SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-212 DE 2020 Expediente: RE-264 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, "[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, salvo parcialmente mi voto en cuanto a la declaración de inexequibilidad de los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 522 de 2020 (en adelante, el "Decreto"), consignada en el segundo resolutivo de la Sentencia C-212 de 2020. Con dichas disposiciones, el Gobierno Nacional liquidó la adición de tres billones doscientos cincuenta mil millones de pesos al Presupuesto General de la Nación, por vía de ingreso y de gasto, e incluyó el anexo con el detalle del gasto, en el cual se especificó que tales recursos serían destinados a la capitalización del Fondo Nacional de Garantías (en adelante, "FNG"). De acuerdo con la postura mayoritaria, tales medidas no superan el juicio de necesidad jurídica por cuanto "el Gobierno Nacional podía liquidar la adición al PGN mediante decreto ejecutivo" y, por tanto, son "inexequibles". Contrario a lo decidido por la mayoría, en mi opinión tales medidas sí superan el juicio de necesidad jurídica y, bajo ese criterio, el Decreto ha debido ser declarado exequible en su integridad. Lo anterior por las siguientes razones: Primero, la providencia se equivoca al encontrar que la liquidación y el detalle del gasto podían haber sido decretados por el presidente de la República con fundamento en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante, "EOP"). Esto, fundamentalmente, porque en el marco de estados de excepción, la liquidación de los traslados presupuestales no tiene la misma finalidad que aquella que se decreta en condiciones de normalidad institucional. Esta última, según la Sentencia C-865 de 1996, está destinada a "clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto" y, por ello, el artículo 67 del EOP dispone que la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su preparación, deberá observar las siguientes pautas: "[t]omará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso"; "[i]nsertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso"; y "se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo" (negrilla fuera del texto original). En estados de excepción, las liquidaciones que se decreten con base en traslados presupuestales efectuados por el Gobierno Nacional para atender gastos ocasionados por la crisis no tienen por objeto clarificar los resultados del debate legislativo por la simple y llana razón de que éste no tiene lugar. Por tanto, su fin no puede ser otro que el de especificar el gasto y dar cuenta del destino de los traslados para verificar que estos, en realidad, correspondan a los gastos necesarios para atender la emergencia. Lo anterior se integra sistemáticamente a lo previsto en el artículo 83 del EOP, el cual faculta expresamente al Gobierno Nacional a efectuar dichos traslados en "los términos que éste señale". En dicha disposición -también de "rango especial en el sistema de fuentes" por su carácter orgánico- se consagra la competencia del presidente de la República para liquidar y plasmar el detalle del gasto de los traslados presupuestales que efectúe para atender la crisis, de tal manera que puede optar por la vía ordinaria o la excepcional al efecto. Esta última opción, por demás, es plenamente razonable pues al consolidar en un mismo instrumento normativo todos los actos necesarios para el cambio presupuestal, otorga certeza sobre la destinación de los recursos y facilita el control sobre su ejecución. Así lo entendió la Corte en la Sentencia C-434 de 2017 que declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 733 de 2017, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso créditos y contracréditos al Presupuesto General de la Nación y efectúo su liquidación mediante el detalle del gasto. En dicha oportunidad, la Corte consideró que ambas medidas (los créditos y los actos de liquidación) satisfacían el requisito de necesidad. En estos términos, la providencia concluye de manera imprecisa y contrariando la jurisprudencia constitucional, que el ordenamiento jurídico contenía las provisiones adecuadas y suficientes para que el Gobierno Nacional no recurriera a sus facultades excepcionales para liquidar la adición, cuando es el mismo ordenamiento el que le otorga la competencia para hacerlo y, de hecho, resultaba razonable que ello sea sí. Segundo, porque la conclusión de inexequibilidad desconoce el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha asignado al juicio de necesidad jurídica e, inclusive, con las mismas consideraciones que la providencia trae a ese respecto. Ciertamente, este juicio "implica que la Corte verifique si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional", pero su objeto no se agota con ello. De acuerdo con la Sentencia C-179 de 1994, mediante la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, "LEEE"), con este juicio se persigue "impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad". Lo anterior se explica porque limitar el alcance de este juicio a un examen casi formal sobre la existencia de disposiciones legales que regulan una materia, conforme a las cuales no sería "requerido el uso de los poderes legislativos extraordinarios para afrontar la emergencia", conduciría, ineludiblemente, a la declaración de inexequibilidad de medidas que además de no ser contrarias a la Constitución, tampoco entrañan abuso o extralimitación. Esta incongruencia fue, precisamente, la que advirtió esta Corporación al estudiar la constitucionalidad de la LEEE y la que la condujo a ampliar el alcance del juicio de necesidad a efectos de integrarle un componente material -impedir abusos o extralimitaciones-, para así evitar el contrasentido antes advertido. La providencia objeto del presente salvamento desecha la aplicación del alcance material del juicio de necesidad jurídica y únicamente verifica que, con fundamento en el artículo 67 del EOP, el presidente de la República "podía liquidar la adición al PGN mediante decreto ejecutivo". En mi criterio, esta conclusión, además de equivocada, no es suficiente para encontrar insatisfechas las exigencias del juicio de necesidad jurídica. La providencia ha debido indagar si con las medidas el presidente incurrió en abuso o extralimitación, cosa que no ocurre de ninguna manera en este caso. Y, tercero, la declaración de inexequibilidad del artículo 5, que anexa el detalle del gasto, torna incongruentes los motivos por los cuales la providencia declara que los artículos 1º y 2 del Decreto son constitucionales. Tal como se precisó, en estados de excepción la finalidad de la liquidación y de su anexo es clarificar el gasto. En este escenario, tal objetivo tiene especial relevancia pues es el sustento para constatar que los traslados que efectúe el Gobierno Nacional en verdad estén destinados a solventar erogaciones ligadas a la crisis y no a otros asuntos. El único artículo del Decreto que permite comprobar que la adición de tres billones doscientos cincuenta mil millones de pesos efectivamente se destinará a capitalizar el FNG es el artículo 5, que remite al detalle del gasto. No obstante declararlo inexequible, la providencia se funda en esta provisión para justificar que los artículos 1º y 2 del Decreto superan los juicios de finalidad178, conexidad179, motivación suficiente180, necesidad181 y proporcionalidad182. Lo anterior, no solo devela que era a todas luces razonable regular de manera integral la adición y la liquidación, si no que este último acto es imprescindible para verificar que los traslados en realidad se dirijan a conjurar la emergencia o evitar la extensión de sus efectos. Por las anteriores razones estimo que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto superan el requisito de necesidad jurídica y, en esa medida, este último ha debido ser declarado exequible en su integridad. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Fl. 76 del expediente digital RE-264. 2 Fl. 78 del expediente digital RE-264. 3 Escrito de 28 de abril de 2020, elaborado por el Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás, seccional Bucaramanga. 4 Comunicación de 12 de mayo de 2020, suscrita por la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 5 Comunicación de 19 de mayo de 2020, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación. 6 Escrito de 12 de mayo de 2020, elaborado por el representante legal de la Asociación Colombiana de Empresarios de Colombia. 7 Escrito de 8 de mayo de 2020, remitido por la profesora Isabel Cristina Jaramillo Sierra junto con 19 estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 8 La interviniente no formula solicitud alguna, pero concluye que el Decreto Legislativo 522 de 2020 no supera el juicio de "motivación suficiente", lo cual implicaría su inexequibilidad. 9 Escrito de 19 de mayo de 2020, remitido por el Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia. 10 Escrito de 18 de mayo de 2020, suscrito por 6 gobernadores del pueblo indígena Yukpa, a saber: Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar. 11 Procurador General de la Nación, pág.17. 12 Id. Pág. 9. 13 Id. Pág. 12. 14 Id. 15 Id. Pág. 13. 16 Id. En concreto, el Procurador sostuvo que "la adición de los recursos fue incorporada en el presupuesto de ingresos y en el presupuesto de gastos, reflejando el monto de ingresos y las erogaciones como una autorización máxima de gasto", págs. 13 a 14. 17 Id. Pág.
15. En particular, resaltó que "los recursos se destinarán directamente al FNG con el propósito de establecer líneas de crédito para las empresas (micro, pequeñas y medianas) y otorgar garantías, razón por la cual se trata de estrategias para reducir el impacto económico del aumento de la crisis". 18 Id. 19 Id. Pág. 16. 20 Id. 21 Id. 22 Id. 23 Id. 24 Id. 25 Id. Pág. 13. 26 Sentencias C-466 de 2017 y C-216 de 2011. 27 Id. 28 El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP). 29 El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción". 30 Sentencia C-216 de 1999. 31 La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. 32 Decreto 333 de 1992. 33 Decreto 680 de 1992. 34 Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. 35 Decreto 80 de 1997. 36 Decreto 2330 de 1998. 37 Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008. 38 Decreto 4975 de 2009. 39 Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011. 40 Artículo 1 del Decreto Legislativo 417 de 2020. 41 Artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020. 42 Algunas de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria fueron: "a. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas (...). b. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. (...) f. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (...) k. Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria. (...) m. Cerrar temporalmente bares y discotecas". 43 Considerandos del Decreto Legislativo 492 de 2020. 44 Artículo 3 del Decreto 492 de 2020: "Fuente de los recursos dispuestos para el fortalecimiento patrimonial del FNG. Los recursos para el fortalecimiento patrimonial del FNG podrán provenir de las siguientes fuentes: a) Los excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales que hagan parte de la rama ejecutiva del orden nacional, en los montos que determine el Gobierno nacional, incluyendo a Findeter, el Fondo Nacional del Ahorro y el Grupo Bicentenario S.A.S., entre otros. b) Los recursos de la cuenta especial de la que trata el artículo 144 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 56 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo 2.19.16 del Decreto 1068 del 2015, modificado por el Decreto 277 de 2020, hasta por la suma de $2,6 billones de pesos. c) Las demás que determine el Gobierno nacional para tal fin, a cualquier título". 45 Artículo 3 del Decreto Legislativo 492 de 2020. 46 Artículo 3, sección a, del Decreto Legislativo 492 de 2020. 47 Cfr. Artículo 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020. 48 Artículo 3, sección b, del Decreto Legislativo 492 de 2020. 49 Id. 50 Sentencia C-442 de 2001. 51 Sentencia C-434 de 2017. 52 Sentencia C-206 de 1993. En esta sentencia, la Corte sostuvo que "el tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz". Cfr. Sentencias C-434 de 2017, C-193 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-137 de 1999 y C-083 de 1993. 53 Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993. 54 Sentencia C-947 de 2002. 55 Sentencia C-148 de 2003. Sobre el particular, en la sentencia C-146 de 2009, la Corte sostuvo que "las previsiones particulares que el Estatuto Orgánico del Presupuesto fija para las modificaciones presupuestales que se deriven de los estados de excepción". En particular, refiere los artículos 83 y 84 del EOP, así: "Al respecto, el artículo 83 de ese Estatuto, establece que los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. Igualmente, establece que la fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. Esta última consideración es importante, puesto que hace compatibles las modificaciones presupuestales adoptadas al amparo de los estados de excepción con el principio de legalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda, entre otras fuentes, a un gasto decretado por una ley anterior (Art. 346 C.P.), que para el presente caso es el decreto de declaratoria. De igual manera, el artículo 84 ejusdem prescribe que cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República". Cfr. Sentencia C-069 de 1993. 56 Artículo 83 del Decreto 111 de 1996: "Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo". Este artículo "corresponde a los artículos 69 de la Ley 38 de 1989 y 36 de la Ley 179 de 1994, tal como fueron compilados por el Decreto 111 de 1996". (Sentencia C-947 de 2002). En relación con el "carácter supralegal" de la Ley Orgánica del Presupuesto, ver las sentencias C-442 de 2001, C-490 de 1994 y C-337 de 1993, entre otras. 57 Sentencia C-947 de 2002. 58 Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993. 59 Artículo 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 60 Id. Cfr. Sentencias C-483 de 2002, C-442 de 2001 y C-206 de 1993. 61 Sentencias C-146 de 2009. Cfr. Sentencias C-434 de 2017, C-974 de 2002 y C-685 de 1996, entre otras. 62 Id. Cfr. Sentencias C-483 de 2002, C-442 de 2001 y C-206 de 1993. Los créditos adicionales podrán ser (i) créditos suplementales, si buscan "aumentar la cuantía de una determinada apropiación" o (ii) créditos extraordinarios, si lo que persiguen es "crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original". Por el contrario, "[s]e presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas". (Sentencias C-148 de 2003 y C-947 de 2002). 63 Sentencia C-148 de 2003. 64 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de febrero de 1999. 65 Artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto: "Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas:
1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso,
2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso;
3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo". 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de junio de 1999. 67 Sentencia C-629 de 1996. 68 Id. 69 Fls. 6 a
9. Copia auténtica del Decreto Legislativo 522 de 2020 remitido a la Corte Constitucional por la Secretaria Jurídica de la Presidencia. 70 Decreto Legislativo 522 de 2020. 71 Artículo 1 del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020: "Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto". 72 Considerandos del Decreto Legislativo 522 de 2020. 73 En particular, en los considerandos el Presidente hace referencia a los artículos 67 y 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, así como a la sentencia C-434 de 2017. 74 Presidencia de la República, pág. 9. 75 Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020. 76 Artículo 10 de la Ley 137 de 1994: "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos". 77 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017 y C-434 de 2017, entre otras. 78 Sentencia C-724 de 2015: "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Asimismo, la Sentencia C-700 de 2015 indicó que el juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta". 79 Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020. 80 Id. 81 Sentencia C-629 de 1996. 82 Considerando 27 del Decreto Legislativo 492 de 2020. 83 Considerando 18 del Decreto Legislativo 492 de 2020. En este sentido, el FNG manifestó que el Gobierno Nacional "estructuró un programa especial de garantía denominado 'Unidos por Colombia'", el cual tiene como finalidad "otorgar el respaldo necesario que le permita a las Mipymes (personas naturales y jurídicas) acceder al financiamiento necesario para suplir la falta de ingresos y de esta manera puedan contrarrestar las dificultades económicas que atraviesan a raíz de la pandemia ocasionada por el Covid-19". En el marco del programa "Unidos por Colombia", el FNG creó tres líneas de garantías para: (i) pago de nóminas, (ii) capital de trabajo y (iii) trabajadores independientes. 84 Considerando 20 del Decreto Legislativo 522 de 2020. 85 Universidad Santo Tomás, pág.
8. El Decreto Legislativo "cumple con la subregla jurisprudencial que se constituye como precedente para el caso que nos ocupa en el sentido de que puede en este caso de anormalidad institucional convertirse el ejecutivo en legislador extraordinario y modificar transitoriamente las competencias en materia de presupuesto, adicionando su presupuesto y autorizando el endeudamiento requerido para cumplir con la mitigación de las causas que originaron el estado de excepción invocado en el decreto legislativo 417 de 2020". 86 Cfr. Sentencia C-724 de 2015. 87 Procurador General de la Nación, pág. 15. 88 Presidencia de la República, pág. 21. 89 Id. Pág. 22. 90 Fondo Nacional de Garantías, pág. 5. 91 Procurador General de la Nación, pág. 15. 92 Artículo 215 de la CP: "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes". 93 Artículo 47 de la Ley 137 de 1994: "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". 94 Sentencia C-409 de 2017: "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". Asimismo, ver la sentencia C-434 de 2017. 95 Sentencia C-724 de 2015: "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015. 96 Considerando 7 del Decreto Legislativo 522 de 2020. 97 Id. 98 Id. Considerando
17. Cfr. Considerando 19. 99 Decreto Legislativo 522 de 2020. Considerando 22. 100 Artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 101 Id. Considerando 22. 102 Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020. 103 Id. Considerandos 17 y
19. Cfr. Decreto Legislativo 417 de 2020, considerando 3.27 y artículo 3. "El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo". 104 Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020. 105 Considerando 3.10 del Decreto Legislativo 417 de 2020. 106 Sentencia C-629 de 1996. 107 Id. Considerandos 17 y 19. 108 Considerando 3.27 del Decreto Legislativo 417 de 2020. 109 Id. 110 Id. 111 Presidencia de la República, págs. 19 a 22 112 Procurador General de la Nación, págs. 11 a 12. 113 Presidencia de la República, pág. 17. 114 Al respecto, la Presidencia de la República sostuvo que "las medidas presupuestales adoptadas tienen como finalidad exclusiva la superación del estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos al adicionar los recursos que requiere el Fondo Nacional de Garantías - FNG para actuar como agente multiplicador de los recursos, al garantizar créditos para las pequeñas y medianas empresas, así como para los trabajadores independientes", pág. 22. 115 Considerandos del Decreto Legislativo 522 de 2020. "[P]ara efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019". 116 Cfr. Considerandos y artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020. "El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo". En este sentido, el Procurador General de la Nación sostuvo que "las medidas adoptadas en el decreto objeto de control están relacionadas con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia y con las líneas identificadas como prioritarias por parte del Gobierno Nacional, de conformidad con el Decreto 417 de 2020", pág. 12. 117 Considerandos del Decreto Legislativo 492 de 2020. 118 Id. 119 Presidencia de la República, pág.
27. Cfr. Decreto Legislativo 492 de 2020. 120 Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011. 121 Sentencia C-753 de 2015: "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique". 122 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-223 de 2011. 123 Artículo 8 de la Ley 137 de 1994. 124 Cfr. Sentencias C-466 de 2017 y C-753 de 2015. 125 Esto, con fundamento en el artículo 8 de la LEEE que prevé que los "decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales". 126 Sentencia C-466 de 2017. Cfr. Sentencia C-753 de 2015. 127 Id. 128 Por ejemplo, la Corte Constitucional ha concluido que el Decreto Legislativo que adiciona el PGN tiene carácter instrumental. En efecto, en la sentencia C-148 de 2003, la Corte sostuvo que "el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales ingresos". En el mismo sentido, la Corte resaltó, en la sentencia C-947 de 2002, que, "en la medida en que el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación, su relación de conexidad con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado de conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las fuerzas militares y de policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002". 129 Artículo 5 del Decreto Legislativo 492 de 2020: "Incorporación de los recursos en el Presupuesto General de la Nación con destino al fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG. Los recursos para el fortalecimiento patrimonial del FNG se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender los gastos ocasionados por el cumplimiento de este decreto". Cfr. Artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto: "Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo". En este sentido, el Decreto Legislativo 522 de 2020 adicionó $3.250.000.000.000 al PGN, a la cuenta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tal y como lo dispuso el artículo 5 del Decreto Legislativo 492 de 2020. 130 Presidencia de la República, pág. 9. 131 Cfr. Artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 132 Esta Corte ha sostenido que "en el caso de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad". (Sentencia C-947 de 2002). 133 Sentencia C-947 de 2002. 134 Id. 135 Considerando 22 del Decreto Legislativo 522 de 2020. 136 Id. En concreto, el Gobierno Nacional hizo referencia a "el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019". 137 Considerando 17 del Decreto Legislativo 522 de 2020. 138 Id. Considerando 22. 139 Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020. 140 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011 y C-224 de 2011. 141 Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015. 142 Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y C-700 de 2015, entre otras. 143 Artículo 7 de la Ley 137 de 1994: "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades". 144 Sentencia C-149 de 2003. Asimismo, ver las sentencias C-467 de 2017, C-241 de 2011 y C-224 de 2009. 145 A saber: "el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; los derechos a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas corpus". 146 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-437 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015, entre otras. 147 Sentencias C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-723 de 2015 y C-136 de 2009 148 Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015. 149 Presidencia de la República, pág. 21. 150 Presidencia de la República, pág.
25. Las nuevas garantías ofrecidas por medio del FNG respaldan hasta el 90% de los créditos solicitados. 151 Id. En este sentido, la Presidencia de la República sostuvo que "el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2020 no contempla todos los rubros que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos adversos generados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19", pág. 24. 152 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pág. 26. 153 Cfr. Artículo 345 de la Constitución Política y el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 154 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de febrero de 1999. 155 Sentencia C-629 de 1996. 156 Decretos 4711 de 2008, 1040 de 2003, 2132 de 2002, 348 de 1999 y 2453 de 1998, entre otros. 157 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 7 de octubre de 2003, 28 de enero de 2003 y 21 de junio de 1999, entre otras. 158 Artículo 20 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción: "Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". 159 Artículo 136 de la Ley 1347 de 2011: "Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento". 160 Sentencia C-170 de 2020. "En principio, podría pensarse que la inclusión de preceptos reglamentarios en un decreto legislativo no cumple con las exigencias del juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad porque los mismos podían haber sido expedidos mediante las facultades ordinarias del Presidente, que de hecho faculta ejercer directamente la Constitución en cualquier tiempo. No obstante, esta Corporación ha entendido que sí se supera el juicio porque la normativa corresponde a una estrategia jurídica integral para atender la crisis, y su inclusión como parte de un decreto con fuerza material de ley resulta razonable frente a otros objetivos constitucionalmente relevantes, por ejemplo: maximizar la coherencia del sistema, evitar la dispersión normativa, generar seguridad jurídica y lograr divulgación precisa para los ciudadanos y destinatarios de normas operativas. Bajo esas circunstancias, que el Presidente haya hecho uso de su atribución como legislador extraordinario para incluir algunas previsiones que podía regular en ejercicio de su potestad reglamentaria no sólo no sacrifica valores constitucionales, sino que los promueve, de tal suerte, el juicio de necesidad se supera. //Contrario sensu, si estos elementos -nexo material directo y carácter relevante en términos constitucionales de la integralidad de la regulación- no son demostrados y el Presidente ejerce sus facultades extraordinarias para expedir normas que podría dictar en ejercicio de sus competencias ordinarias, el juicio de necesidad no se supera, y los preceptos deberán ser declarados inexequibles, en tanto que los contenidos normativos debieron expedirse mediante los procedimientos y las formas ordinarias que el ordenamiento jurídico contempla". 161 Presidencia de la República, pág. 25. 162 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-227 de 2011, C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224 de 2009, C-145 de 2009 y C-136 de 2009. 163 Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-701 de 2015, C-672 de 2015, C-671 de 2015, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-136 de 2009. 164 Artículo 14 de la Ley 137 de 1994: "No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica". 165 Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, por cuanto, de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, "la ley prohibirá toda discriminación". 166 Sentencia C-156 de 2011. En esta sentencia, la Corte explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas". 167 Cfr. Párrs. 6 y 49. 168 Sentencia C-206 de 1993. En esta sentencia, la Corte sostuvo que "el tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz". Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993. 169 Sentencias C-434 de 2017, C-193 de 2011, C-148 de 2003, C-179 de 1994 y C-083 de 1993. 170 Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993. 171 Sentencia C-354 de 1998. 172 Id. 173 Sentencia C-434 de 2017. 174 Con fundamento en la competencia extraordinaria prevista por el artículo 83 del EOP. 175 Con fundamento en la competencia ordinaria prevista por el artículo 67 del EOP. 176 Artículo 209 de la Constitución Política. 177 Cfr. Artículo 67 del EOP. 178 "Este Decreto Legislativo lleva a cabo operaciones presupuestales necesarias para ejecutar la capitalización del FNG, prevista por el Decreto Legislativo 492 de 2020, a saber: (i) adicionar al PGN los recursos dispuestos por el Gobierno Nacional y (ii) liquidar dicha adición. En particular, las citadas medidas concretan la "capitalización del Fondo Nacional de Garantías", prevista por el Decreto Legislativo 492 de 2020, mediante la adición de $3.250.000.000.000 al PGN y su respectiva liquidación, que precisa el gasto de la adición presupuestal y permite la ejecución de la adición presupuestal. Esta capitalización dotará al FNG de la capacidad económica necesaria para "respald[ar] la emisión de nuevos créditos con el fin de mantener activas las relaciones crediticias y financiar tanto a micro, pequeñas y medianas empresas, así como a personas naturales, que han dejad de percibir ingresos" a causa de "los hechos que motivaron la emergencia económica, social y ecológica". En tales términos, la adición presupuestal y la liquidación previstas por el Decreto Legislativo sub judice tienen por finalidad "concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno Nacional" ha adoptado "para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia Covid-19"". 179 "[E]xiste un vínculo entre la adición presupuestal y la liquidación dispuestas por el Decreto Legislativo sub examine y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020. En efecto, las medidas previstas tienen relación directa con los motivos reconocidos de forma expresa por el Decreto Legislativo 417 de 2020, en particular, con la urgencia de "adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios" 103 para la "capitalización del Fondo Nacional de Garantías" y, de esta forma, "garantizar la continuidad del acceso al crédito de las personas naturales o jurídicas en Colombia, y subsidiar las comisiones de las garantías otorgadas por el FNG". Así, tanto la adición presupuestal como la liquidación necesaria para su "correcta ejecución" tienen conexidad directa y específica con el objetivo de "contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia", dado que "las operaciones presupuestales necesarias" 108 para llevar a cabo "las medidas anunciadas en la parte considerativa" del Decreto Legislativo 417 de 2020, así como de "todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos"". 180 "La Sala constata que las medidas satisfacen este juicio, habida cuenta de que el Presidente de la República y los ministros del despacho enunciaron los fundamentos normativos que justifican la adopción de la adición presupuestal y su respectiva liquidación. En efecto, el Gobierno Nacional justificó las medidas adoptadas en la necesidad de "aprobar créditos adicionales" al PGN. A su vez, enunció las disposiciones legales que lo facultan para efectuar la adición presupuestal y llevar a cabo el acto de liquidación presupuestal, acompañada del anexo con "el detalle del gasto". Además, el Gobierno Nacional (i) resaltó la necesidad de adicionar el PGN "con el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos" y (ii) especificó el detalle del gasto del dinero adicionado138 que, en particular, será destinado a la "capitalización del Fondo Nacional de Garantías"" . 181 "Lo primero, por cuanto la adición de $3.250.000.000.000 al PGN es necesaria para que el FNG cuente con los recursos suficientes para poder garantizar los créditos solicitados por las personas naturales y jurídicas que se han visto afectados por la crisis actual y, que, "de otra forma, no podrían hacerlo dado su perfil crediticio". En efecto, "para otorgar nuevas garantías, en condiciones tan favorables" como las dispuestas por el Gobierno Nacional, el FNG "requirió una inyección de capital que le permitiera ofrecer dichos productos, y al tiempo cumplir con los parámetros regulatorios establecidos". Lo segundo, porque "los mecanismos legislativos ordinarios exceden los tiempos exigidos de respuesta para garantizar la atención oportuna frente al impacto económico y social" y, por lo tanto, cual resultaba necesario que el Gobierno Nacional ejerciera sus facultades legislativas en el marco del estado de excepción, para adicionar el PGN y, de esta forma, respetar el principio de legalidad". 182 "La Sala constata que el Decreto Legislativo 522 de 2020 satisface los juicios de proporcionalidad y de no discriminación. Lo primero, por cuanto las medidas adoptadas por los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo sub judice se limitan a efectuar la adición presupuestal, sin restringir derechos ni garantías constitucionales. Por el contrario, estas medidas son adoptadas en cumplimiento de las normas constitucionales y legales que rigen el PGN en estados de excepción y, por tanto, son necesarias para implementar la capitalización del FNG prevista por el Decreto Legislativo 492 de 2020". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------