SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-215/20 Expediente: RE-296 Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020, "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica"" Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo parcialmente mi voto en relación con la declaración de inexequibilidad de los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 571 de 2020 (en adelante, el "Decreto"), consignada en el tercer resolutivo de la Sentencia C-215 de 2020. Con dichas disposiciones, el Gobierno Nacional liquidó la adición de 329 mil millones de pesos al Presupuesto General de la Nación, por vía de ingreso y de gasto, e incluyó el anexo con el detalle del gasto, en el cual se especificó que tales recursos serían incorporados al Fondo de Mitigación de Emergencias (en adelante, "FOME"). De acuerdo con la postura mayoritaria, tales medidas no superan el juicio de necesidad jurídica por cuanto podían haber sido adoptadas "en uso de las facultades ordinarias del Presidente" y, por tanto, "son inconstitucionales". Contrario a lo decidido por la mayoría, en mi opinión tales medidas sí superan el juicio de necesidad jurídica y, bajo ese criterio, el Decreto ha debido ser declarado exequible en su integridad. Lo anterior por las siguientes razones: Primero, la providencia se equivoca al encontrar que la liquidación y el detalle del gasto podían haber sido decretados por el presidente de la República con fundamento en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante, "EOP"). Esto, fundamentalmente, porque en el marco de estados de excepción, la liquidación de los traslados presupuestales no tiene la misma finalidad que aquella que se decreta en condiciones de normalidad institucional. Esta última, según la Sentencia C-865 de 1996, está destinada a "clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto" y, por ello, el artículo 67 del EOP dispone que la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su preparación, deberá observar las siguientes pautas: "[t]omará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso"; "[i]nsertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso"; y "se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo" (negrilla fuera del texto original). En estados de excepción, las liquidaciones que se decreten con base en traslados presupuestales efectuados por el Gobierno Nacional para atender gastos ocasionados por la crisis no tienen por objeto clarificar los resultados del debate legislativo por la simple y llana razón de que éste no tiene lugar. Por tanto, su fin no puede ser otro que el de especificar el gasto y dar cuenta del destino de los traslados para verificar que estos, en realidad, correspondan a los gastos necesarios para atender la emergencia. Lo anterior se integra sistemáticamente a lo previsto en el artículo 83 del EOP, el cual faculta expresamente al Gobierno Nacional a efectuar dichos traslados en "los términos que éste señale". En dicha disposición -también de "rango especial en el sistema de fuentes" por su carácter orgánico- se consagra la competencia del presidente de la República para liquidar y plasmar el detalle del gasto de los traslados presupuestales que efectúe para atender la crisis, de tal manera que puede optar por la vía ordinaria o la excepcional al efecto. Esta última opción, por demás, es plenamente razonable pues al consolidar en un mismo instrumento normativo todos los actos necesarios para el cambio presupuestal, otorga certeza sobre la destinación de los recursos y facilita el control sobre su ejecución. Así lo entendió la Corte en la Sentencia C-434 de 2017 que declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 733 de 2017, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso créditos y contracréditos al Presupuesto General de la Nación y efectúo su liquidación mediante el detalle del gasto. En dicha oportunidad, la Corte consideró que ambas medidas (los créditos y los actos de liquidación) satisfacían el requisito de necesidad. En estos términos, la providencia concluye de manera imprecisa y contrariando la jurisprudencia constitucional, que el ordenamiento jurídico contenía las provisiones adecuadas y suficientes para que el Gobierno Nacional no recurriera a sus facultades excepcionales para liquidar la adición, cuando es el mismo ordenamiento el que le otorga la competencia para hacerlo y, de hecho, resultaba razonable que ello sea sí. Segundo, porque la conclusión de inexequibilidad desconoce el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha asignado al juicio de necesidad jurídica e, inclusive, con las mismas consideraciones que la providencia trae a ese respecto. Ciertamente, este juicio "implica que la Corte verifique si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional", pero su objeto no se agota con ello. De acuerdo con la Sentencia C-179 de 1994, mediante la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, "LEEE"), con este juicio se persigue "impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad". La providencia de la que aquí me aparto reconoce que "[l]a importancia de este requisito radica en impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en el uso de poderes presidenciales o en la adopción misma de las medidas de excepción que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad". Lo anterior se explica porque limitar el alcance de este juicio a un examen casi formal sobre la existencia de disposiciones legales que regulan una materia, conforme a las cuales no sería "requerido el uso de los poderes legislativos extraordinarios para afrontar la emergencia", conduciría, ineludiblemente, a la declaración de inexequibilidad de medidas que además de no ser contrarias a la Constitución, tampoco entrañan abuso o extralimitación. Esta incongruencia fue, precisamente, la que advirtió esta Corporación al estudiar la constitucionalidad de la LEEE y la que la condujo a ampliar el alcance del juicio de necesidad a efectos de integrarle un componente material -impedir abusos o extralimitaciones-, para así evitar el contrasentido antes advertido. La providencia objeto del presente salvamento, no obstante reconocer en un primer momento el alcance material del juicio de necesidad jurídica, únicamente verifica que, con fundamento en el artículo 67 del EOP, el presidente de la República tenía "la competencia para expedir el decreto liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como Legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un estado de emergencia el poder usado para expedirla haya cambiado". En mi criterio, esta constatación, además de equivocada, no es suficiente para encontrar insatisfechas las exigencias del juicio de necesidad jurídica. La providencia ha debido indagar si con las medidas el presidente incurrió en abuso o extralimitación, cosa que no ocurre de ninguna manera en este caso. Y, tercero, la declaración de inexequibilidad del artículo 5, que anexa el detalle del gasto, torna incongruentes los motivos por los cuales la providencia declara que los artículos 1º y 2 del Decreto son constitucionales. Tal como se precisó, en estados de excepción la finalidad de la liquidación y de su anexo es clarificar el gasto. En este escenario, tal objetivo tiene especial relevancia pues es el sustento para constatar que los traslados que efectúe el Gobierno Nacional en verdad estén destinados a solventar erogaciones ligadas a la crisis y no a otros asuntos. El único artículo del Decreto que permite comprobar que la adición de 329 mil millones de pesos efectivamente se integrará al patrimonio del FOME es el artículo 5, que remite al detalle del gasto. Así, pese a que lo declara inexequible, la providencia se funda en esta provisión para justificar que los artículos 1º y 2 del Decreto superan los juicios de finalidad137, conexidad material138 y proporcionalidad139. Lo anterior, no solo devela que era a todas luces razonable regular de manera integral la adición y la liquidación, si no que este último acto es imprescindible para verificar que los traslados en realidad se dirijan a conjurar la emergencia o evitar la extensión de sus efectos. Por las anteriores razones estimo que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto superan el requisito de necesidad jurídica y, en esa medida, ha debido ser declarado exequible en su integridad. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 La remisión fue hecha por la ciudadana Clara María González Zabala, en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, actuando en nombre y representación del Presidente de la República, conforme a lo dispuesto en los Decretos 1605 del 21 de agosto de 2018 y 1786 del 4 de octubre de 2019 y la Resolución 092 del 11 de febrero de 2019. 2 Estos documentos son: 1) la "Alocución de apertura del Director General de la OMS en la rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 11 de marzo de 2020"; 2) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, en la cual se declara una emergencia sanitaria y se toman algunas medidas; 3) varios reportes en cifras de la situación mundial al momento de haberse confirmado 3, 75, 102, 108, 145, 196, 235, 306, 378, 470, 491, 539, 608, 702, 798, 906, 1065, 1161, 1267, 1406, 1485, 1579, 1780, 2054, 2223, 2473, 2709, 2776 y 2852 casos en Colombia; 4) los "Situation Report" 57 (17 de marzo), 62 (21 de marzo), 63 (23 de marzo), 79 (8 de abril), 80 (9 de abril), 81 (10 de abril), 82 (11 de abril), 83 (12 de abril), 84 (13 de abril), 85 (14 de abril) de la OMS sobre la situación del COVID-19; 5) el documento "Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic" de la OMS, del 12 de abril de 2020; 6) el comunicado "El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas" de la OIT, del 18 de marzo de 2020; y 7) la "Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional" de 27 de marzo de 2020. 3 Cfr., Boletín de prensa 50 del 20 de abril de 2020, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Corte-Constitucional-asume-el-control-autom%C3%A1tico-de-72-decretos-leyes-expedidos-en-el-desarrollo-por-la-emergencia-del-COVID-19-8890 4 El texto de este decreto fue publicado en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020. Se encuentra desde la página 20 hasta la página 23 del mismo y corresponde en su integridad a la copia auténtica remitida a este tribunal. 5 Central European Time [CET] - Hora central europea. 6 Greenwich Mean Time [GMT] - Hora del Meridiano de Greewich. 7 La ciudadana manifiesta ser estudiante de Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia. 8 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos Magdalena Inés Correa Henao, Félix Andrés Burgos Méndez, María Camila Camargo Moncayo y María Alejandra Osorio Álvis, en su condición de directora (e), de investigador y de asistentes de investigación de dicho departamento. 9 El concepto técnico lo suscribe la ciudadana Olga Lucía González, en su condición de directora de dicho departamento. 10 El concepto técnico lo suscribe el ciudadano César Augusto Romero Molina, en nombre del Observatorio en Hacienda Pública de la seccional de Bucaramanga de la Universidad. 11 Interviene la ciudadana Clara María González Zabala, en su condición de Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quien actúa en virtud de la delegación de funciones dispuesta en la Resolución 092 del 11 de febrero de 2019 de la Presidencia de la República. 12 El concepto técnico lo remite la ciudadana Isabel Cristina Jaramillo Sierra y corresponde al análisis hecho por 19 estudiantes de la universidad. 13 La intervención la hacen los ciudadanos Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar, en su condición de gobernadores de dicho pueblo indígena. 14 Para ilustrarlo, refiere que: "Con los recursos adicionados al FOME provenientes del Fondo de Riesgos Laborales, de una parte, se espera atender la lista de espera del Programa Colombia Mayor, 500.000 adultos mayores aproximadamente, y protección económica inmediata a estos adultos que no reciben un ingreso equiparable al subsidio otorgado por el Programa Colombia Mayor. // Por otra parte, estos recursos adicionados al FOME permitirán contribuir con la atención de la población que quede sin empleo por efecto de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19. En efecto, de acuerdo con el DANE, con corte a febrero de 2020, el desempleo aumentó al 12,2%, y las proyecciones indican que dicha cifra podría continuar en aumento, en especial por la reducción de la actividad comercial. Por tal motivo, se hizo necesario activar mecanismos de protección al cesante orientados a propender por el sustento de los hogares, fortaleciendo el sistema de protección al cesante que actualmente sólo tiene capacidad de cubrir a ciento cuarenta mil (140.000) trabajadores cesantes. Cifra inferior a la proyección de potenciales beneficiarios de la medida, en particular ante la incertidumbre en la evolución de la emergencia." 15 Corte Constitucional. Sentencia C-434 de 2017. 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-196 de 2001. 17 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. 18 Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 19 Ibidem. 20 El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP). 21 El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción". 22 Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 23 La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. 24 Decreto 333 de 1992. 25 Decreto 680 de 1992. 26 Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. 27 Decreto 80 de 1997. 28 Decreto 2330 de 1998. 29 Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008. 30 Decreto 4975 de 2009. 31 Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011 32 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. 33 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. 34 Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." 35 Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta". 36 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 37 Constitución Política. Art. 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes". 38 Ley 137 de 1994. Art. 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". 39 Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera. 40 Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero. 41 El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 42 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 43 Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique". 44 Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8. 45 Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 46 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa. 47 Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades". 48 Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 49 El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras. 50 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 51 Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 52 Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 53 Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 54 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 55 "Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)". 56 Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación". 57 En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas". 58 Cfr., artículo 38 de la LEEE. 59 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 1263 del 21 de junio de 1994, "Por el cual se modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones." Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia por razón de grave calamidad pública, declarado por el Decreto 1178 de 1994, con motivo de un sismo ocurrido en cercanías del Municipio de Toribio en el Departamento del Cauca y de los desbordamientos de ríos y avalanchas que, como consecuencia de él, se presentaron en varios municipios de los Departamentos del Cauca y del Huila. 60 La adición al PGN, que fue de $8.600.000.000, provino de la enajenación de activos y se destinó a la "asistencia, reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada". 61 Este aserto se funda en lo ya dicho en la Sentencia C-206 de 1993 (fundamento jurídico 4.2.1), en la cual se controló la constitucionalidad de un decreto legislativo, dictado bajo un Estado de Conmoción Interior, por medio del cual se modificó el presupuesto. 62 El Magistrado Jorge Arango Mejía salvó su voto en esta decisión, por considerar que el gobierno no puede modificar el PGN por medio de decretos legislativos dictados en un estado de emergencia, sino sólo en el contexto de un estado de conmoción interior. El reconocer la competencia en el estado de emergencia, a su juicio es un aumento exagerado de las competencias del gobierno, en desmedro de las competencias del congreso. 63 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 2332 del 16 de noviembre de 1998, "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica y Social declarado por el Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, ante el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito. La adición hecha al PGN, que fue de $43.110.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a 1) un seguro de desempleo de los trabajadores individuales de vivienda de interés social; 2) el fondo de solidaridad de ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en liquidación; y 3) el capital semilla del fondo de garantías de entidades cooperativas. 64 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 2333 del 16 de noviembre de 1998, "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica y Social declarado por el Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, ante el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito. La adición hecha al PGN, que fue de $356.890.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a 1) contratar y pagar un seguro de desempleo; 2) el fondo de solidaridad de ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en liquidación; 3) otorgar un crédito al fondo de garantías de entidades cooperativas; y 4) el capital y los rendimientos que la Dirección General del Tesoro deberá restituir en caso de que un titular de un depósito, cuyo monto no haya sido prestado a la Nación, solicite el retiro de todo o de parte del saldo inactivo. 65 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 198 de 1999, "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 195 del 29 de enero de 1999, con motivo del terremoto ocurrido en la zona cafetera. La adición hecha al PGN, que fue de $542.300.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a la "atención de emergencias y desastres". 66 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 351 de 1999, "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 195 del 29 de enero de 1999, con motivo del terremoto ocurrido en la zona cafetera. La adición hecha al PGN, que fue de $349.554.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a la "atención de emergencias y desastres". 67 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 4490 de 2008, "Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras disposiciones". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Social declarado por el Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008, en razón del fenómeno de la de captación o recaudo masivo de dinero del público no autorizados bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades. En este caso no se hizo una adición al PGN, sino una modificación, por medio de un contracrédito, que fue de $147.000.000.000, afectando el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y destinando los recursos a Acción Social. 68 En el artículo 3 de este decreto, se dispone: "Artículo 3°. Se destina a la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, los recursos del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria -FRECH- que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante solicitud de traslado al Banco de la República, con los siguientes propósitos: // a) Garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social por medio del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008; // b) Garantizar operaciones de crédito realizadas a través de corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a cargo de estos. // Parágrafo 1°. Las Juntas Directivas del Fondo Nacional de Garantías y la Comisión de Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de las garantías de que trata el presente decreto, dando prioridad a las regiones más afectadas." 69 En esta sentencia se controla la constitucionalidad del Decreto 4267 de 2010, "Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica y se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Social declarado por el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, en razón del fenómeno de "La Niña". En este caso tampoco se hizo una adición al PGN, sino una modificación, por medio de un contracrédito, que fue de $304.602.120.941, afectando el presupuesto de diversos entes de la rama ejecutiva y destinando los recursos a diversos órganos de la misma rama. 70 Cfr. Sentencias C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería. S.P.V. Clara Inés Vargas Hernández; y C-148 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Araújo Rentería. S.P.V. Clara Inés Vargas Hernández. 71 Sentencia C-146 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime. 72 "ARTICULO
67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. // En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas: //
1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso. //
2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. //
3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38/89, artículo 54, Ley 179/94, artículo 31)." 73 Cfr., fundamento jurídico 64 de la Sentencia C-170 de 2020. 74 M.P. Fabio Morón. En sentido similar ver la Sentencia C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 75 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 76 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-629 de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. 77 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-685 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 78 En aquella ocasión, la Corte efectuó el control constitucional automático del Decreto Legislativo 733 de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación". 79 "Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo" 80 Al respecto es importante notar las diferencias de este caso con la Sentencia C-434 de 2017, MP Diana Fajardo. Esta providencia declaró exequible el Decreto Legislativo 733 de 2017, en el que el Presidente de la República llevó a cabo algunas modificaciones a las apropiaciones incluidas en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero a 31 de diciembre de 2017, con el propósito de conjurar e impedir la extensión de los efectos de la crisis, provocada por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa. Reasignó la destinación de algunas rentas, mediante la realización de contracréditos y la apertura de créditos en las secciones de minas y energía, infraestructura vial primaria, comercio, industria y turismo, y en la sección de inclusión y desarrollo social. Un anexo del mismo decreto hizo la liquidación, pero este no era parte integral del texto en revisión por la Corte, por lo que no se trata de un caso asimilable al que ahora se estudia. 81 Supra 4.5.2. 82 Supra II. 83 Cfr., artículo 4 de este decreto. 84 Cfr., artículo 1 de este decreto. 85 Supra II. 86 Esta motivación aparece en los cuatro primeros párrafos de las consideraciones. 87 La adición al presupuesto de rentas y recursos de capital se encuentra en el artículo
1. La adición al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones está en el artículo 2. 88 La liquidación de la adición al presupuesto de rentas y recursos de capital se encuentra en el artículo
3. La liquidación de la adición al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones está en el artículo 4. 89 A este anexo se alude en el artículo 5. 90 En el anexo a la liquidación del PGN, se precisa que la suma en comento ingresa al FOME y que su fuente es transferencias corrientes. 91 Así se lo precisa en la página 17 del escrito de intervención. 92 El título del Decreto 571 de 2020 es "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 93 Esta autorización se encuentra en el artículo 6. 94 La excepción, enunciada en términos de prohibición, está en el parágrafo del artículo 6. 95 Esta autorización está en el artículo 7. 96 Así se lo precisa en las páginas 20 y 21 del escrito de intervención 97 Supra nota 4. 98 Supra 4.7.2.1.2. 99 Supra 3.1.2. 100 Supra 3.1.2. 101 En dicho decreto se preveía: "Artículo 1°. Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a estos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran organismos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación señalados en el presente Decreto Legislativo, se destinarán a la atención de los gastos que se requieran para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. // Artículo 2°. Para conjurar la crisis, los recursos a que se refiere el presente Decreto Legislativo deberán transferirse al Fondo Nacional de Calamidades a que hace mención el Decreto 1547 de 1984. Los ordenadores de gasto transferirán directamente los citados recursos al Fondo Nacional de Calamidades mediante resolución expedida en la presente vigencia fiscal." 102 Supra 4.6.2. En esta sentencia se declara exequible el Decreto 4627 de 2010, "en el entendido de que las partidas transferidas al Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser ejecutadas en las zonas y municipios afectados por el desastre y destinadas a la primera fase de ayuda humanitaria." 103 Supra 4.6. 104 Supra 4.6.1. 105 Supra 4.6.3. 106 Supra 4.6. 107 Supra 4.6.2. 108 Así puede constatarse en el siguiente cuadro comparativo: Referente del artículo 1 del Decreto 4627 de 2010Referente del artículo 6 del Decreto 571 de 2020"Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a estos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran organismos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación"."Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación". 109 "Artículo
1. Prórroga de la emergencia sanitaria. Prorróguese la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente". 110 Infra 4.7.2.7. 111 Así se sigue, de manera necesaria, de lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 571 de 2020. 112 Esta relación se muestra, de manera reiterada, en las consideraciones décimo octava, vigésima, vigésimo cuarta, trigésima, trigésimo primera y trigésimo segunda del Decreto 571 de 2020. 113 Consideración décimo octava. 114 Consideración vigésima. 115 Consideración décimo novena. 116 Consideraciones vigésima, vigésimo segunda y trigésima. 117 Consideraciones vigésimo primera, vigésimo tercera y trigésimo tercera. 118 Consideraciones vigésimo cuarta a vigésimo novena. 119 Consideración trigésimo primera. 120 Consideración trigésimo segunda. 121 Supra 4.7.2.1. 122 Ninguna de las medidas sub judice suspende el ejercicio de los derechos enunciados en los artículos 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 123 Supra 3.1.2. 124 Al gasto público social también se alude en los artículos 52 y 366 de la Carta. En el artículo 52 se establece que "El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social". En el artículo 366 se dispone que "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. // Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación." 125 Supra 4.7.2.3. 126 Supra 4.6.2. 127 "ARTICULO
41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación. PARAGRAFO. El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial; estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (Ley 179/94, artículo 17)." 128 El PGN para la vigencia fiscal de 2020 fue liquidado por el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019. 129 Supra 4.7.2.3. 130 Supra 4.6.2. 131 Supra 4.6.1. 132 En rigor, en el artículo 6 no se habla de modificar el PGN, ni siquiera de alterar las partidas de la ley de apropiaciones, sino de la posibilidad de destinar los ingresos y rentas que hacen parte del PGN, para la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal 2020 para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020. 133 Supra 3.1.7. 134 Esta autorización debe entenderse a partir de la interpretación señalada en el anterior fundamento jurídico. 135 Ver la consideración décimo séptima del decreto. 136 Ver las consideraciones décimo quinta y décimo sexta del decreto. 137 "La antedicha relación directa y específica se pone en evidencia, al considerar el contenido expreso del Decreto 571 de 2020 y el destinatario de los recursos, que es el FOME. En cuanto a lo primero, debe destacarse que el artículo 6 del decreto, al regular el destino de los recursos, expresamente dice: "podrán ser destinados a la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos." Como puede verse, el podrán está ligado a lo que se requiera, valga decir, que estos recursos, si se requieren, deberán destinarse a atender los gastos que demanda la emergencia. En cuanto a lo segundo, debe advertirse que, al ser el único destinatario de los recursos el FOME, cuyo objeto es "atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, en el marco del Decreto 417 de 2020" (art. 2 DL 444/20), los recursos deben destinarse a este exclusivo propósito. Por tanto, se supera el juicio de finalidad". 138" 1) ambas medidas se inscriben en la autorización dada por el artículo 3 del Decreto 417 de 2020 al gobierno para disponer las operaciones presupuestales necesarias para atender los gastos que se requieran en razón de la emergencia[113], que son principalmente fortalecer el sistema de salud y contrarrestar el impacto en la estabilidad económica y social causado por ella[114]; 2) la modificación del PGN, que puede hacerse por medio de decretos legislativos[115], es necesaria en esta crisis[116] y debe hacerse con sujeción al EOP[117]; 3) los recursos deben destinarse al FOME[118]; 4) la reasignación de recursos del PGN, que se autoriza hacer, es necesaria[119] y debe hacerse más expedita". 139 "Dado que las medidas sub examine no limitan o restringen derechos o garantías constitucionales, no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la emergencia, contribuyen a la satisfacción de los derechos fundamentales de las personas y se limitan a conjurar la crisis, se supera el juicio de proporcionalidad. // Los recursos que aportan dichas medidas, merced a la adición al PGN y a la autorización de disponer de ingresos o rentas que hacen parte del PGN, que se canalizarán al FOME, se inscriben de manera precisa en los cometidos de este fondo, entre los cuales está mejorar la infraestructura y el servicio de salud, ayudar a la población que sufre la crisis y, dentro de ella, a la que está en condición más vulnerable. // Como en su momento sostuvo este tribunal, en la Sentencia C-274 de 2011, es posible que, con estas medidas, en especial con la referida autorización, se pueda llegar a afectar algunas tareas de las previstas en condiciones de normalidad, esto se hace "para garantizar mínimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias" a muchas personas, a las que la crisis del COVID-19 afecta en su vida, en su salud, en su economía o en su bienestar social. Así, pues, si bien se puede sacrificar, eventualmente, si así se requiere, algunos recursos destinados por la ley a tareas ordinarias del Estado, ello se hace para garantizar un "mínimo de emergencia", que es el "mínimo de los mínimos" a las personas afectadas por la crisis.". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 54