se puede consultar la Sentencia C-242 de 2020. 55 Artículo 2 del Decreto Legislativo 119 de 2025. 56 Párr. 127. 57 Ibid. 58 "Por el cual se adiciona el Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de la Función Pública, en relación con la habilitación del trabajo en casa para los servidores públicos de los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado". 59 Párr. 132. 60 Expedido con base en la facultad prevista por los artículos 63 y 85.1 de la Ley 270 de 1996, modificados por la Ley 2430 de 2024. 61 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, "por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 62 La consideración que, en su oportunidad se hizo sobre el trabajo en casa para el sector público, es la siguiente: "[L]a medida que subyace al artículo 3° del Decreto 491 de 2020, es una autorización adecuada para lograr dicho objetivo, en tanto que la habilitación para que los servidores y contratistas del Estado puedan desempeñar sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, permite que adelanten determinadas labores que contribuyan a la prestación adecuada de los servicios a cargo de las autoridades y, a su vez, disminuye el contacto social entre los funcionarios y los usuarios". 63 Es decir, la regla general al momento de cobijar a los trabajadores del sector público expuestos a mayores riesgos consistía en la prevalencia del trabajo en casa como modalidad habilitada por la Constitución para aquel sector (arts. 123 y 150.23), mientras que la excepción sería la inviabilidad de garantizar la continuidad de la gestión pública. Como se advirtió en aquel caso, esta modalidad de trabajo no solo no se oponía a la prestación y continuidad eficiente de la gestión, sino que, además, se hacía necesaria para prevenir la afectación de los derechos de los trabajadores públicos que debían asumir los mismos tipos de riesgos que los trabajadores en las empresas privadas en cuanto a aglomeración y posibilidades de contagio masivo. 64 Párr. 117. 65 Motivación del Decreto Legislativo 119 de 2025. 66 En la Sentencia C-420 de 2020 se validó constitucionalmente la posibilidad de que una medida de excepción atienda a la vez las dimensiones extraordinaria y estructural de un mismo problema, cuando la solución para atender la coyuntura aporta al mismo tiempo una respuesta definitiva. 67 Sentencia C-004 de 1992, acápite dogmático. 68 En la Sentencia C-179 de 1994, se sostuvo: "Es conveniente que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les asignan". 69 En la Sentencia C-802 de 2002 se señaló: "La Asamblea [Nacional Constituyente] consideró también otros mecanismos como el reforzamiento del control político por parte del Congreso, llegando a proponer un control previo a la declaratoria, al igual que a formular propuestas tendientes a reforzar el criterio de conexidad entre los motivos de declaratoria y los decretos expedidos con fundamento en ella: ´Es de resaltar que se presentaron propuestas que concedían un control más estricto por parte de la rama judicial, tal y como la señalada en la proposición sustitutiva realizada por la delegataria María Teresa Garcés, que propuso el siguiente texto para regular la revisión judicial de los decretos legislativos: Los Decretos que declaren los estados de sitio y guerra, tendrán control automático de constitucionalidad. Al día siguiente de su expedición el Gobierno Nacional los enviará a la Corte Constitucional para tal efecto. Los decretos expedidos por el presidente en desarrollo de la Ley Orgánica del Estado de Sitio serán sometidos a control automático de constitucionalidad por parte del Consejo de Estado. Los Decretos Legislativos que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la declaratoria del estado de sitio, no enmarcados en la Ley Orgánica o los del Estado de Guerra, serán sometidos a control automático por parte de la Corte Constitucional. Cfr. Gaceta Constitucional No. 103 del 20 de junio de 1991, página 27´". 70 La Corte Constitucional ha manifestado que, a diferencia del marco normativo instituido para expedir decretos legislativos en estado de sitio bajo la Constitución de 1886 que no los sujetaba a condiciones diferentes a las previstas en el texto fundamental, a partir de la Carta de 1991 y la denominación de estados de excepción, el ejercicio de las facultades del presidente de la República se sujeta a límites plasmados en varias fuentes que parten de la Constitución Política y continúan con la ley estatutaria de los estados de excepción (LEEE), los tratados internacionales de derechos humanos -TIDH- (que se integran al bloque de constitucionalidad) y el derecho internacional humanitario -DIH-. En esta medida, principios, como los contenidos en la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción), "aseguran una racionalidad mínima en el uso del poder ejecutivo excepcional (...) que impide la invocación de la antigua razón de Estado. Solo dentro del respeto a los principios del constitucionalismo es legítima la utilización de los poderes excepcionales, sometidos al derecho, con que es revestido el Ejecutivo en tiempos de conmoción". La invocación de la antigua razón de Estado es incompatible con un régimen de excepción sometido al Estado de derecho. El actual ordenamiento constitucional "persigue poner coto al empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la Constitución de 1886". De allí que en la Sentencia C-802 de 2002 se señaló que "el derecho es la única alternativa de vida civilizada", pues "es el instrumento normativo con que cuenta el Estado para promover la integración social, satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de comportamiento y decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a realizar los fines que le incumben como organización política y, por esa vía, hacer efectivos los principios constitucionales y los derechos fundamentales. [S]e trata de orientar la institucionalidad y el entramado social precisamente a la realización de esos valores, principios y derechos". En este contexto, distinto al régimen anterior, el vigente establece una "armónica secuencia de límites" que, aunque mantiene la facultad de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto fáctico valorado y sujeto a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios de policía, "regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el presidente [de la República]". Bajo el esquema constitucional presente se reconocen tres estados de excepción, claramente diferenciables en función de sus causas, consecuencias y gravedad : el estado de guerra exterior (art. 212), el estado de conmoción interior (art. 213) y el estado de emergencia (art. 215), para cuyo funcionamiento se adoptaron una serie de criterios encaminados a garantizar su carácter extraordinario y transitorio, así como a "restringir las facultades del Gobierno a las estrictamente necesarias para atender, repeler y superar la crisis surgida". Cfr. Sentencias C-149 y C-008 de 2003, C- 940 y C-802 de 2002. 71 Por ejemplo, la Sentencia C-148 de 2025 reconoció que el juicio de suficiencia que había realizado era global y no detallado, para no anular el control sobre los decretos de desarrollo. 72 Sentencia C-464 de 2023, tratándose de la revisión de un decreto expedido en virtud de la declaratoria de un estado de emergencia. Cfr. Sentencia C-442 de 2023. 73 Por la cual se regula el trabajo en casa y se dictan otras disposiciones. 74 La presente ley tiene por objeto regular la habilitación de trabajo en casa como una forma de prestación del servicio en situaciones ocasionales, excepcionales o especiales, que se presenten en el marco de una relación laboral, legal y reglamentaria con el Estado o con el sector privado, sin que conlleve variación de las condiciones laborales establecidas o pactadas al inicio de la relación laboral. 75 La habilitación de trabajo en casa originada por circunstancias excepcionales, ocasionales o especiales se extenderá hasta por un término de tres meses prorrogables por un término igual por una única vez, sin embargo, si persisten tales circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales que impidieron que el trabajador pudiera realizar sus funciones en su lugar de trabajo se extenderá la habilitación de trabajo en casa hasta que desaparezcan dichas condiciones. En todo caso, el empleador o nominador conserva la facultad unilateral de dar por terminada la habilitación de trabajo en casa, siempre y cuando desaparezcan las circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales que dieron origen a dicha habilitación. 76 Durante el tiempo que el servidor público o trabajador del sector privado preste sus servicios o desarrolle sus actividades bajo la habilitación de trabajo en casa, tendrá derecho a percibir los salarios y prestaciones sociales derivadas de su relación laboral. A los servidores públicos y trabajadores del sector privado que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigente y que se les reconozca el auxilio de transporte en los términos de las normas vigentes sobre el particular, durante el tiempo que presten sus servicios bajo la habilitación de trabajo en casa, se le reconocerá este pago a título de auxilio de conectividad digital. El auxilio de conectividad y el auxilio de transporte no son acumulables. PARÁGRAFO
1. Para los servidores públicos, el auxilio de conectividad se reconocerá en los términos y condiciones establecidos para el auxilio de transporte. PARÁGRAFO
2. Para los trabajadores del sector privado, el valor establecido para el auxilio de transporte se reconocerá como auxilio de conectividad digital y tendrá los mismos efectos salariales del auxilio de transporte. 77 Para efectos de la presente Sección, se entenderá por circunstancias ocasionales, excepcionales o especiales, aquellas situaciones extraordinarias y no habituales, que se estima son superables en el tiempo, atribuibles a hechos externos, extralaborales o propios de la órbita del trabajador o del empleador que permiten que el trabajador pueda cumplir con la labor contratada en un sitio diferente al lugar habitual de trabajo. 78 Por el cual se adiciona la Sección 7 al Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo, relacionado con la habilitación del trabajo en casa. 79 Trae a colación la Sentencia C-242 de 2020 que resolvió sobre Decreto Legislativo 491 de 2020, "por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 80 Previo a la implementación del trabajo en casa, todo empleador deberá contar con el siguiente procedimiento:
1. Si la solicitud es presentada por el trabajador, deberá remitirse comunicación por escrito al empleador de forma física o digital, indicando de manera clara la razón que la motiva, para lo cual deberá adjuntar prueba que acredite dicha solicitud.
2. El empleador revisará la procedencia de la causal invocada por el trabajador en un término no mayor a cinco (5) días y dará respuesta positiva o negativa al trabajador por escrito ya sea de forma física o digital.
3. Además de la existencia de circunstancias excepcionales, especiales u ocasionales, dentro de los criterios a tener en cuenta para la habilitación del trabajo en casa están: 3.1. Que la labor pueda ser ejecutada fuera del lugar habitual de trabajo, sin perjuicio de la adecuada prestación personal del servicio contratado. 3.2. Que se cuenten con las herramientas requeridas para la habilitación de trabajo en casa; 3.3. Que la habilitación de trabajo en casa no genere una menor productividad del trabajador. PARÁGRAFO. En el evento en el que el trabajador requiera modificar la dirección para desarrollar la labor contratada, deberá informar por escrito ya sea en medio físico o digital al empleador para contar con su autorización, quien comunicará de este hecho a la Administradora de Riesgos Laborales a la que se encuentre afiliado. 81 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. 82 Por la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones sobre reparación a las víctimas del conflicto armado interno. 83 Sentencia C-464 de 2023. 84 Sentencia C-004 de 1992 (acápite dogmático). 85 Ibidem. 86 Ibidem. 87 Salvamento de voto a la Sentencia C-004 de 1992. 88 Introducción a la Teoría del Estado, Depalma, 1981, p. 200. 89 Salvamento de voto a la Sentencia C-004 de 1992. 90 Cfr. Tiempos difíciles para la Constitución. Las confusiones de los constitucionalistas. Gustavo Zagrebelsky. Prólogo de Javier García Roca. Palestra. 2024. 91 Ibidem. 92 Ibidem. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------