ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-209/25 Referencia: expediente D-15288 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, "[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios" Magistrada ponente: Vladimir Fernández Andrade Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación, expongo las razones que sustentan mi aclaración de voto respecto de la Sentencia C-209 de 2025 adoptada por la Sala Plena en sesión del 29 de mayo de 2025.
1. Comparto los fundamentos y la decisión de ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-208 de 2025, en la que este tribunal declaró INEXEQUIBLE la expresión: "(...) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (...)", contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, "[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios".
2. Lo anterior se debe a que, en el presente caso, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada formal y absoluta, pues existe una decisión de inexequibilidad previa respecto de la misma norma demandada en este proceso, razón por la cual no forma parte del ordenamiento jurídico y no puede ser juzgada. En ese orden, la Sala no tenía otra opción que estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior.
3. No obstante, considero importante reiterar las razones de mi voto disidente respecto de la Sentencia C-208 de 2025, en la que la Corte decidió declarar inexequible el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, en tanto se vulneraba el artículo 318.4 de la Constitución que se refiere a las funciones de las juntas administradoras locales.
4. A mi juicio, la postura mayoritaria -según la cual la norma demandada usurpaba una competencia asignada por el artículo 318 de la Constitución a las Juntas Administradoras Locales (JAL), específicamente la de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal correspondientes a la comuna o corregimiento- no consideró adecuadamente que los presupuestos participativos tienen efectos positivos sobre la democracia, la transparencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos.
5. Los presupuestos participativos se erigieron como un instrumento para permitir que los ciudadanos y las ciudadanas tuvieran poder de decisión sobre un porcentaje o componente del presupuesto municipal. Para hacer efectivo este carácter vinculante, la norma demandada estableció que los órganos representativos (como las JAL) incorporaran los acuerdos y compromisos al distribuir las partidas del presupuesto municipal que corresponden al presupuesto participativo. Esto significa que, si bien la facultad de decidir sobre la definición y distribución del presupuesto corresponde por regla general a los órganos de representación, los presupuestos participativos abren un espacio para que los ciudadanos y las ciudadanas intervengan directamente en la toma de decisiones que les conciernen, pues les permiten impulsar algunos programas y proyectos que consideran prioritarios.
6. Sin embargo, con la decisión mayoritaria, la Corte le quitó eficacia a este instrumento de participación, pues quedó reducido a una mera recomendación que los órganos representativos -en este caso las juntas administradoras locales (JAL)- pueden o no acoger. No obstante, la experiencia, tanto a nivel nacional como internacional, demuestra lo contrario: fomentar la participación ciudadana en estas decisiones fortalece la transparencia y contribuye a una gestión más eficiente de los recursos públicos.
7. Adicionalmente, aunque la norma permitía dos interpretaciones razonables, en ninguna de ellas se desconocía la competencia de las JAL para decidir sobre las partidas globales. Bajo una primera interpretación, la norma exigía que, al momento de distribuir dichas partidas -incluyendo las de inversión, según el artículo 86 del Decreto 111 de 1996-, las JAL debían cumplir con un requisito adicional: contar con la aprobación previa del consejo consultivo comunal o corregimental respecto del componente correspondiente al presupuesto participativo. Una segunda interpretación de la norma demandada indicaría que ésta no regulaba la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal, sino que se refería a otra de las funciones constitucionales de las JAL: la elaboración del plan de inversiones que éstas proponen a las autoridades municipales. En efecto, el inciso en el que se encontraba la norma demandada regula explícitamente la función de las JAL de formular una propuesta de plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento. Esta referencia sugiere que el concepto vinculante del consejo consultivo comunal o corregimental se circunscribe a la distribución de los conceptos que componen el plan de inversiones del municipio, pero no a la distribución de todas las partidas presupuestales que se le asignen a la subdivisión territorial.
8. En cualquiera de los dos escenarios, era posible armonizar el papel de las JAL, como órgano representativo, con la participación ciudadana directa; pues, conforme al principio democrático, podía entenderse razonablemente que la disposición demandada exigía la aprobación de una instancia de participación ciudadana como requisito para incorporar los acuerdos y compromisos derivados de los presupuestos participativos en el plan de inversiones. Así, no se justificaba declarar inexequible la norma demandada, dadas las consecuencias negativas que ello implica para la efectividad de este mecanismo participativo.
9. En estos términos, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia C-209 de 2025. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 1 En el asunto bajo examen, es preciso indicar que -en un inicio- este expediente le correspondió en su sustanciación al magistrado Alejandro Linares Cantillo, el cual concluyó su periodo constitucional en diciembre de 2023. Por tal motivo, el magistrado Vladimir Fernández Andrade, al haber sido elegido y designado como magistrado de la Corte Constitucional en su reemplazo, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, en el que se establece lo siguiente: "Las salas de decisión no se alterarán durante cada período por cambio en el personal de magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del sustituido". Énfasis por fuera del texto original. 2 Como ya se mencionó, la acusación formulada fue admitida mediante auto del 30 de mayo de 2023. Sin embargo, cabe aclarar que el magistrado sustanciador también decidió inadmitir en dicha providencia otro cargo formulado respecto del aparente desconocimiento del inciso 2° del artículo 345 de la Constitución, referente al principio de legalidad del presupuesto. En el mencionado auto se advirtió que esta última acusación no satisfacía las cargas de certeza, pertinencia y suficiencia. Dentro del término previsto para la subsanación de la demanda, el actor desistió de dicho cargo, por lo que -mediante providencia del 23 de junio de 2023- se dispuso su rechazo y se ordenó continuar con el proceso, tan sólo en lo relativo a la supuesta violación del numeral 4° del artículo 318 de la Constitución. 3 El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento Nacional de Planeación; la Contraloría General de la República; la Federación Colombiana de Municipios; la Federación Nacional de Departamentos; la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES); la Federación Nacional de Ediles de Colombia (FENAEDILCO); la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño. 4 Cabe señalar que en el auto de continuación del trámite del 23 de junio de 2023, se decretó la práctica de pruebas relacionadas con los antecedentes legislativos que antecedieron a la aprobación de la Ley 1551 de 2012, con la finalidad de identificar los móviles que justificaron la expedición del precepto demandado. Luego de agotar esta etapa, el procedimiento ordinario continuó su curso el 19 de octubre del año en cita. El examen del material probatorio se realizará, en caso de llegar a esa instancia, en los acápites referentes al juicio de fondo de la disposición demandada. 5 Escrito de demanda, p. 6. 6 La invocación que se hace al desconocimiento del artículo 4° superior se realiza en el contexto de justificar la violación de las competencias asignadas a las juntas administradoras locales, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 318 de la carta. Por este motivo, es posible agrupar ambos cargos en una sola acusación. 7 Escrito de demanda, p. 6. 8 Escrito de demanda, p. 10. 9 En la Secretaría General se recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervención: (i) el 2 de noviembre de 2023, por parte de la Federación Colombiana de Municipios y (ii) la Federación Nacional de Departamentos; (iii) el 7 de noviembre de 2023, por parte de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES) y; (iv) el 8 de noviembre de 2023, por parte de la Universidad de Nariño. 10 Intervenciones de la Federación Colombiana de Municipios; la Federación Nacional de Departamentos y la Universidad de Nariño. 11 Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES). 12 Intervención de la Universidad de Nariño, p. 2. 13 Intervención de la Universidad de Nariño, p. 2. 14 La norma en cita dispone que: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias. //
2. Ejercer las competencias que les correspondan. //
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. //
4. Participar en las rentas nacionales." 15 Sigla con la que se identifica a la juntas administradoras locales. 16 Escrito de intervención de ASOCAPITALES, p. 5. 17 Escrito de intervención de ASOCAPITALES, p. 6. 18 Concepto de la Procuraduría General de la Nación, p. 4. 19 Concepto de la Procuraduría General de la Nación, p. 4. 20 "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes." 21 Decreto Ley 2067 de 1991, art. 5. 22 Precisamente, la norma en cita disponía que: "Sólo podrán acumularse aquellos procesos que se incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y reparto, siempre y cuando la propuesta de acumulación se justifique en los términos del artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, sea formulada al momento de someterse el referido programa a consideración de la Sala Plena y ésta la apruebe". 23 Dispone la norma en cita: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución". 24 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001, reiterada, entre otras, en las sentencias C-030 de 2003, C-1122 de 2004, C-990 de 2004, C-393 de 2011, C-532 de 2013 y C-007 de 2016. 25 Por este motivo, el citado inciso 2° del artículo 243 de la Constitución dispone que: "Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución". Énfasis por fuera del texto original. 26 Véanse, entre otras, las sentencias C-720 de 2007, C-600 de 2010, C-241 de 2012, C-462 de 2013 y C-312 de 2017. 27 Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de 2010, C-254A de 2012 y C-1017 de 2012. 28 Intervención de la Federación Nacional de Departamentos. 29 Corte Constitucional, sentencia C-489 de 2000 y C-059 de 2023. 30 Corte Constitucional, sentencia C-427 de 1996. 31 Corte Constitucional, sentencia C-541 de 2023. 32 Corte Constitucional, sentencia C-039 de 2021, citando, a su vez, la sentencia C-334 de 2017. 33 Corte Constitucional, sentencia C-541 de 2023. 34 Ibidem. 35 Corte Constitucional, sentencia C-059 de 2023, citando, a su vez, la sentencia C-007 de 2016. 36 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001. 37 Corte Constitucional, sentencias C-096 de 2017 y C-059 de 2023. 38 Corte Constitucional, sentencia C-064 de 2018. 39 Véanse, entre otras, las sentencias C-311 de 2002, C-036 de 2003, C-015 de 2010 y C-560 de 2019. A esta modalidad se la identifica con el nombre de cosa juzgada material en sentido estricto. 40 Véanse, entre otras, las sentencias C-311 de 2002, C-1075 de 2002, C-096 de 2003, C-181 de 2010, C-241 de 2012 y C-059 de 2023. A esta modalidad se la identifica con el nombre de cosa juzgada material en sentido amplio. 41 Corte Constitucional, sentencias C-039 de 2021 y C-541 de 2023. 42 Corte Constitucional, sentencia C-192 de 2021. 43 Corte Constitucional, sentencia C-516 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-245 de 2009, la Sala Plena argumentó: "El principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta (...) son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico". Esta misma postura ha sido acogida en las sentencias C-007 de 2016 y C-255 de 2014, entre otras. 44 Corte Constitucional, sentencias C-147 de 2022 y C-541 de 2023. 45 Corte Constitucional, sentencia C-287 de 2014. 46 Corte Constitucional, sentencia C-191 de 2017. 47 Estos supuestos han sido reiterados de manera uniforme por la Corte, entre otras, en las sentencias C-073 de 2014, C-007 de 2016, C-200 de 2019, C-437 de 2019, C-519 de 2019, C-233 de 2021 y C-059 de 2023. 48 En el resumen de la demanda y de la subsanación realizado por la Corte, se advirtió que los señores David Alfonso Ospina Hernández y otros (20 ciudadanos en total) esgrimieron que: "El primer cargo establece que el hecho de que el aparte demandado indique que será necesaria la aprobación de la mayoría de los integrantes de los consejos consultivos comunales o corregimentales para la distribución de las partidas presupuestales respectivas, desconoce el numeral 4º del artículo 318 de la Constitución Política. Esto, pues esa norma prevé que las juntas administradoras locales se encargarán de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal." Para los accionantes, "el hecho de que los miembros de los consejos consultivos tengan la facultad para aprobar la distribución de las partidas presupuestales de sus comunas o corregimientos, vulnera el artículo 318 superior de dos formas. Primero, porque les impide a los ediles ejercer la función que ese artículo les asignó de manera explícita, en materia presupuestal. Segundo, porque vulnera los derechos de los electores de las juntas administradoras locales, quienes tienen la expectativa legítima de que los ediles elegidos serán quienes realmente ejerzan las funciones que la Constitución les atribuye, lo que incluye la distribución de las partidas presupuestales respectivas". A su turno, al presentar en debida oportunidad su escrito de de corrección de la demanda, "(...) los actores enfocaron sus argumentos en una confrontación textual entre el artículo 318 superior y el aparte demandado. En su criterio, la expresión cuestionada, al supeditar la distribución del presupuesto local a la decisión de la mayoría de los miembros de los consejos consultivos, usurpa la facultad que tienen las juntas administradoras locales, por expresa disposición constitucional, de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. En consecuencia, la frase acusada anula una de las facultades que la Constitución le asignó textualmente a los ediles, quienes ahora tienen una incidencia relativa o incluso nula para distribuir el presupuesto que se les otorga". Énfasis por fuera del texto original. 49 En tal oportunidad, el pleno de esta corporación se preguntó si "¿la expresión '...que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental...', contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, referente a la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, vulnera el artículo 318.4 de la Constitución, el cual establece que es función de las juntas administradoras locales distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal?". 50 En este providencia únicamente se resalta el principal argumento expuesto por la Corte, para efectos de declarar la inexequibilidad de la misma norma que en esta oportunidad es sometida a control. Sin embargo, un análisis integral de lo expuesto por la Corte se puede consultar, como se deriva de lo expuesto, de la Sentencia C-208 de 2025. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------