Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-210 97JUEZ-Prohibición de establecer distinción que la ley no hace (Salvamento parcial de voto)En general se dice que allí en donde la ley no distingue, no le cabe al intérprete establecer diferenciaciones. El fundamento de esta máxima hermenéutica es el siguiente: la interpretación de una ley no debe ser un acto volitivo sino de conocimiento, ya que la labor del juez es simplemente aplicar al caso concreto la máxima general contenida en la ley. Por ende, si el Legislador, que es el que tiene la legitimidad democrática para producir las reglas generales, no ha efectuado distinciones en el ámbito de aplicación de la norma, debe entenderse que ella se aplica a todos los casos previstos por la disposición. No puede entonces el juez, que carece de origen democrático, establecer una distinción que la ley no hace, ya que estaría desfigurando el mandato legal. JUEZ-Aplicación y sujeción a leyes CONGRESO DE LA REPUBLICA-Desarrollo de la Constitución LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferencias de trato carente de fundamento objetivo y razonable (Salvamento parcial de voto)La función del juez ordinario es decidir casos con base en el ordenamiento legal, por lo cual se puede decir que los jueces aplican las leyes y están sujetos a ellas. En cambio, la función del Congreso no es "aplicar" la Constitución sino desarrollarla conforme a los criterios de conveniencia que tengan las mayorías del momento. Toda la teoría del constitucionalismo democrático coincide en afirmar que el Legislador, si bien está sujeto a la Constitución, es un órgano libre, pues tiene la capacidad de optar por diversas regulaciones posibles dentro del amplio marco que le ofrece la Carta. Por ello el Congreso constantemente consagra diferencias que no están en la Constitución. Eso es lo que se conoce como la libertad de configuración del Legislador. Este no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas. Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del Legislador. No es un argumento de recibo, ni viola la igualdad, mostrar que la ley ha establecido una distinción la Constitución no hace, pues la mayoría de las leyes tienen precisamente ese cometido: desarrollar la Constitución y tomar opciones políticas dentro del marco que ella ofrece, para lo cual es necesario que el Congreso establezca diferenciaciones que la Constitución no hace. Lo que es violatorio de la Carta, y en particular del principio de igualdad, no es que la ley consagre diferencias de trato sino que tales diferencias estén desprovistas de fundamento objetivo y razonable, y sean por ende incompatibles con principios y valores constitucionales. ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PUBLICO-Gratuidad por carencia de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)La gratuidad en los establecimientos públicos se establece "sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos". Esto significa que la propia norma está consagrando una distinción, pues está claramente autorizando a las autoridades correspondientes a que cobren derechos académicos, cuando las personas tienen la posibilidad de pagarlos. Por consiguiente no es cierto que el artículo 67 esté ordenando que haya educación gratuita en los establecimientos estatales en todos los casos sino que más bien el principio que consagra es el opuesto: la Carta está autorizando que se cobren derechos académicos a quienes tengan la capacidad económica, y sólo ordena la gratuidad para quienes carezcan de tal capacidad de pago.ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PUBLICO-Cobro derechos académicos a quien pueda sufragarlos (Salvamento parcial de voto)La Constitución autoriza que se cobren derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, derechos que deben ser en general proporcionales a esos ingresos, por lo cual no es exacto decir que "el estudio gratuito en los establecimientos del Estado ... se refiere ... en general a quienes ingresen a tales establecimientos educativos". En efecto, es perfectamente legítimo, es más, podría uno decir que armoniza mucho mejor con el Estado social de derecho, que una institución educativa estatal exija el pago de pensión y matrícula a todo aquel que pueda pagarla, y en un monto proporcional a su capacidad de pago, y sólo se abstenga de cobrar esos derechos académicos a aquellas personas y familias para quienes resultaría una carga excesiva y desproporcionada el pago de los mismos. TRATAMIENTO DIFERENCIADO-Estímulo económico a servidores del sector educativo ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PUBLICO-Exclusión pago de derechos académicos (Salvamento parcial de voto)El trato diverso conferido por la disposición acusada es exequible, pues tiene un fundamento objetivo y razonable. Así, la norma persigue una finalidad constitucional legítima, como es conferir un estímulo económico a los servidores del sector educativo y una retribución a aquellos miembros de la Fuerza Pública que han muerto en ejercicio de sus funciones. Estas finalidades no sólo no vulneran la Carta sino que tienen expreso fundamento constitucional, pues la ley debe dignificar la actividad docente y promover y retribuir a los miembros de la Fuerza Pública y a quienes presten el servicio militar. El trato diferente es además adecuado para alcanzar esas finalidades, pues la exclusión del pago de derechos académicos constituye un estímulo para los docentes y una compensación, al menos mínima, para los miembros de la Fuerza Pública fallecidos en ejercicio de sus funciones. Finalmente, es una medida que no afecta en forma desproporcionada otros valores constitucionales, ni constituye un trato discriminatorio para el resto de la población, pues ese beneficio económico para estos servidores no incide en manera alguna en el acceso a la educación de las otras personas, ya que éste sigue siendo guiada exclusivamente por méritos. Referencia: Expediente D-1442.Con el respeto que me acostumbra, disiento parcialmente de la presente decisión que declaró inexequible el artículo 186 de la Ley 115 de 1984 o Ley General de Educación. Esta disposición establecía dos beneficios en favor de los hijos del personal del sector educativo y de los miembros de la Fuerza Pública muertos en servicio activo De un lado, les confería prioridad para el ingreso en los establecimientos públicos oficiales y, del otro, señalaba que estas personas tenían derecho al estudio gratuito en tales establecimientos. Según la sentencia, ambos beneficios son inconstitucionales por violar el principio de igualdad (CP art. 13). Comparto integralmente la decisión de la Corte en relación con la prioridad en el ingreso ya que, como lo estableció la sentencia C-022 96, el acceso a la educación tiene como criterio esencial el mérito de los candidatos, por lo cual la preferencia que consagraba la disposición resultaba a todas luces irrazonable y desproporcionada. Por el contrario, y por las razones que a continuación expongo, considero que el otro beneficio -a saber la posibilidad de estudiar gratuitamente en esos centros educativos- no vulneraba la igualdad, ni ninguna otra disposición constitucional, por lo cual debió ser declarado exequible. 1- Según la Corte, este beneficio de educación gratuita es incompatible con la Carta porque el inciso cuarto del artículo 67 de la Carta habría establecido el estudio gratuito en todos los establecimientos del Estado, por lo cual la norma es inexequible ya que “consagra una distinción que la Constitución no hace.” Como vemos, el fundamento de la sentencia reposa en dos premisas de la cual se deriva una conclusión, argumentación que podríamos formalizar así: Premisa 1 : La educación es gratuita en todas las instituciones estatales para todas las personas que accedan a ella.Premisa 2 : El Legislador no puede consagrar distinciones que la Constitución no hace.Conclusión : Es inexequible establecer el beneficio de educación gratuita para unos determinados servidores públicos. El argumento me parece lógicamente convincente, pues si se admiten las premisas, la conclusión es inevitable, ya que la ley estaría estableciendo una distinción -pues confiere el derecho de educación gratuita únicamente a determinados servidores públicos- que no se encuentra en la Constitución. Sin embargo, la argumentación es equivocada por cuanto, como lo mostraré a continuación, las dos premisas son incorrectas. Distinciones legales y principio de igualdad.2- La segunda premisa es una indebida extrapolación de un principio de interpretación legal al análisis constitucional sobre la legitimidad de las regulaciones legales. Así, en general se dice que allí en donde la ley no distingue, no le cabe al intérprete establecer diferenciaciones. El fundamento de esta máxima hermenéutica es el siguiente : la interpretación de una ley no debe ser un acto volitivo sino de conocimiento, ya que la labor del juez es simplemente aplicar al caso concreto la máxima general contenida en la ley. Por ende, si el Legislador, que es el que tiene la legitimidad democrática para producir las reglas generales, no ha efectuado distinciones en el ámbito de aplicación de la norma, debe entenderse que ella se aplica a todos los casos previstos por la disposición. No puede entonces el juez, que carece de origen democrático, establecer una distinción que la ley no hace, ya que estaría desfigurando el mandato legal. Según mi criterio, esta regla de interpretación legal es en muchos casos razonable pues puede ser considerada un desarrollo del principio de la sujeción del juez a la ley y al imperio del derecho (CP art. 230). Sin embargo, no sólo esta máxima se encuentra bastante cuestionada por la mayoría de las teorías contemporáneas de la interpretación legal, que reconocen el inevitable carácter creativo de toda decisión judicial, sino que su aplicación al análisis de la legitimidad constitucional de una regulación legal es equivocada, ya que equivale a asimilar la relación entre el juez y la ley a la relación entre el Legislador y la Constitución, cuando se trata de casos totalmente diferentes. En efecto, la función del juez ordinario es decidir casos con base en el ordenamiento legal, por lo cual se puede decir que los jueces aplican las leyes y están sujetos a ellas. En cambio, la función del Congreso no es “aplicar” la Constitución sino desarrollarla conforme a los criterios de conveniencia que tengan las mayorías del momento. Toda la teoría del constitucionalismo democrático coincide en afirmar que el Legislador, si bien está sujeto a la Constitución, es un órgano libre, pues tiene la capacidad de optar por diversas regulaciones posibles dentro del amplio marco que le ofrece la Carta. Por ello el Congreso constantemente consagra diferencias que no están en la Constitución. Eso es lo que se conoce como la libertad de configuración del Legislador, tesis que ha sido ampliamente aceptada por esta Corporación. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la sentencia C-038 de 1995 señaló que “el Legislador tiene frente a la Constitución una relación compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El Legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del Legislador”. Igualmente, en otra oportunidad la Corte dijo:Es propio de una constitución democrática y pluralista como la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y adaptación a la realidad.La relación de la ley con la Constitución no puede, en consecuencia, ser análoga a la existente entre la ley y el reglamento. El legislador, en estricto rigor, no ejecuta la Constitución sino que actúa y adopta libremente políticas legales - que en el tiempo pueden incluso ser contrarias entre sí en desarrollo del principio básico del pluralismo - y lo hace dentro de los marcos y espacios de actuación que la Carta habilita para el efecto y siempre que no la quebrante. 3- Conforme a lo anterior, no sólo no es inconstitucional que la ley establezca distinciones que la Carta no ha efectuado sino que tal es la tarea propia del Congreso. Por ello no es un argumento de recibo, ni viola la igualdad, mostrar que la ley ha establecido una distinción la Constitución no hace, pues la mayoría de las leyes tienen precisamente ese cometido: desarrollar la Constitución y tomar opciones políticas dentro del marco que ella ofrece, para lo cual es necesario que el Congreso establezca diferenciaciones que la Constitución no hace. Por ende la segunda premisa es falsa, pues lo que es violatorio de la Carta, y en particular del principio de igualdad, no es que la ley consagre diferencias de trato sino que tales diferencias estén desprovistas de fundamento objetivo y razonable, y sean por ende incompatibles con principios y valores constitucionales. 4- Con todo, se podría sostener que la segunda premisa está mal redactada, y que ella debe entenderse en el sentido de que la disposición acusada ha establecido una distinción que la Constitución no permite. Según esta reformulación del fundamento de la decisión, la Carta estaría ordenando que en todo caso la educación en los establecimiento estatales debe ser gratuita, por lo cual no puede la ley señalar que los hijos de algunos funcionarios tienen derecho a educación gratuita en esas instituciones, pues la norma en el fondo estaría diciendo que el resto de los colombianos no gozan de ese beneficio, con lo cual se estaría introduciendo una restricción contraria al mandato general sobre la gratuidad de la educación pública. Según mi criterio, ese argumento, así reformulado, sería impecable si, y sólo si, la Constitución ordena que la educación debe siempre ser gratuita en los establecimientos del Estado. Sin embargo, esa premisa es falsa, pues la sentencia efectuó una interpretación equivocada del alcance del inciso cuarto del artículo 67 de la Carta, tal y como lo mostraré a continuación. La gratuidad de la educación y el cobro de derechos académicos. 5- El inciso cuarto del artículo 67 superior señala que “la educación será gratuita, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. La Corte subraya la palabra gratuita y concluye que el “mandato constitucional es claro y no hace distinciones”, con lo cual da a entender que la Carta está ordenando la gratuidad en todos los establecimientos educativos oficiales. Sin embargo, esa conclusión es inaceptable por las siguientes consideraciones literales, históricas, sistemáticas y teleológicas. Desde el punto de vista literal, el inciso estudiado señala que la gratuidad en los establecimientos públicos se establece “sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. Esto significa que la propia norma está consagrando una distinción, pues está claramente autorizando a las autoridades correspondientes a que cobren derechos académicos, cuando las personas tienen la posibilidad de pagarlos. Por consiguiente no es cierto que el artículo 67 esté ordenando que haya educación gratuita en los establecimientos estatales en todos los casos sino que más bien el principio que consagra es el opuesto: la Carta está autorizando que se cobren derechos académicos a quienes tengan la capacidad económica, y sólo ordena la gratuidad para quienes carezcan de tal capacidad de pago.Esta conclusión se confirma si se analizan los antecedentes de esta disposición, pues ella aclara el sentido de la expresión “sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. Así, el texto aprobado en primer debate en la plenaria de la Asamblea Constituyente señalaba:“En las instituciones del Estado, la educación será gratuita. Sin embargo, a los hijos de familia con capacidad económica se les podrá exigir el pago de matrícula y pensión de acuerdo con sus ingresos. (subrayas no originales).”La Comisión Codificadora, que no tenía en esencia funciones normativas, sustituyó la segunda frase por la expresión “sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. Pero en el fondo ambas redacciones establecen lo mismo: el mandato sobre la gratuidad de la enseñanza pública no excluye sino que presupone la posibilidad de que las autoridades cobren matrícula y pensión a quienes tengan la capacidad económica suficiente para pagarlas. Estas consideraciones literales e históricas coinciden además con un análisis sistemático y finalístico de la gratuidad de la enseñanza pública. Así, la Carta señala que no sólo el Estado sino también la familia es responsable de la educación (CP art. 67). Además, toda la Constitución está irradiada por una concepción material del principio de igualdad (CP art. 13), según la cual las autoridades están obligadas a tratar de la misma manera a quienes se encuentran en una situación igual, pero debe tratar en forma distinta a quienes se encuentran en situación diversa, conforme a un criterio relevante de comparación para el caso específico. Ahora bien, es obvio que frente al problema de los derechos académicos, el elemento relevante de comparación es la diversa capacidad de pago de las familias respectivas, pues no parece conforme al principio de igualdad, ni a la responsabilidad que compete a las familias en materia educativa, que se brinde educación estatal gratuita -la cual es sufragada por el fondo común de los impuestos- tanto a los sectores pudientes como a los grupos de menores ingresos. Por ello, como lo han mostrado muchos estudios empíricos, una política de absoluta gratuidad de la educación estatal no sólo no es redistributiva sino que puede incluso ser regresiva, pues sectores pudientes terminarían beneficiándose de un servicio que es financiado con contribuciones fiscales del conjunto de la sociedad. 6- Por todo lo anterior, considero que la Constitución autoriza que se cobren derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, derechos que deben ser en general proporcionales a esos ingresos, por lo cual no es exacto decir, como lo hace la sentencia, que “el estudio gratuito en los establecimientos del Estado ... se refiere ... en general a quienes ingresen a tales establecimientos educativos”. En efecto, es perfectamente legítimo, es más, podría uno decir que armoniza mucho mejor con el Estado social de derecho, que una institución educativa estatal exija el pago de pensión y matrícula a todo aquel que pueda pagarla, y en un monto proporcional a su capacidad de pago, y sólo se abstenga de cobrar esos derechos académicos a aquellas personas y familias para quienes resultaría una carga excesiva y desproporcionada el pago de los mismos. Así interpretado el mandato constitucional, la norma acusada adquiere su verdadero sentido, puesto que ella confiere a los hijos de determinados funcionarios que en principio, conforme a su capacidad económica, deberían pagar derechos académicos, la posibilidad de cursar gratuitamente estudios en un establecimiento estatal. La norma impugnada no está entonces ordenando, como equivocadamente lo sugiere la sentencia, que aquellos colombianos que no tengan recursos económicos suficientes no tienen derecho a la gratuidad en tales establecimientos si no son hijos de personal docente o de miembros de la Fuerza Pública muertos en servicio. Si eso dijera la norma acusada, la Corte hubiera tenido razón en declararla inexequible, pues la sentencia tiene razón en sugerir que todos los colombianos que no tengan recursos económicos suficientes tienen derecho a educación gratuita en los establecimientos educativos estatales. Sin embargo, el sentido de la norma acusada es otro, por lo cual concluyo que la interpretación de la misma tácitamente adelantada por la sentencia, y que constituye la ratio decidendi del fallo, es equivocada, ya que la disposición se limita a conferir el beneficio de tener educación gratuita a los hijos de determinados servidores públicos que en principio, por su capacidad económica, deberían pagar derechos académicos. Por ende el interrogante que debió plantearse la Corte es si ese beneficio de exclusión de pago de derechos académicos viola o no la igualdad. Pago de derechos académicos, beneficio de educación gratuita y principio de igualdad. 7- A mi juicio el trato diverso conferido por la disposición acusada es exequible, pues tiene un fundamento objetivo y razonable. Así, la norma persigue una finalidad constitucional legítima, como es conferir un estímulo económico a los servidores del sector educativo y una retribución a aquellos miembros de la Fuerza Pública que han muerto en ejercicio de sus funciones. Estas finalidades no sólo no vulneran la Carta sino que tienen expreso fundamento constitucional, pues la ley debe dignificar la actividad docente (CP art. 68) y promover y retribuir a los miembros de la Fuerza Pública y a quienes presten el servicio militar (CP arts 216 y 222). El trato diferente es además adecuado para alcanzar esas finalidades, pues la exclusión del pago de derechos académicos constituye un estímulo para los docentes y una compensación, al menos mínima, para los miembros de la Fuerza Pública fallecidos en ejercicio de sus funciones. Finalmente, es una medida que no afecta en forma desproporcionada otros valores constitucionales, ni constituye un trato discriminatorio para el resto de la población, pues ese beneficio económico para estos servidores no incide en manera alguna en el acceso a la educación de las otras personas, ya que éste sigue siendo guiada exclusivamente por méritos. Es cierto que algunos podrían argumentar que esta exención de pago viola la igualdad, ya que de esa manera disminuyen los ingresos de las instituciones públicas, lo cual podría implicar un aumento de los derechos académicos o de los impuestos para el resto de la población. Sin embargo, un tal análisis implica un examen muy estricto de igualdad que no es procedente en este caso, conforme a los criterios desarrollados por esta Corporación sobre la diversa intensidad de los juicios de igualdad. En efecto, el trato diferente en este caso no se funda en categorías potencialmente discriminatorias, ni desconoce mandatos específicos de igualdad, ni afecta a poblaciones débiles, ni condiciona el goce de derechos fundamentales. Se trata de un típico problema de regulación económica y de asignación de recursos, frente a los cuáles procede un juicio de igualdad débil, con base en el cual “son legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan ser simplemente adecuadas para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no prohibida por el ordenamiento constitucional” (Sentencia C-445 95, Fundamento 15). Y para mi es obvio que la diferencia de trato consagrada por la norma acusada cumplía ampliamente esos requisitos, por lo cual debió ser declarada exequible.Por todo lo anterior considero que la Corte debió declarar la exequibilidad que del artículo 186 de la Ley 115 de 1994, con excepción de la expresión “prioridad para el ingreso y”, que tuvo la Corte razón en declarar inexequible. La declaratoria de inexequibilidad del resto del artículo fue entonces equivocada, por cuanto la sentencia no interpretó correctamente el alcance de la norma impugnada, ni aplicó adecuadamente en el caso concreto el sentido que debe tener la educación pública gratuita. Fecha ut supra,ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLEROMagistrado ---pies de página--- Corte Constitucional. Sentencia C-531 93 del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver Gaceta Constitucional No 9 pag
4. Ver Sentencia C-445 95, Fundamento 15.