Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-209 16DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Desacuerdo con argumentación respecto de los aspectos metodológicos de la sentencia, en particular la importancia del papel de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad y la debida formulación del problema jurídico (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Desacuerdo con el análisis del impuesto nacional al consumo y la atención de población vulnerable como expresión de una política pública determinada (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Desacuerdo con la forma en que se resolvió la exequibilidad condicionada de la norma, concretamente con la solución de los cargos y la diferencia entre el gasto público social y aquellos de inversión (Salvamento de voto)NECESIDAD DE CONSIDERAR UN PARADIGMA DIALOGICO EN LA CONCRECION DE LOS CONTENIDOS DEL TEXTO SUPERIOR (Salvamento de voto)EL PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD DESDE UNA PERSPECTIVA SOCRATICA, DIALOGICA, PARTICIPATIVA Y DELIBERATIVA (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La omisión de manifestaciones de algunos intervinientes como la Universidad Externado de Colombia y el ICBF por parte de la Corte, implicó la desnaturalización del proceso de constitucionalidad como un escenario dialógico, participativo y deliberativo material (Salvamento de voto)LA FIJACION DEL OBJETO DEL PROCESO Y LA DEBIDA FORMULACION DEL PROBLEMA JURIDICO EN LA SENTENCIA (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Problema jurídico expuesto en la sentencia desconoció el principio de congruencia pues no tuvo en cuenta que la demanda presentada se fundó en el cargo de omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Se presentó una confusión en la formulación del problema jurídico en relación con los sujetos pasivos de la obligación tributaria y los beneficiarios de los programas de asistencia social (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Concepto (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Se generó confusión en la identificación de la ratio decidendi de la decisión y en la metodología adoptada para dar solución al objeto del proceso (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La providencia utilizó una técnica argumental difusa, en la que se analizaron los cargos de manera arbitraria, sin atender la forma en que fueron formulados por el ciudadano (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-El problema jurídico de la providencia fijó de manera equivocada el objeto del pronunciamiento de la Corte, pues confundió el sujeto pasivo del impuesto nacional al consumo con los beneficiarios de los programas de asistencia social, lo que determinó el análisis equivocado de los elementos del tributo y generó la decisión mayoritaria de exequibilidad condicionada de la norma demandada (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-El análisis puesto a consideración de este tribunal no debió hacerse a partir de desacertados presupuestos sobre la dinámica del tributo, sino que la Corte estaba en la obligación de establecer las vulneraciones a los preceptos constitucionales acusados, a partir de un correcto entendimiento de los elementos del tributo, en especial de los sujetos pasivos y los responsables jurídicos del tributo, así como los destinatarios de las políticas públicas (Salvamento de voto)TRIBUTO-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)TRIBUTO-Concepto (Salvamento de voto)TRIBUTOS-Clasificación (Salvamento de voto)IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Concepto (Salvamento de voto)TRIBUTO-Elementos (Salvamento de voto)TRIBUTO-Exenciones y supuestos de no sujeción (Salvamento de voto)BENEFICIOS TRIBUTARIOS (Salvamento de voto)IIMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) Y EL IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO (INC)-Diferencias (Salvamento de voto)IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Elementos (Salvamento de voto)DINAMICA DEL IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO Y CONCEPTO DE TRASLACION DEL IMPUESTO (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Si la posición mayoritaria de la Corte hubiese analizado la dinámica del impuesto nacional al consumo, habría podido constatar que el responsable del impuesto en estos casos es el proveedor de los servicios de alimentación por contrato y que los beneficiarios de los programas de atención social no asumen ninguna carga tributaria, pues el legislador no gravó su capacidad contributiva, ya que acceden a estas políticas públicas en condiciones de gratuidad (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La sentencia desconoció la dinámica del impuesto nacional del consumo (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-El tributo no grava la capacidad contributiva de los beneficiarios de los programas de asistencia social, sino que establece como responsable del mismo al contratista, quien puede trasladar su costo a la entidad pública (Salvamento de voto)FLUJO DEL INGRESO RECAUDADO CON OCASION DEL IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO (Salvamento de voto)LA ATENCION DE POBLACION VULNERABLE MEDIANTE PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL COMO EXPRESION DE UNA POLITICA PUBLICA (Salvamento de voto)POLITICA PUBLICA-Concepto (Salvamento de voto)POLITICA PUBLICA-Elementos constitutivos (Salvamento de voto)POLITICA PUBLICA-Ciclo (Salvamento de voto)LOS RECURSOS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Y EL PRINCIPIO DE PLANEACION PRESUPUESTARIA (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Los “excedentes” generados por la exclusión tributaria declarada por la sentencia C-209 16, no generan automáticamente más cobertura en una determinada política pública de asistencia social (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La posición mayoritaria adoptó una argumentación infundada que genera expectativas falsas e irrealizables en los beneficiarios de los programas de asistencia social, porque no existe certeza jurídica, económica y presupuestaria de que los dineros “ahorrados” por la exclusión del pago del tributo sean reinvertidos por parte de las entidades públicas que ejecuten las políticas públicas de atención social prioritaria, en mayor cobertura de los programas de atención a población vulnerable (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La sentencia está sustentada en una argumentación que carece de verificación teórica y práctica, ya que desconoce las dinámicas propias del ciclo de las políticas públicas, la naturaleza de los recursos utilizados para su implementación y ejecución, la gestión sostenible de los recursos económicos a partir de la plena observancia del principio de planeación presupuestaria y la necesaria conciencia de la eficiencia en el manejo de los recursos públicos (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Se presentaron problemas metodológicos relacionados con la elusión de análisis de las cuestiones sobre declaratoria de inhibición y de integración normativa planteados por los intervinientes, al igual que la defectuosa formulación del problema jurídico, y la falta de precisión en relación con el cargo de inconstitucionalidad objeto de estudio (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Desconocimiento de la dinámica del tributo analizado (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Se estableció una regla presupuestal equivocada (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Se desconoció la naturaleza, los elementos y el ciclo de las políticas públicas (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-El análisis efectuado por la mayoría presentó falencias argumentativas relacionadas con el examen del principio de igualdad, en especial con la identificación de los extremos a comparar (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-Al estudiar la presunta omisión legislativa relativa, la posición mayoritaria no logro demostrar los mandatos específicos contenidos en la Carta y dirigidos al Congreso en forma de mandato imperativo (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La providencia presentó imprecisiones conceptuales, porque se refirió a los recursos destinados para la atención de programas asistenciales como gastos de inversión, no obstante los mismos configuran un gasto público social (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPUESTO AL CONSUMO DE SERVICIOS DE ALIMENTACION CONTRATADOS CON RECURSOS PUBLICOS Y DESTINADOS A LA ASISTENCIA SOCIAL-La corte no podía declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada, por lo que la decisión que se imponía era la declaratoria de exequibilidad pura y simple (Salvamento de voto) Referencia: Expediente D-10885Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3° parcial del artículo 71 de la Ley 1607 de 2012 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”Demandante: Jorge Enrique Rodríguez RojasMagistrado Sustanciador JORGE IVÁN PALACIO PALACIOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional y la posición institucional previamente definida en una línea jurisprudencial en torno al tema, presento a continuación las razones que me conducen a salvar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 27 de abril de 2016, que por votación mayoritaria profirió la sentencia C-209 de 2016, de la misma fecha.La providencia de la que me aparto, declaró exequible, por el “cargo examinado”, la expresión “los servicios de alimentación bajo contrato”, contenida en el numeral 3° del artículo 71 de la Ley 1607 de 2012, en el entendido de que se exceptúan del impuesto nacional al consumo los celebrados por instituciones del Estado con recursos públicos y destinados a la asistencia social.Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia, gravitaron en torno a: i) la aptitud sustantiva de la demanda; ii) la política tributaria del Estado y sus límites derivados del Estado Social de Derecho, la exigibilidad de los derechos sociales y económicos y la prohibición de regresividad, los derechos de alimentación y al mínimo vital, así como los principios del sistema tributario, iii) las exclusiones y demás beneficios tributarios; iv) la naturaleza del impuesto nacional al consumo; v) el control de constitucionalidad de las omisiones legislativas relativas en materia tributaria; y, v) el análisis de los cargos presentados. En este salvamento de voto me aparto de la argumentación que sustenta las partes considerativa y resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Plena, especialmente en relación con: i) los aspectos metodológicos de la sentencia, en particular, la importancia del papel de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad y la debida formulación del problema jurídico; ii) el análisis del impuesto nacional al consumo y la atención de población vulnerable como expresión de una política pública determinada; y iii) la forma en que se resolvió la exequiblidad condicionada de la norma, concretamente con la solución de los cargos y la diferencia entre gasto público social y aquellos de inversión. Así, fundan mi disenso las siguientes razones: Aspectos metodológicosLa necesidad de considerar un paradigma dialógico en la concreción de los contenidos del Texto Superior La construcción de los contenidos de la Carta a partir del ejercicio del control de constitucionalidad realizado por esta Corporación requiere la implementación de un paradigma dialógico que permita la intervención de todos los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones por la Corte. En efecto, según RAWLS, se trata de un proceso dialógico de construcción jurídica en la concepción, concreción y ejecución de contenidos jurídico-legales, en especial de las sentencias. En ese sentido, el Tribunal Constitucional se convierte en un escenario convergente en el que concurren las perspectivas asumidas por la ciudadanía, es decir, aquel espectro de visiones omnicomprehensivas dentro del seno de la sociedad, sobre el contenido y alcance de las disposiciones del Texto Superior. El anterior proceso discursivo representa un valioso instrumento en materia de legitimidad, validez y eficacia de los contenidos constitucionales, puesto que, como se reconoce por ALEXY, el concepto y la validez del derecho no solo tienen una esencia jurídica, sino que trasciende a esferas sociales y éticas.De esta manera, esta Corte juega un trascendental papel en materia de legitimidad de los contenidos superiores, puesto que es la encargada de interpretar el marco jurídico de la Carta y establece la vanguardia en materia de concepción pública de justicia. El proceso de legitimación y eficacia de su actuación depende de la implementación de espacios de deliberación pública, que efectivice, en términos de RAWLS, el derecho de la ciudadanía a disentir individualmente y como sujeto colectivo, puesto que: “(…) la estabilidad de una sociedad bien ordenada no se funda meramente en el equilibrio percibido de fuerzas sociales cuyo resultado todos aceptan porque ninguno puede hacer nada por mejorar. Al contrario, los ciudadanos afirman las instituciones (…) porque razonablemente creen que satisfacen su concepción de justicia pública y efectiva.” Conforme a lo expuesto, la validez de las decisiones judiciales proferidas por el Tribunal Constitucional dependerá en mayor o menor medida de la participación que puedan tener los ciudadanos y la sociedad en general en el proceso de su adopción. De esta manera, HABERMAS ilustra el concepto de validez jurídica a partir de la metáfora de Jano, pues con la misma se garantiza de una parte la integración sistémica, procesada jurídicamente, y de otra, la integración social a través de una mediación democrática. Así, en la dicotomía entre facticidad y validez, HABERMAS concibe el derecho como una categoría de mediación social entre los hechos y las normas, donde el juez constitucional emerge como decantador de las adjudicaciones del Texto Superior, con la capacidad de articular las instituciones formales con una esfera pública abierta y no restringida, a partir de una estructura de comunicación capaz de generar un espacio en el que, a modo de caja de resonancia, se desplacen los problemas del mundo de la vida a la esfera de discusión de los postulados Superiores. En definitiva, la concretización de los contenidos de la Carta exige la creación de escenarios dialógicos, en especial en la labor de adjudicaciones contenidas en la Carta, realizada por la Corporación dispuesta para tal fin. Este escenario no solo representa un instrumento de participación activa de los ciudadanos y la sociedad civil como sujeto colectivo, sino que además, determina en gran medida, la legitimidad, la eficacia y la validez de las decisiones judiciales que puedan adoptarse en tal sentido.Ahora bien, en el ejercicio del control de constitucionalidad, la Corte cuenta con instrumentos procesales para asegurar la participación de las personas en las decisiones que les afecten, uno de ellos son las intervenciones ciudadanas en el proceso, las cuales aseguran un desarrollo dialógico, participativo y deliberativo del mismo.El proceso de constitucionalidad desde una perspectiva socrática, dialógica, participativa y deliberativa El juicio de constitucionalidad adelantado por esta Corporación tiene como finalidad garantizar la eficacia material e integral del Texto Superior. El proceso que se surte ante la Corte inicia con la demanda que puede presentar cualquier ciudadano, al considerar que la Carta ha sido desconocida por una norma jurídica de inferior jerarquía.Las cuestiones que se debaten en los juicios abstractos de constitucionalidad interesan a la comunidad en general, puesto que al activarse la jurisdicción se abre un escenario de debate sobre materias que importan a la sociedad y que pueden afectar la unidad política del Estado y el orden jurídico. Por esta razón, el mencionado proceso, permite la participación de cualquier ciudadano interesado en las materias que son objeto de conocimiento de esta Corporación. De tal manera que “(…) el control judicial no garantiza a los individuos ningún tipo de resultado sustantivo. Pero les brinda la oportunidad concreta y efectiva de ser partícipes en las decisiones que se toman sobre sus derechos.” En ese orden de ideas, el proceso adelantado en este Tribunal tiene naturaleza participativa y deliberativa o en palabras de KUMM: “(…) el control judicial jugaría el rol de un interrogatorio de tipo socrático, en el cual el Estado debe dar argumentos que todos podrían razonablemente aceptar, y que- con frecuencia- permitiría descubrir ciertas patologías del sistema político, como las decisiones irreflexivas basadas sencillamente en la tradición, convenciones o simples preferencias, o aquellas basadas en concepciones del bien fuera de los límites de la razón pública.” (negrillas fuera de texto) Si bien el juicio de constitucionalidad comienza a instancia de parte, sus etapas permiten la intervención de ciudadanos interesados en las materias objeto de control jurisdiccional, bajo un escenario de acceso a la justicia participativa y deliberativa y no restrictivamente rogada. La participación de los intervinientes en este proceso no es meramente formal, puesto que otorgan herramientas argumentativas valiosas al juez y amplían el margen de interpretación hacia una concepción de unidad material de la Carta.Se trata entonces de un mecanismo institucional que tiene la capacidad de recibir y procesar reclamos ciudadanos. Estas interacciones revestidas de participación, apertura, transparencia y publicidad, tienen la potencialidad de generar un dialogo constitucional con la intensidad suficiente para producir cambios en las preferencias de los actores involucrados. La sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación y de la que salvo mi voto, no tuvo en cuenta lo manifestado por la Universidad Externado de Colombia y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante I.C.B.F), quienes como intervinientes en el proceso, cuestionaron la aptitud del cargo formulado por omisión legislativa relativa y la necesidad de realizar la integración de unidad normativa con el fin de evitar un fallo inhibitorio. La sentencia no dio respuesta a los reparos expresados por la Universidad Externado, pues se limitó a contestar la solicitud de inhibición presentada por el Ministerio de Hacienda. De igual manera, omitió resolver la petición presentada por el I.C.B.F en el sentido de realizar la integración de unidad normativa, puesto que, por el contrario, consideró el análisis de la misma a partir de su actividad procesal oficiosa. La mencionada omisión de la Corte, implicó la desnaturalización del proceso de constitucionalidad como un escenario dialógico, participativo y deliberativo material, en el que pueden intervenir todas las personas interesadas en la materia objeto de debate, con la garantía de que sus manifestaciones serán tenidas en cuenta por el juez constitucional, como expresión del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.La fijación del objeto del proceso y la debida formulación del problema jurídico en la sentencia La sentencia constituye el acto final del ejercicio de la función jurisdiccional, a través del cual se resuelven los litigios que las partes someten al conocimiento de los jueces. Así, el pronunciamiento del juez recae sobre el objeto del proceso que le proponen las partes, el cual se fija por lo alegado y probado dentro del mismo.El juicio de control abstracto de constitucionalidad, aunque con dinámicas diferentes a los procedimientos ordinarios, responde a una lógica dialéctica similar, en el que los ciudadanos en ejercicio de la acción pública, someten al conocimiento de la Corte sus argumentos sobre la violación del Texto Superior por una norma legal de inferior jerarquía. Bajo esta perspectiva, la Corte debe fijar el objeto del proceso que adelanta y que le proponen el demandante y los intervinientes. La delimitación del thema decidendum está condicionado por la debida formulación del problema jurídico a resolver por este Tribunal, asunto que reviste la mayor importancia al menos por tres razones: i) garantiza el principio de congruencia de la sentencia; ii) permite ilustrar la metodología adoptada en la providencia y la forma en que la Corporación aborda el estudio de la cuestión puesta en su conocimiento; y iii) constituye un instrumento de identificación de la ratio decidendi para aplicación del precedente en el caso concreto. La providencia de la referencia formuló el problema jurídico en los siguientes términos: “La Corte debe establecer ¿Si el Legislador, al gravar con el impuesto nacional al consumo los servicios de alimentación bajo contrato (Art. 71, Ley 1607 12), vulneró los artículos 1°, 2°, 13, 44, 46, 47 y 363 de la Constitución, al no haber excluido a quienes por su condición económica o de discapacidad no tienen acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, que son aquellos contratos celebrados con recursos públicos y destinados a la asistencia social?”El problema jurídico expuesto en los anteriores términos presenta dos cuestiones que afectan la sentencia: de una parte, desconoció el principio de congruencia, pues no tuvo en cuenta que la demanda presentada por el ciudadano se fundó en el cargo de omisión legislativa relativa por desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 13, 44, 46 y 47 de la Carta; y de otra, presentó una confusión en la formulación del problema jurídico en relación con los sujetos pasivos de la obligación tributaria y los beneficiarios de los programas de asistencia social. Desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia. La fijación del objeto de la litis en sede de amparo se realiza con base en la demanda, su contestación y lo probado El principio de congruencia de la sentencia, que orienta la teoría general del proceso, implica la obligación del juez de fallar conforme al asunto sometido a su conocimiento, es decir, el ejercicio de la jurisdicción esta condicionado por el thema decidendum fijado por las partes en sus alegaciones y actividad probatoria, por lo que debe proferir una decisión con fundamento en lo alegado y probado en el proceso. Así, para el profesor MORALES “(…) la sentencia debe ser clara y en consonancia con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (…)”El artículo 281 del Código General del Proceso establece que: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.”Por su parte, esta Corporación ha considerado que el principio de congruencia debe entenderse como un axioma nuclear del proceso, en virtud del cual, en principio, el juez en su sentencia no puede reconocer lo que no se le ha pedido ni más de lo pretendido por las partes, ni apartarse de lo probado en el expediente, por lo que asumir una actividad jurisdiccional contraria implica desbordar, positiva o negativamente, los límites de su función. En el caso concreto, la sentencia no formuló el problema jurídico con base en el cargo de violación por omisión legislativa relativa que sustentaba la demanda presentada por el actor, puesto que se limitó a verificar la violación de los artículos 1°, 2°, 13, 44, 46, 47 y 363 de la Constitución. Esta omisión generó confusión en la identificación de la ratio decidendi de la decisión y en la metodología adoptada para dar solución al objeto del proceso. En efecto, la providencia utilizó una técnica argumental difusa, en la que se analizaron los cargos de manera arbitraria, sin atender la forma en que fueron formulados por el ciudadano. Muestra de ello, es el estudio de la violación del derecho a la igualdad y los principios de equidad y de justicia tributaria, la cual encontró acreditada, para posteriormente concluir que se configuró la omisión legislativa relativa por violación del derecho a la igualdad y el deber de asegurar el acceso efectivo a bienes y servicios básicos de las personas con menores ingresos. Esta situación trasciende a la decisión adoptada en la parte resolutiva de la sentencia, pues el fundamento de la declaratoria de exequibilidad condicionada es el “cargo examinado”, lo que genera dificultades en la identificación del mismo, ya que puede tratarse de la violación del derecho a la igualdad, justicia y equidad tributaria, o por el contrario, la omisión legislativa relativa, o ambos.En este escenario, se presentan problemas en la definición de la cosa juzgada relativa, pues se desconocería el alcance y límites del objeto del proceso estudiado en su momento por la Corte, cuando proceda a realizar posteriores pronunciamientos. De otra parte, el problema jurídico de la providencia fijó de manera equivocada el objeto del pronunciamiento de la Corte, pues confundió el sujeto pasivo del impuesto nacional al consumo con los beneficiarios de los programas de asistencia social, lo que determinó el análisis equivocado de los elementos del tributo y generó la decisión mayoritaria de exequibilidad condicionada de la norma demandada. En efecto, como se verá más adelante, las personas que son destinatarias de los políticas públicas de atención a población vulnerable, no son los obligados al pago del gravamen, pues el acceso efectivo a estos bienes y servicios básicos, por lo general, se hace de forma gratuita, por lo que en estos casos opera la denominada traslación del impuesto, concepto que será explicado posteriormente. Así, el análisis del asunto puesto a consideración de este Tribunal no debió hacerse a partir de desacertados presupuestos sobre la dinámica del tributo, sino que la Corte estaba en la obligación de establecer las vulneraciones a los preceptos constitucionales acusados, a partir de un correcto entendimiento de los elementos del tributo, en especial de los sujetos pasivos y los responsables jurídicos del tributo, así como los destinatarios de las políticas públicas. En definitiva, la fijación del objeto de litigio constitucional a partir de la formulación del problema jurídico contenido en la providencia C-209 de 2016, presentó los siguientes problemas: i) eludió el análisis del cargo por omisión legislativa relativa; y, ii) expuso de manera equivocada a los beneficiarios de los programas de asistencia social como sujetos pasivos del tributo. Estas situaciones, afectaron de manera directa la congruencia de la sentencia y dificultan la identificación de la ratio decidendi como presupuesto para la aplicación del precedente jurisprudencial. Cuestiones generalesNaturaleza jurídica del tributo El concepto de tributo constituía el eje fundamental del análisis de constitucionalidad de la norma acusada, propuesto en la demanda formulada por el ciudadano. En ese sentido, para SAINZ DE BUJANDA el tributo es: “… una obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma establece.”La doctrina nacional ha entendido los tributos como aquellas prestaciones valuables pecuniariamente que el Estado exige con fundamento en el deber de colaboración, en ejercicio de su poder tributario y a través de una ley, con el objetivo de cubrir sus gastos corrientes y de inversión y, en general, para realizar sus fines constitucionales y legales. No existe en la Constitución una definición precisa del concepto de tributo, al que en ocasiones se denomina de manera particular contribución, impuesto, entre otras. Es así como en el artículo 338 de la Carta se establece que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.”El numeral 12 del artículo 150 del Texto Superior consagró como función del Congreso de la República la de: “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.”Ante la amplitud de la Constitución a la hora de considerar el concepto de tributo, esta Corporación ha resaltado que el mismo tiene un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación – tributarios y no tributarios-, por lo que comprende impuestos, tasas y contribuciones. Así las cosas, el concepto de tributo en la Constitución hace referencia al género, que comprende los impuestos, tasas y contribuciones, lo que implica una visión amplia de la definición de las cargas impositivas. Además, constituye un ingreso público destinado a la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto o la inversión, tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, pues es una manifestación del principio de representación popular y su naturaleza es coactiva. Clases de tributos Los tributos generalmente se clasifican en: impuestos, tasas y contribuciones especiales. A continuación presentó una breve reseña de cada uno de ellos.Impuestos La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 20 de mayo de 1966, expresó que: “Al impuesto lo distingue ser una prestación pecuniaria que debe erogar el contribuyente sin ninguna contraprestación y que se cubre por el solo hecho de pertenecer a la comunidad”. Por su parte, esta Corporación ha establecido que un tributo será “impuesto” siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas: i) se cobre indiscriminadamente a todo ciudadano; ii) no guarde relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; iii) el Estado, una vez pagado, dispone del mismo conforme a sus criterios y prioridades, sin consideración a los del contribuyente; iv) su pago no es opcional ni discrecional, puesto que puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; y, v) no se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.De esta manera, este Tribunal definió el impuesto en la sentencia C-465 de 1993, como aquel ingreso tributario que se exige sin el consentimiento directo del obligado y sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la acción posterior del Estado. Se trata de un acto que implica la imposición de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el interés general, el cual es señalado unilateralmente por la autoridad del Estado y el obligado no señala el destino del tributo. En conclusión, los impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza porque: i) es una prestación de naturaleza unilateral, es decir, expresan el poder de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y, vi) el Estado dispone de él con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva.Tasas Las tasas son una especie de tributo en la que se establece una prestación económica a favor del Estado. En ese orden, para esta Corporación las “tasas” han sido consideradas como un gravamen siempre que se verifiquen las siguientes características: i) el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; ii) el precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; iii) el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio; iv) el precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión; y, v) ocasionalmente caben criterios distributivos como tarifas diferenciales.De esta suerte, las tasas son ingresos tributarios establecidos unilateralmente por el Estado, pero solo son exigibles en el evento en que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Así, el Estado busca recuperar total o parcialmente los costos que genera la prestación de un servicio público, pues aquel se autofinancia a través de una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta, es decir, es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido a quienes le dan origen. Así las cosas, las tasas se diferencian de los impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo; y, ii) tiene naturaleza retributiva, pues busca compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público. Contribuciones especiales Las contribuciones especiales tienen como fundamento la compensación que se exige a una persona por el beneficio directo que recibe como consecuencia de un servicio u obra que una entidad pública presta, realiza o ejecuta. De esta manera, el principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.Elementos del tributo El análisis de constitucionalidad de la norma acusada en la demanda de la referencia exigía el estudio de los elementos del tributo. En efecto, la obligación tributaria está constituida por: i) el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho a exigir el pago del tributo; ii) el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa; iii) el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva que genera la obligación tributaria; y, iv) la base gravable y la tarifa, que determinan la cuantía del deber de tributación.De lo expuesto, los elementos del tributo pueden definirse de la siguiente manera: Sujeto activo: la jurisprudencia de la Corte ha construido un concepto tripartito de este elemento, en el que puede tenerse como sujeto activo a quien tiene la potestad tributaria, es decir la facultad de crear y regular un determinado impuesto. También es sujeto activo el acreedor que tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con el tributo; y por último, este elemento incluye al beneficiario del recurso, que además puede disponer del mismo. Sujeto pasivo: esta Corporación distingue dos sujetos pasivos “de iure” que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y “de facto” quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. Con el siguiente ejemplo se ilustra mejor lo expuesto: “En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.” Base gravable: ha sido definida por esta Corporación como: “(…) la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”, se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa. Tarifa: debe entenderse como la magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente. Hecho generador: es el principal elemento identificador de un gravamen. Se trata del componente que define el perfil específico de un tributo, puesto que se refiere a la situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal. Visto lo anterior, al establecer la estructura de las normas jurídicas que establecen obligaciones impositivas, estas responden a un similar esquema lógico: i) un supuesto fáctico, que verificado su complimiento da lugar a; ii) una consecuencia jurídica. Para BECKER “(…) toda y cualquier regla jurídica (independientemente de su naturaleza tributaria, civil, comercial, etc.) tiene la misma estructura lógica: una hipótesis de incidencia (hecho generador, supuesto fáctico, etc.) y una regla (norma, precepto, regla de conducta) cuya incidencia está condicionada a la realización de esa hipótesis de incidencia.” La determinación de los tributos está condicionada a los principios de reserva de ley y de representación popular, razón por la cual el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador exige la mayor claridad por parte del Legislador, especialmente cuando matiza el alcance de la definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción, exenciones o beneficios tributarios.Exenciones y supuestos de no sujeción En la definición abstracta del hecho generador pueden determinarse aquellos supuestos fácticos que no están sujetos a dicho tributo, es decir, aquellos actos y circunstancias de facto que no se adecuan en el establecimiento legal del gravamen, lo que constituyen supuestos de no sujeción.Para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, deben distinguirse los conceptos de exención y exclusión, puesto que la primera se refiere a un trato preferencial concedido a un sujeto pasivo del gravamen y su establecimiento por parte del Legislador debe respetar estrictas restricciones constitucionales en materia de justicia y equidad tributaria, mientras que en la segunda no se configuran los elementos estructurales del mismo. En consecuencia, al establecer el hecho imponible, el Legislador puede regular aquellos actos o situaciones fácticas que no están sujetos, es decir, aquellos que no encuadran en la definición abstracta del hecho generador y cuya realización no acaece el nacimiento de la relación jurídica-tributaria y por esta razón, no están cobijados por el impuesto.Beneficios tributarios Los beneficios tributarios entrañan una forma de anular o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus formas pueden estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción de la base gravable; iii) los descuentos en la cuota, entre otros, los cuales como esta Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y como lo ordena el artículo 338 de la Constitución.El impuesto nacional al consumoNaturaleza jurídica El impuesto nacional al consumo constituye un tributo sobre el gasto, que además, grava de manera general el consumo de toda clase de bienes, así como algunos específicos, mediante la implementación de tarifas diferenciales en cada caso. El objeto de este gravamen genera que en ocasiones el impuesto al consumo se superponga al Impuesto de Valor Agregado – IVA, sin excluirlo, por lo que no constituye un escenario de doble imposición jurídica, puesto que la estructura legal de estos tributos difiere en el presupuesto objetivo elegido por el Legislador. En ese orden, el IVA es un impuesto general que grava la venta de bienes corporales muebles, la prestación de servicios en el territorio nacional, la importación de bienes, los juegos de suerte y azar entre otros. Mientras que el impuesto al consumo está dirigido únicamente a gravar algunos bienes o servicios. Conforme a lo expuesto, el impuesto al consumo es un sector de la tributación que, no obstante la unidad de su objeto (el gasto), ofrece estructuras jurídicas distintas, según los presupuestos objetivos que cada sistema configure para que surjan las obligaciones tributarias que la realización del gasto debe generar. Este tributo se caracteriza por ser indirecto e impersonal, pues grava manifestaciones o hechos específicos. De esta manera, el hecho generador es el consumo con independencia de quien ejecute el acto gravado, es decir, no se considera al individuo gravado. De otra parte, se trata de un impuesto monofásico, al causarse en una sola de las fases o etapas del proceso de producción o comercialización del bien, en el sentido de que se exige una sola vez en todo el ciclo económico que va desde la obtención del producto hasta su consumo. El impuesto nacional al consumo consagrado en el artículo 71 de la Ley 1607 de 2012, presenta los siguientes elementos:El hecho generador lo constituye la prestación o la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final de distintos servicios y bienes, entre los que se encuentran los servicios de alimentación bajo contrato.Los responsables del impuesto son los prestadores del servicio de telefonía móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas y bebidas, el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional. La base gravable y la tarifa están definidos en los artículo 72 a 83 de la mencionada ley. En definitiva, el impuesto al consumo descrito previamente, tiene las siguientes características: Es un gravamen nacional, por lo que los recursos hacen parte de las rentas nacionales, pues no tiene destinación específica. Es un tributo monofásico que grava una sola etapa de la fase de producción o comercialización del bien o servicio. Establece como responsable del impuesto al prestador del servicio de comidas y bebidas, entre otros. Dinámica del impuesto nacional al consumo y concepto de traslación del impuesto La relación jurídico-tributaria del impuesto nacional al consumo tiene un diseño especial que le impone una dinámica particular, como se expone a continuación: El carácter monofásico del tributo hace que se grave la última etapa del ciclo económico o consumo final según la cadena de producción y distribución en la que se encuentre. De esta manera, si se encuentra en la primera etapa (producción), recae sobre las ventas hechas por los productores e importadores quienes, a su vez, son los responsables del impuesto. Si está en la segunda etapa, es decir, en la distribución, se causa únicamente en las ventas realizadas por los comerciantes mayoristas. Por último, en la tercera etapa, el gravamen se genera con la entrega o venta facturada por el minorista, quien tiene la responsabilidad del recaudo. En esta lógica, quien paga el tributo en principio, es el consumidor final, pues su valor se incluye en lo que cancela por el producto adquirido, es decir, lo asume en el precio, sin embargo, quien responde por el impuesto es el prestador del servicio contratado. Lo anterior responde al carácter indirecto del impuesto, en el que, por facilidades de recaudación, el sujeto pasivo de la obligación tributaria no es el mismo titular del hecho gravado y de la capacidad contributiva, sino que se trata de una persona que, por su situación especial dentro de las distintas relaciones jurídicas y económicas, tiene la posibilidad de repercutir el tributo sobre el titular de la capacidad económica que el Legislador quiere gravar y responde por su recaudo. Esta dinámica muestra una “traslación del tributo” en la que obligación del impuesto se desplaza del sujeto económico naturalmente obligado al pago del gravamen al responsable o sustituto, de modo que lo importante es determinar quién es el obligado ante el sujeto activo, independientemente de quien soporta su carga económica. Así las cosas, el responsable no titulariza la capacidad económica que la ley quiere gravar, pero esta misma lo designa para cumplir la obligación del sujeto pasivo contribuyente que ostenta esa capacidad. Si la posición mayoritaria de la Corte hubiese analizado en la providencia objeto de este salvamento la dinámica de este tributo, habría podido constatar que el responsable del impuesto en estos casos es el proveedor de los servicios de alimentación por contrato y que los beneficiarios de los programas de atención social no asumen ninguna carga tributaria, pues el Legislador no gravó su capacidad contributiva, ya que acceden a estas políticas públicas en condiciones de gratuidad. Conforme a lo expuesto, la sentencia incurrió en un error argumentativo al considerar que la ausencia de exclusión tributaria de los contratos de alimentación desarrollados en el marco de un programa de atención social, impacta directamente en los beneficiarios y genera una discriminación sin justificación constitucionalmente válida, puesto que ellas no son sujetos pasivos del impuesto y el responsable del mismo es el contratista, que como quedó expuesto, podría trasladar el costo del gravamen en el precio de los bienes o servicios ofrecidos a las entidades públicas, quienes serían los obligados de facto. En definitiva, la sentencia desconoció la dinámica del impuesto nacional al consumo, pues consideró que la ausencia de exclusión del impuesto a los contratos de alimentación celebrados por entidades públicas y que buscan atender necesidades básicas, afectan directamente a los beneficiarios de dichas políticas públicas, porque implica una discriminación injustificada de las personas que se encuentran en un estado de vulnerabilidad, lo que genera el desconocimiento de sus derechos a la alimentación y al mínimo vital. Sin embargo, este tributo no grava la capacidad contributiva de los beneficiarios de los programas de asistencia social, sino que establece como responsable del mismo al contratista, quien puede trasladar su costo a la entidad pública. Flujo del ingreso recaudado con ocasión del impuesto nacional al consumo El impuesto nacional al consumo, como se advirtió previamente, es un impuesto nacional que no tiene destinación específica, por lo que el recaudo generado ingresa directamente al presupuesto de rentas nacionales. Este análisis está ausente en la providencia de la referencia.En efecto, conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el presupuesto de ingresos o rentas esta conformado por: i) los ingresos corrientes de la Nación; ii) las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que hagan parte del presupuesto; iii) los fondos especiales; iv) los recursos de capital; y, v) los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. De esta manera, los ingresos corrientes pueden ser tributarios y no tributarios. Los primeros se clasifican en impuestos directos e indirectos, mientras que los segundos están compuestos por las tasas, multas y rentas contractuales. Si la posición mayoritaria de la Sala Plena hubiese realizado este estudio, habría podido advertir que el establecimiento jurisprudencial de un supuesto de no sujeción, afectaría el Presupuesto General de la Nación, en especial el presupuesto de rentas y paradójicamente, generar un potencial riesgo de desfinanciamiento para los programas de asistencia social, debido a que desapareció una fuente de ingreso que afecta la planeación presupuestaria estratégica y la política de gasto público. La atención de población vulnerable mediante programas de asistencia social como expresión de una política públicaEl concepto de política pública Las políticas públicas tienen como finalidad la resolución de un problema colectivo reconocido por la agenda gubernamental, es decir, representa la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable. De esta manera, los síntomas de un problema social, que además son cambiantes, constituyen el punto de partida de la “toma de conciencia” y del debate sobre la necesidad de que el Estado articule esfuerzos para implementar la solución requerida. El concepto de política pública puede abarcar las siguientes definiciones: Es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer. Es un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas o gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado. Son actividades orientadas hacia la solución de problemas públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo. De acuerdo con lo anterior, una política pública comprende un conjunto de decisiones o de acciones, que guardan una coherencia intencional, tomadas por diferentes actores públicos y privados, con la finalidad de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo y que dan lugar a la expedición de actos formales con un grado de obligatoriedad variable, que buscan de una parte, modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron la dificultad que debe superarse (grupos-objetivos), y de otra, atender a los grupos sociales que padecen los efectos negativos de la situación identificada (beneficiarios finales). En definitiva, una política pública implica la identificación de un problema social y la articulación de esfuerzos públicos y privados para modificar las conductas generadoras de la situación de insatisfacción social y atender a las personas que la padecen. Elementos constitutivos de una política pública Los elementos de una política pública pueden ser los siguientes: La solución de un problema público: el objetivo de una política pública es la resolución de un problema social reconocido políticamente como público. En otras palabras, supone el reconocimiento de una situación de insatisfacción social, cuya solución requiere la acción del sector gubernamental. La existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público: las políticas públicas buscan de una parte, identificar los grupos sociales cuyo comportamiento genera el problema que se trata de resolver, y de otra, modificar u orientar su conducta, bien sea de manera directa o sobre el entorno de tales actores, con el objetivo de hacer cesar la situación de insatisfacción. Una coherencia intencional: porque las decisiones y las actividades que se lleven a cabo deben estar relacionadas entre sí y tener como finalidad la superación de las insatisfacciones sociales identificadas. La presencia de diversas decisiones y actividades: pues se requiere un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o específica, que no tienen la naturaleza de declaración de carácter muy amplio o genérico. Por ejemplo, una simple declaración de política gubernamental que contempla al sida como un problema público, sin definir los grupos sociales afectados, ni las medidas a impulsar. Esta decisión no puede considerarse como una política pública, si no se acompaña de actos específicos y concretos. Los programas de intervenciones: en los que el conjunto de decisiones y de acciones debe, además, contener decisiones más o menos concretas e individualizadas relativas al programa y su aplicación concreta. El papel clave de los actores públicos: bajo el entendido que quienes toman las decisiones y las ejecutan deben hacerlo desde su condición de actores públicos integrados en el sistema político-administrativo, al que también concurren los sujetos del sector privado. La existencia de actos formales: porque supone la producción de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que originan el problema social a resolver, es decir, se trata de la fase de implementación de las medidas decididas. La naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades: en el sentido de que las formas de acción pública actualmente pueden ser coercitivas o incentivadoras, pues existe una diversificación de los medios de intervención del sistema político-administrativo, lo que permite la realización de actividades públicas convencionales, contractuales, entre otras. El ciclo de las políticas públicas Los procesos de decisión y de implementación de las políticas públicas se desarrollan a partir de la idea general de ciclo, que empieza con la identificación de los problemas y se extiende hasta la evaluación de los resultados obtenidos. De esta forma, el ciclo de una política pública comprende:
Conforme a lo expuesto, en la fase de surgimiento y percepción de los problemas, una determinada situación produce una necesidad colectiva, una carencia o insatisfacción identificable, en la que se constata la diferencia entre la situación actual y lo que sería deseable.Por su parte, la incorporación a la agenda política corresponde al filtro de los problemas que presenta la sociedad y que realizan los actores públicos bajo distintos criterios entre los cuales se encuentra la priorización. En la formulación de la política, se produce una definición del programa de actuación político-administrativo, en el que se establecen los objetivos, instrumentos y procesos que deberán utilizarse para resolver el problema. La implementación de la política consiste en la adaptación del programa de política a las situaciones concretas a las que debe enfrentarse. Por último, la evaluación busca determinar los resultados y los efectos de dicha política pública en dos perspectivas: i) cambios de conducta de los grupos-objetivos; y, ii) el grado de resolución del problema. En definitiva, las políticas públicas están constituidas por una serie de elementos que comprenden la identificación de los problemas, la necesidad de esfuerzos coherentes para su solución, el compromiso de los actores públicos y privados y además, diversas formas de intervención político-administrativa. De igual manera, el estudio de las políticas públicas puede realizarse a partir de su ciclo, que va desde el surgimiento del problema social que genera la insatisfacción colectiva, su inclusión en la agenta pública, la formulación e implementación y finalmente su evaluación. Los recursos de las políticas públicas y el principio de planeación presupuestaria Los recursos de las políticas públicas hacen referencia a los medios con los que cuentan los actores públicos y privados para participar en sus diferentes etapa y que demás, influyen desde el principio y de manera significativa en los resultados intermedios y finales de una política pública. De manera general, los recursos que se utilizan en una política pública son: i) el derecho o recurso jurídico; ii) el personal o los recursos humanos; iii) el dinero o los recursos económicos; iv) la información o los recursos cognitivos; v) la organización o los recursos relacionales o interactivos; vi) el consenso o los recursos de confianza; vii) el tiempo o los recursos cronológicos; viii) la infraestructura o los recursos patrimoniales; ix) el apoyo político; y, x) la fuerza o recurso de violencia. El recurso económico, que revistió especial importancia en el asunto de la referencia, es el medio utilizado por los actores públicos en el programa de política pública y está ligado al ejercicio presupuestario. Ahora bien, existe una relación indirecta entre las políticas públicas y las decisiones presupuestarias. En efecto, las partidas del presupuesto reflejan de manera parcial las políticas y sus prestaciones específicas, pues las mismas se presentan en relación con el tipo de gasto (clasificación presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en función de la producción de una política pública específica (clasificación presupuestaria de carácter funcional). En consecuencia, el sistema presupuestario tradicional no permite manejar ni conocer de manera precisa el financiamiento de las diversas políticas públicas efectuadas por las administraciones. La gestión sostenible y eficiente de los recursos económicos. El principio de planeación presupuestaria El recurso económico debe ser gestionado de manera sostenible y eficiente, para lo cual debe observarse estrictamente el principio de la planeación presupuestaria del ingreso y del gasto. Para la Corte, el principio de planeación reviste importancia constitucional, pues implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la atención de población vulnerable, entre otros. En atención a lo expuesto, la planeación cumple varias finalidades, entre ellas: i) permitir a los ciudadanos conocer previamente los objetivos sociales del Estado y el rumbo de la economía; y, ii) entregar a los funcionarios encargados de ejecutar las políticas gubernamentales puntos de referencia claros que les permitan encajar su actividad dentro de los fines del Estado Social de Derecho. De esta manera, las acciones del Estado se encuentran orientadas por el principio de planeación, especialmente aquellas destinadas al diseño e implementación de políticas públicas, pues requieren de recursos económicos para que puedan ejecutarse y alcanzar los resultados propuestos. De esta suerte, la gestión sostenible y eficiente del dinero público implica una planeación estratégica desde el punto de vista del ingreso y del gasto, pues no pueden alcanzarse los objetivos propuestos en la política pública planteada a partir de un ejercicio fiscal improvisado, ineficiente e insostenible. Los “excedentes” generados por la exclusión tributaria declarada por la Corte en la sentencia C-209 de 2016, no generan automáticamente más cobertura en una determinada política pública de asistencia social La sentencia C-209 de 2016, equivocadamente estableció una regla general económica y de hacienda pública relacionada con la cobertura de las políticas públicas de asistencia social, pues sin mayores fundamentos argumentativos consideró que los excedentes generados por la exclusión tributaria de los contratos de alimentación celebrados por entes gubernamentales en desarrollo de programas de asistencia social del impuesto nacional al consumo, podrían ser utilizados por esas mismas entidades para ampliar la cobertura de las políticas públicas de atención de necesidades esenciales de población vulnerable. En efecto en la mencionada providencia se afirmó: “(…) la solicitud de exequibilidad pura y simple de la expresión acusada formulada por algunos intervinientes ocasiona en la práctica que resulten gravados los recursos públicos que las entidades de asistencia social destinan a la compra de alimentos por contratación, con la consecuencia de disminuir el monto efectivo destinado a cubrir las necesidades básicas de la población vulnerable, dado que están gravados a una tarifa del 8%, que encarece el servicio. Los problemas de asistencia social alimentaria desarrollados por entidades del Estado vendrían a perder capacidad de ampliación, al establecerse un tributo que termina incrementando el valor de los contratos de prestación del servicio de alimentación. Acarrea para el Estado y sus instituciones el aumento injustificado en los gastos de inversión destinados a dichos programas, que generan disminución de la cobertura.Ello indefectiblemente incide en última instancia sobre el consumidor final, afectando indiscriminadamente e irremediablemente a grupos amplios de la población de bajos recursos en aspectos vitales como la alimentación y su subsistencia. (…) al gravarse el proceso de contratación alimentaria repercute desfavorablemente en su cobertura.” La argumentación descrita constituye una falacia de consecuencia por varias razones: Los parámetros de cobertura de una política pública están determinados por otros factores que confluyen en el momento de su formulación e implementación y no dependen única y exclusivamente de la generación de excedentes económicos por el establecimiento de un supuesto no de sujeción tributaria. En ese sentido, la ampliación de beneficiarios debe hacerse de acuerdo a las etapas del ciclo de la política pública, especialmente después de un ejercicio de evaluación para luego proceder a su implementación de ser posible. La posibilidad de mayor cobertura de una política pública depende de la disponibilidad de los recursos no solo económicos, sino también jurídicos, personales, cognitivos, organizaciones, temporales, entre otros. La gestión sostenible de los recursos económicos implica la plena observancia del principio de planeación del ingreso y del gasto. De esta manera, las entidades públicas deben actuar con estricto cumplimiento del mismo, lo que implica que, durante la fase de la definición de las prioridades presupuestaria, las mismas podrían considerar que los excedentes generados por la exclusión tributaria, sean destinados para la atención de otras políticas públicas o nuevos gastos que establezca como prioritarios, lo que afectaría la pretendida ampliación de beneficiarios conforme a lo establecido por la posición mayoritaria de la Corte. Los problemas relacionados con la cobertura generalmente están asociados con dificultades fiscales por carencia de recursos, sin embargo, esta conexión en ocasiones carece de certeza, pues el principal inconveniente en la aplicación de beneficiarios radica en la ineficiencia en la asignación de los recursos públicos. Para NEUMARK: “Las ideas básicas de la teoría y la política financieras que durante mas o menos siglo y medio –desde finales del XVIII hasta comienzos del XX- dominaron la actividad de la Hacienda Pública pueden reducirse en lo fundamental a dos. De un lado, se creía que el Estado no podía administrarse racionalmente y que por ello sus gastos eran, si no absolutamente, si al menos relativamente improductivos (en comparación con los del sector privado); de ahí, además, que tanto por estos motivos como por los perjuicios que ello suponía para la iniciativa privada y para la formación privada de capitales, la recaudación de impuestos debía reducirse al mínimo indispensable para financiar aquellos gastos.” Por su parte, WIESNER expresó que: “La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los ingresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan. [Por lo que] ninguna cantidad de ingresos públicos podrá compensar un gasto que con frecuencia no es controlado en su expansión ni avaluado en su ejecución.”De esta manera, la posición mayoritaria adoptó una argumentación infundada que genera expectativas falsas e irrealizables en los beneficiarios de los programas de asistencia social, porque no existe certeza jurídica, económica y presupuestaria de que los dineros “ahorrados” por la exclusión del pago del tributo sean reinvertidos, por parte de las entidades públicas que ejecuten las políticas públicas de atención social prioritaria, en mayor cobertura de los programas de atención a población vulnerable, pues como se observó previamente, la ampliación del número de beneficiarios, no depende exclusivamente del aumento de recursos, sino que, está condicionado a otros factores como la planeación presupuestaria y el manejo eficiente del erario. En conclusión, la sentencia está sustentada en una argumentación que carece de verificación teórica y práctica, ya que desconoce las dinámicas propias del ciclo de las políticas públicas, la naturaleza de los recursos utilizados para su implementación y ejecución, la gestión sostenible de los recursos económicos a partir de la plena observancia del principio de planeación presupuestaria y la necesaria conciencia de la eficiencia en el manejo de los recursos públicos, puesto que la exclusión tributaria declarada en la providencia no genera de manera automática la ampliación en la cobertura de los programas de asistencia social, por el contrario dicho objetivo está condicionado a otros elementos distintos al dinero público y que confluyen de manera directa e indirecta en el alcance de los resultados propuestos en la política pública de atención a población vulnerable.De esta manera, la providencia tuvo como fundamento el establecimiento de una relación directa y proporcional en el sentido de que la mayor cobertura de los programas de atención social está condicionada al aumento de los recursos económicos con ocasión de los dineros que ya no serán destinados al pago del tributo, aspecto que carece de certeza jurídica y además, tiene una naturaleza técnica que corresponde al estudio y análisis de las políticas públicas y no constituye un parámetro de control de constitucionalidad. Diferencias en relación con las conclusiones del caso concretoEl análisis del cargo por violación al derecho de igualdad El fallo del que salvo mi voto consideró que la norma objeto de censura constitucional desconoció el derecho a la igualdad entre otros, pues no excluyó de su cobro a los contratos de alimentos que celebran las entidades públicas para la atención de programas sociales. Para llegar a esta conclusión, la posición mayoritaria de la Sala eludió el análisis metodológico del cargo a partir del juicio de igualdad y simplemente se refirió, indistintamente, a los pronunciamientos de este Tribunal en relación con las exclusiones tributarias en materia de IVA. Así las cosas, la mencionada fundamentación merece los siguientes reparos: La falta de utilización del juicio de igualdad elaborado por la jurisprudencia de la Corte, dificultó la construcción de una argumentación sólida sobre la presunta violación acreditada por la sentencia. Se usó como parámetro de comparación el IVA, a partir del análisis de las exenciones y exclusiones desarrollado en los pronunciamientos de la Corte, sin verificar la posibilidad de comparar estos extremos (tertium comparationis), puesto que prima facie, son dos tributos completamente diferentes que gravan relaciones jurídico-tributarias distintas. Además, si bien son indirectos, no tienen las mismas características, debido a que el impuesto al consumo es monofásico, mientras que el IVA es plurifásico, es decir, está presente en todas las fases de producción y distribución de los bienes y servicios. El mencionado tributo, grava específicamente cuatro hechos: la venta, la importación de bienes corporales muebles, la prestación de servicios y la operación de los juegos. El hecho de que en el diseño del IVA se establecieran exclusiones tributarias para atender programas sociales, no implica que el Legislador en principio, esté obligado a que al crear y diseñar los tributos, deba contemplar supuestos de no sujeción en situaciones objetivas relacionadas con la implementación de políticas públicas de atención a población vulnerable, ya que como se advirtió no son extremos comparables. En efecto, la providencia de la referencia sostiene que ambos tributos son diferentes porque el impuesto nacional al consumo: i) no se calcula por el sistema del IVA; ii) en ocasiones opera como un impuesto complementario del IVA, aunque sin las ventajas de éste y con los inconvenientes de una imposición en cascada; de igual manera, iii) no se excluyen, puesto que pueden coexistir. En conclusión, el estudio del cargo por igualdad realizado por la mayoría de la Sala, no logró demostrar que el impuesto al consumo y el IVA fueran extremos comprables, por lo que pudiera exigirse la comunicabilidad de los supuestos de exención y exclusión tributaria aplicables a este último. De esta forma, el juicio de igualdad contenido en la sentencia carece de verificación argumentativa y no estaba llamado a prosperar, más aun si se tiene en cuenta que los impuestos son una expresión de la libertad de configuración del Legislador. Los problemas metodológicos y argumentativos en la resolución del cargo por omisión legislativa relativa Esta Corporación ha especificado que el control de constitucionalidad procede sobre las acciones del Legislador y también frente a sus omisiones, es decir, cuando se abstiene de atender lo prescrito por la Constitución. De esta manera, el elemento esencial del análisis de esta clase de cargos es la identificación en una norma Superior de un imperativo constitucional que imponga al Parlamento el deber específico de expedir un preciso marco regulatorio sobre una materia determinada y que el mismo sea incumplido o inobservado por esa entidad. En otras palabras, el Congreso incumple una obligación de acción expresa y específicamente señalada por el Constituyente. Por tal razón, cuando se formula un cargo por omisión legislativa relativa, la argumentación del demandante se torna más exigente, pues deben acreditarse además de los presupuestos generales de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las siguientes subreglas jurisprudenciales: La existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; Que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar disposición jurídica censurada con los mandatos de la Carta; La exclusión de los casos o ingredientes debe carecer de razón suficiente; En los casos de exclusión la falta de justificación y objetividad debe generar una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y, La omisión es consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al Legislador. El análisis del cargo por omisión legislativa relativa realizado en la sentencia que generó la decisión de exequibilidad condicionada de la norma demandada, presenta los siguientes problemas metodológicos y argumentativos: Confusión metodológica en el análisis del cargo: concluyó la posición mayoritaria que en el análisis de los cargos que sustentaron la demanda, se configuró “(…) la omisión legislativa relativa por violación del derecho de igualdad y con ello del deber de asegurar respecto de las personas de menores ingresos el acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (arts. 13 y 334)”.Este análisis no fue propuesto en la formulación del problema jurídico y además, el estudio de la supuesta violación al derecho de igualdad ya se había realizado con una metodología distinta, pues su examen se hizo como cargo autónomo e independiente, lo que genera problemas metodológicos, pues se estudió el principio constitucional de igualdad con dos sistemas de verificación distintos (cargo autónomo y omisión legislativa relativa), que arrojaron el mismo resultado hermenéutico. Ausencia de identificación del mandato imperativo y específico del Constituyente al Legislador en materia de exclusiones tributarias para atender programas de atención social: la providencia estableció que:“Los deberes constitucionales desconocidos están dados en promover la igualdad real y efectiva, y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (art. 13 Superior) y la progresividad de los derechos que asegure a todas las personas y en particular a las de menores ingresos que tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos (Art. 334 Superior).”De lo expuesto, no puede concluirse que la posición mayoritaria haya determinado los mandatos específicos de regulación establecidos por el Constituyente al Congreso, específicamente en materia de acceso de población vulnerable a bienes y servicios básicos en condiciones de igualdad a través de políticas tributarias concretas. En efecto, los artículos 13 y 334 Superiores, contienen mandatos generales dirigidos a todas las autoridades del Estado y no particularmente al Congreso. De otra parte, la argumentación descrita previamente, impone una concepción unidimensional de los medios de intervención y fomento estatal para garantizar el acceso a los bienes y servicios básicos de población vulnerable, a través del privilegio pretoriano de políticas de exclusión tributaria con desconocimiento de los múltiples instrumentos con los que cuenta el Estado para alcanzar los objetivos sociales consagrados en la Carta. Imprecisiones conceptuales. Diferencia entre gastos de inversión y gasto público social La sentencia C-209 de 2016, expresó que el tributo objeto de análisis por la Sala incrementa el valor de los contratos, lo que genera para el Estado y sus instituciones el aumento injustificado de los “gastos de inversión” destinados a los programas de atención social, lo que causa disminución en su cobertura. El argumento expuesto contiene una imprecisión conceptual, pues los recursos del erario que se destinan para atender estos programas no son gastos de inversión sino que se adecuan en la categoría constitucional de gasto público social. Desde un punto vista económico, el gasto público hace parte de los instrumentos de política presupuestaria a través de los cuales el Estado interviene en la economía, con la finalidad de estabilizar el ciclo económico mediante la adopción de medidas que afectan la demanda agregada. De otra parte, el gasto público constituye una herramienta utilizada por el Estado para el cumplimiento de sus funciones encaminadas a la atención de las necesidades de la población. Para WAGNER, “La comparación de los diferentes países y periodos nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los gobiernes centrales y locales. Fenómeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado y lo entes políticos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de manera más completa las necesidades económicas de la población.” El gasto público, desde los conceptos Keynesianos, ha sufrido una transformación radical, pues representa un valioso instrumento en el manejo de la economía y reformuló el ideal de la Hacienda Pública, en el sentido de que ya no busca reducirlo al mínimo posible, sino manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico de cada momento histórico. Ahora bien, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994, el gasto público hace parte del Presupuesto General de la Nación y está compuesto por tres rubros: Gastos de funcionamiento: son aquellos relacionados con los servicios personales, los gastos generales, las transferencias y los gastos de operación. Servicio de la deuda: comprende los pagos a deuda interna y externa. Gastos de inversión: son los destinados a la constitución de capital a favor de la nación. Al lado de esta tradicional concepción de los elementos del presupuesto de apropiaciones, se sitúa el concepto innovador de gasto público social contenido en el artículo 350 de la Constitución de 1991, a través del cual se establece como prioridad, la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad. Para PALACIO RUDAS, la constitucionalizarían del gasto público social implica el cumplimiento de una función política de naturaleza social a través de la redistribución prioritaria de los recursos, orientada destinada a la solución de los problemas más urgentes de las clases necesitadas. Por su parte, el artículo 41 del Decreto 111 de 1996, establece que se entiende por gasto público social aquel que tiene como objetivo la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población.Esta Corporación ha establecido el concepto de gasto público social, especialmente en materia de educación, como aquel que tiene prioridad debido a que se dirige a atender el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población como finalidades sociales del Estado. Conforme a lo expuesto, la providencia de la referencia incurrió en una imprecisión conceptual al establecer que el dinero destinado por el Estado para el financiamiento de programas de asistencia social alimentaria, son gastos de inversión, pues como quedó expuesto, se trata de un gasto público social destinado a la atención de las necesidades básicas de la población vulnerable beneficiaria, especialmente en materia de alimentación y no de dinero utilizado para generar capital estatal. Conclusiones Para concluir, los argumentos contenidos en la sentencia de la referencia y que sustentaron la postura mayoritaria de la Corte, presentaron problemas metodológicos relacionados con la elusión de análisis de las cuestiones sobre la declaratoria de inhibición y de integración normativa planteadas por los intervinientes, al igual que la defectuosa formulación del problema jurídico, en el que se presentó confusión sobre el sujeto pasivo del impuesto al consumo y los beneficiarios de los programas de asistencia social, así como, la falta de precisión en relación con el cargo de inconsticionalidad objeto de estudio, pues no se hizo referencia a la omisión legislativa, no obstante haberse pronunciado de fondo sobre este asunto. Estos defectos fueron trascendentales en la decisión que adoptó este Tribunal, pues implicaron un desconocimiento de la dinámica del tributo analizado, en especial, con el concepto de traslación del tributo. De igual manera, se estableció una regla presupuestaria equivocada en la que a mayores excedentes generados por la exclusión del pago del impuesto al consumo en los contratos de alimentación destinados a la atención de población vulnerable, se aumenta la cobertura de los programas de asistencia social, lo que desconoció la naturaleza, los elementos y el ciclo de las políticas públicas, en especial el principio de planeación presupuestaria y la eficiencia en la distribución de los recursos del erario. En el caso concreto, el análisis efectuado por la mayoría presentó falencias argumentativas relacionadas con el examen del principio de igualdad, en especial con la identificación de los extremos a comparar, pues se asumió que podrían compararse los impuestos nacional al consumo y de valor agregado, no obstante admitir que ambos tienen diferencias sustanciales en relación son los hechos gravados, su naturaleza mono y polifásica y la forma de calcularlos, entre otros. Al estudiar la presunta omisión legislativa relativa, la posición mayoritaria no logró demostrar los mandatos específicos contenidos en la Carta y dirigidos al Congreso en forma de mandato imperativo, ya que los argumentos expuestos fueron vagos, genéricos y abstractos, sin que se identificara una obligación directa impuesta por el Constituyente al Legislador, la cual además, estaba condicionada a la demostración de su desconocimiento. La providencia presentó imprecisiones conceptuales, porque se refirió a los recursos destinados para la atención de programas asistenciales como gastos de inversión, no obstante los mismos configuran un gasto público social.En definitiva, el principal argumento del fallo fue la necesidad de mayor cobertura de los programas de asistencia social, el cual, equivocadamente, se sustentó en que a mayor dinero “ahorrado” producto de la exclusión de pago de impuesto al consumo, se aumentan los beneficiarios de los programas. Este aspecto carece de certeza económica, presupuestaria y jurídica y además, tiene naturaleza técnica, por lo que no configura una regla de reconocimiento constitucional.Con base en lo expuesto, la Corte no podía declarar la exequibilidad condicionada del artículo 71 de la Ley 1607 de 2012, por lo que la decisión que se imponía era la declaratoria de exequibilidad pura y simple, conforme a las razones expuestas previamente. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Diario oficial No. 48.655. Se anota que la demanda fue admitida en calidad de ciudadano acreditado mediante diligencia de presentación personal, aunque se hubiere interpuesto por el Secretario Distrital de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Ver Autos del 27 de julio y 24 de agosto de 2015 del despacho del Magistrado sustanciador. Si bien fue impugnado inicialmente la demanda no terminó siendo admitida sobre este punto al no configurarse en debida forma el concepto de la violación. Numeral 19 del artículo 476, adicionado por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002. Artículos 2º, 3º, 18 y

76. Adiciónese el artículo 512-8 al Estatuto Tributario: Definición de restaurantes. (…) PARÁGRAFO. Los servicios de restaurante y cafetería prestados por los establecimientos de educación conforme con lo establecido en el artículo 476 de este Estatuto; así como los servicios de alimentación institucional o alimentación a empresas, prestado bajo contrato (Catering), estarán excluidos del impuesto al consumo. Refiere a los servicios excluidos del impuesto sobre las ventas. Intervención presentada el 21 de enero de 2016, cuando el término de fijación en lista del presente asunto venció el 05 de noviembre. Intervención presentada el 03 de marzo de 2016, cuando el término de fijación en lista del presente asunto venció el 05 de noviembre. Intervención presentada el 11 de noviembre de 2015, cuando el término de fijación en lista del presente asunto venció el 05 de noviembre. Cfr. Sentencias C-795 de 2014, C-595 de 2010, C-523 de 2009 y C-149 de 2009. Sentencias C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de 2009. La Corte tendrá en cuenta esta disposición como parámetro de constitucionalidad por cuanto en la demanda incoada se hace alusión expresa a ella, además del desarrollo argumentativo que se presenta por la presunta desatención de los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Numeral 19 del artículo 476, adicionado por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002. Numeral 19 del artículo 476, adicionado por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002. Cfr. sentencias C-1009 de 2005 y C-528 de 2003. Sentencia C-668 de 2015. Examinó la constitucionalidad del parágrafo 4º del artículo 206 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 26 de la Ley 1739 de 2014, la Corte sostuvo que los cargos por violación del principio de igualdad tienen exigencias específicas que lo diferencian de otros como el del principio de equidad y viceversa, por lo que de considerarse la existencia de una ineptitud del cargo por vulneración de la igualdad éste no se proyecta automáticamente al de inequidad tributaria. Sentencia C-497 de 2015. Sentencia C-767 de 2014 y C-320 de 1997. Cfr. sentencias C-668 de 2015, C-600 de 2015, C-516 de 2015 y C-586 de 2014. Artículo 95.9 de la Constitución. Artículo 150.12. Artículo

338. Preámbulo de la Constitución. Artículo 2º inciso segundo de la Constitución. Artículo 2º inciso primero de la Constitución. Artículo 1º de la Constitución. Sentencia C-505 de 1999. Cfr. SU.111 de 1997 y T-007 de 1995. Sentencia C-445 de 1995. Cfr. C-505 de 1999. Sentencia C-776 de 2003, que examinó la constitucionalidad de los artículos 8º, 29 (parcial), 34, 57, 69- 74, 114 y 116 de la Ley 788 de 2002 por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal.. Cfr. sentencia C-492 de 2015. Sentencia C-625 de 2003. Sentencia C-1003 de 2004. Sentencia C-776 de 2003. Artículo 334 de la Constitución. Sentencia C-1064 de 2001. Examinó el artículo 2º, parcial, de la Ley 628 de 2000, presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones 2001. Estudió el parágrafo segundo del artículo 35 de la Ley 788 de 2002 (normas en materia tributaria y penal, del orden nacional y territorial). Cfr. sentencia C-173 de 2010. Bravo Arteaga Juan Rafael. “Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”. Universidad del Rosario, 1997. Sentencia C-426 de 2005. Adicionalmente, se expuso que el principio de progresividad tributaria se hace efectivo de manera específica en los impuestos directos mediante el establecimiento de tarifas progresivas respecto de un mismo gravamen. En relación con los impuestos indirectos la progresividad es más difusa que parte de la presunción relativa a la mayor capacidad adquisitiva de aquellas personas que gastan en bienes o servicios más costosos y menos relacionados con la satisfacción de necesidades básicas los cuales son gravados con tarifas más altas. De tal modo que el principio de progresividad puede hacerse efectivo en las dos clases de impuestos -directos e indirectos-, pero la forma concreta de lograrlo es diferente en cada uno de ellos. Cfr. sentencia C-173 de 2010. Sentencia C-583 de 1996. Cfr. sentencia C-260 de 2015. Sentencia C-260 de 2015. Sentencia C-155 de 2003. Sentencia C-412 de 1996. Sentencia C-260 de 2015. Sentencia C-987 de 1999. Sentencia C-260 de 2015. Además acogió una decisión del Consejo de Estado: “La descripción legal, hipotética, de un hecho o conjunto de circunstancias a las cuales la ley les asigne la capacidad potencial de dar nacimiento a una obligación frente al Estado, de suerte que es la norma legal la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen efectos jurídicos entre quien los realiza -contribuyente- y el Estado. El hecho concreto efectivamente ocurrido, de conformidad con previsión legal, se denomina hecho imponible y, es éste el que acarrea la consecuencia de generar en cabeza del contribuyente, determinados efectos jurídicos que se derivan del vínculo que surge con el Estado”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 14 de julio de 2000, radicado CE-SEC4-EXP2000-N9822. “La estructura jurídica del tributo: el hecho generador” en AA.VV. Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, pág.

309. Sentencia C-776 de 2003. Ibídem. Según la expresión de John Marshall, la potestad impositiva puede envolver el poder de destruir [“the power to tax involves the power to destroy”]. Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos. Mcculloch v. State of Maryland. 17 U.S. 316 (1819) [a esta expresión se ha referido la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia C-776 de 2003, en la cual consideró que una reforma amplia e indiscriminada del IVA era inconstitucional]. Esta formulación debe entenderse, en todo caso, en el sentido de que el poder impositivo envuelve el de destruir, pero sólo si no se fijan límites o si, fijados estos, no se hacen efectivos. Por lo mismo, la mejor reformulación de esa verdad se encuentra en un voto disidente del juez Holmes, quien sostuvo que el poder tributario no involucra el poder de destruir, mientras exista una Corte que defienda la Constitución [“The power to tax is not the power to destroy while this Court sits”]. Panhandle Oil Co. vs. Mississippi ex Rel. Knox, 277 U.S. 218 (1928). Sentencia C-492 de 2015. Estudió los artículos 3º, 4º y 7º (parciales), y 10, 11, 13 y 14 (integrales) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria. Sentencia C-643 de 2002, C-776 de 2003 y C-426 de 2005. Sentencia C-1064 de 2001. Sentencia T-426 de 1992. Ibídem. Sentencia C-579 de 1999, estudió los arts. 36 y 65, Ley 336 de 1996. Intervención del Estado en el servicio público de transporte. Cfr. SU.747 de 1998. Sentencia C-288 de 2012. Examinó el Acto Legislativo 03 de 2011, por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal. Ibídem. Estudio los artículos 8, 29 (parcial), 34, 57, 69, 70, 71, 72, 73 74, 114 y 116 de la Ley 788 de 2002 (normas en materia tributaria y penal del orden nacional). Ampliación del IVA a varios productos de la canasta familiar que antes habían sido excluidos. Cfr. sentencia C-288 de 2012. Sentencias C-509 de 2014, C-748 de 2009 y C-109 de 2002. Sentencia C-1064 de 2001. Sentencia T-499 de 1995. Al establecer que el colombiano es un Estado social de derecho (C.P., artículo 1°), la Carta hace explícito el poder deshumanizador de la pobreza y hace eco de la tesis según la cual la autonomía humana es sólo una ilusión mientras el individuo no haya resuelto sus necesidades materiales más básicas. En este sentido, la Corte ha señalado que "[l]a cláusula del Estado social de derecho, tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad" (SU.111 de 1997). Sentencia T-1083 de 2000. Sentencia C-776 de 2003. Sentencias C-239 de 1997 y T-550 de 1994. Sentencia T-667 de 2002. Sentencia C-575 de 1992, Ibídem. Sentencia T-572 de 1999. Fundamentación de la Metafísica de las Costumbres y otros escritos, Ed. Porrúa S.A., México 1990, pág.

44. Cfr. sentencia T-618 de 2000. Sentencia C-575 de 1992. Sentencia T-881 de 2002. Acogida en la sentencia C-397 de 2006. Sentencias C-221 de 1992. Proyecto de Acto Reformatorio número

63. El Trabajo como valor fundamental. Autores: Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional Número

23. Marzo 19 de 1991, pág.

2. Sentencia C-1064 de 2001. Ibídem. Sentencia C-776 de 2003. Esta Corporación ha insistido en que la adopción de la noción de Estado social y democrático de derecho, como modelo político e ideológico del Estado Colombiano, supone, no sólo brindar a las personas la garantía del Estado frente a su deber de abstención, es decir, el desarrollo de órbitas de acción sin lugar a interferencia alguna, de conformidad con los postulados de la filosofía liberal (derechos de libertad), sino también, la realización de prestaciones positivas en materia social, a fin de asegurar las condiciones materiales mínimas para el logro de una vida en condiciones dignas (derechos prestacionales). De esta forma se incluyen tanto derechos subjetivos y garantías constitucionales a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de las autoridades públicas como deberes positivos que vinculan a todas las ramas del poder público. Así, existe, de un lado, la obligación negativa por parte del Estado de no lesionar la esfera individual, y, de otro lado, la obligación positiva de contribuir a la realización efectiva de tales derechos. La razón jurídica que explica este compromiso positivo del Estado se encuentra en el mandato constitucional según el cual, el Estado colombiano se funda en el valor de la dignidad humana, lo cual determina, no sólo un deber negativo de no intromisión, sino también, un deber positivo de protección y mantenimiento de condiciones de vida digna. Sentencias T-212 de 2009 y C-1165 de 2000. Ibídem. En la sentencia C-1064 de 2001 se expuso que entre las manifestaciones concretas del principio fundamental del Estado social de derecho pueden mencionarse: “los mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados (artículo 13 inciso 2 C.P.); proteger especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (artículo 13 inciso 3 C.P.); proteger a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la niñez, a los adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los pensionados y a los enfermos (artículos 43 a 49 C.P.); apoyar a los desempleados (artículo 54 C.P.) y promover el pleno empleo así como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos (artículo 334, inciso 2); y, en general, dar prioridad sobre cualquier otra asignación al gasto social para la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales (artículo 366 C.P.). (…) Por la concepción material de la igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender”. Sentencia C-251 de 1997. Revisó la constitucionalidad del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador, y de la Ley aprobatoria 319 de 1996. Particularmente el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (aprobado por la Ley 74 de 1968) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1988 (aprobado por la Ley (aprobado por la Ley 319 de 1996). El artículo 2.1. del PIDESC señala: “cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Ibídem. Relator y Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, y los Principios de Limburgo (1986) Sentencia C-251 de 1997. Ibídem. Sentencia C-288 de 2012. Sentencia C-507 de 2008. Sentencia C-038 de 2004. Sentencia T-025 de 2004. Sentencia C-492 de 2015. En la sentencia C-444 de 2009, la Corte opinó que una norma resultaba inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social”. Sentencia C-507 de 2008. Sentencia C-671 de 2002. Examinó los artículos 3, 4 y 7 (parciales), y 10, 11, 13 y 14 (integrales) de la Ley 1607 de 2012. Extensión de exención tributaria en impuestos de periodo en virtud del principio de progresividad tributaria. Cálculo de la renta gravable alternativa para empleados obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE debe permitir la sustracción de las rentas de trabajo exentas. La sentencia C-182 de 2010 examinó, entre otros, los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de la Ley 1233 de 2008, que precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social y crean las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado) y la sentencia C-503 de 2014 estudio el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, que establece nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros de vida (estampilla, tasa parafiscal). Sobre el análisis de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal en la sentencia C-493 de 2015, que estudio el artículo 96 -parcial- de la Ley 1593 de 2012 –presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones-, estableció: “(i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección constitucional”. Cfr. sentencias C-038 de 2004, C-776 de 2003 y C-1165 de 2000. A falta de uno de ellos la disposición legal debe considerarse contraria a la Constitución. Examinó los artículos 10, 27, 38 y 129 de la Ley 1151 de 2007. Reducción de partidas destinadas a la educación pública. Sentencia T-406 de 1992. Ibídem. Sentencia C-251 de 1997. Sentencia C-109 de 1995. Hace parte del bloque de constitucionalidad. Artículo 11.

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan. El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos humanos señala:

1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. Punto

1. Por disponibilidad se entienden las posibilidades de alimentación ya sea directamente explotando la tierra u otras fuentes o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente (punto 12). Por necesidades alimentarias se entiende que el régimen de alimentación aporta una combinación de productos nutritivos para el crecimiento físico y mental, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física que sea suficiente para satisfacer las necesidades fisiológicas en todas las etapas del ciclo vital (punto 9). Sin sustancias nocivas implican una gama de medidas de protección tanto por medios públicos como privados para evitar la contaminación de los productos alimenticios debido a la adulteración, la mala higiene ambiental o la manipulación incorrecta en la cadena alimentaria, además que debe procurarse determinar y evitar o destruir las toxinas (punto 10). La accesibilidad económica implica que los costos financieros personales o familiares asociados con la adquisición de alimentos necesarios para un régimen de alimentación adecuado “deben estar a un nivel tal que no se vean amenazados o en peligro la provisión y la satisfacción de otras necesidades básicas. (…) Se aplica a cualquier tipo o derecho de adquisición por el que las personas obtienen sus alimentos (…) Los grupos socialmente vulnerables como las personas sin tierra y otros segmentos particularmente empobrecidos de la población pueden requerir la atención de programas especiales” (punto 13). La accesibilidad física implica que llegue a todos, incluidos los individuos físicamente vulnerables como los lactantes y menores, tercera edad, discapacitados, moribundos y personas con problemas médicos persistentes. Es necesario “prestar especial atención y, a veces, conceder prioridad con respecto a la accesibilidad de los alimentos a las personas que viven en zonas propensas a los desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos” (punto 13). En esa medida, “la obligación de respetar el acceso existente a una alimentación adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese acceso. La obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada. La obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. Por último, cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo) ese derecho directamente” En el caso de que un Estado Parte aduzca que la limitación de sus recursos le impiden facilitar el acceso a la alimentación a aquellas personas que no son capaces de obtenerla por sí mismas, el Estado ha de demostrar que ha hecho todos los esfuerzos posibles por utilizar todos los recursos de que dispone con el fin de cumplir, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas. El Estado que aduzca que es incapaz de cumplir esta obligación por razones que están fuera de su control, tiene, por tanto, la obligación de probar que ello es cierto y que no ha logrado recabar apoyo internacional para garantizar la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos necesarios. Primer Informe del Derecho Humano a la Alimentación. Defensoría del Pueblo, 2012. Sentencia T-029 de 2014. Expuso que “la adopción de medidas para garantizar que toda persona tenga acceso al mínimo de alimentos esenciales suficientes para protegerla contra el hambre implica para el Estado colombiano una obligación de cumplimiento inmediato. En particular, cumplir con este deber garantiza la realización de otros derechos como la salud, vida digna, libertad de las peores formas de trabajo infantil, educación, entre otros”. Aprobado por la Ley 319 de 1996. Artículo

44. Aprobada por la Ley 12 de 1991. Artículo

24. Artículo

27. Recientemente la Corte en la sentencia T-025 de 2016 refirió al derecho al mínimo vital de los adultos mayores, en relación con el reconocimiento y pago de subsidios. En la sentenciaT-367 de 2010 se manifestó: “Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes: (…) El derecho a una alimentación mínima, que resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales que repercuten, por ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud. Ello es especialmente grave cuando el afectado es un menor de edad”. Sentencia T-426 de 1992. La sentencia C-776 de 2003 añadió: “abarca todas las medidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Este derecho fundamental busca garantizar que la persona, centro del ordenamiento jurídico, no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean. Tal derecho protege a la persona, en consecuencia, contra toda forma de degradación que comprometa no sólo su subsistencia física sino por sobre todo su valor intrínseco”. Cfr. sentencia C-251 de 1997. En esta ocasión la Corte sostuvo: "El Estado tiene frente a los particulares no sólo deberes de abstención sino que debe igualmente realizar prestaciones positivas, sobre todo en materia social, a fin de asegurar las condiciones materiales mínimas, sin las cuales no es posible vivir una vida digna". Sobre la dimensión positiva de los derechos fundamentales consultar además la sentencia T-595 de 2002. Cfr. Sentencias T-680 de 2003; T-259 de 2003; T-850 de 2002. Sentencia SU.111 de 1997. Sentencia C-776 de 2003. Al respecto, desde las primeras sentencias de los jueces constitucionales sobre el ejercicio de la potestad tributaria se ha advertido que el poder de imponer tributos es el poder de destruir (“the power to tax maybe exercised as to destroy”). Ver el célebre caso donde por primera vez en una decisión del Justicia Marshall, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos sostuvo que la potestad impositiva de los estados federados no era absoluta. Mccullorh v. State of Maryland. 17 U.S. 316 (1819). Sentencia C-776 de 2003. A nivel ilustrativo, esta decisión señala: “en Alemania, en donde el Estado social de derecho es un principio fundamental, se ha igualmente precisado en la jurisprudencia constitucional que una persona humana requiere del mínimo existencial necesario para poder vivir dignamente, mínimo éste que no puede ser desconocido por el Estado, en particular, el Legislador en ejercicio de la potestad tributaria. (…) [BVerfGE del 25.9.1992]. En Francia (…) se han abordado cuestiones semejantes sin que el concepto de mínimo existencial o vital haya sido invocado, pero con un resultado jurídico equivalente en tanto que cargas tributarias excesivas sobre las personas que tienen un ingreso básico para vivir dignamente, han sido declaradas contrarias a la Constitución (…) [Decisión del 16 de enero de 1986. Comentario en Thierry Lambert. L’équité, supplétif de l’égalité en matière fiscale, en idem. Égalité et Équité: antagonisme ou complémentarité? Economica, París, 1999, p. 117 y ss.]”. Examinó los artículos 3, 4 y 7 (parciales), y 10, 11, 13 y 14 (integrales) de la Ley 1607 de 2012. Extensión de exención tributaria en impuestos de periodo en virtud del principio de progresividad tributaria. Cálculo de la renta gravable alternativa para empleados obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE debe permitir la sustracción de las rentas de trabajo exentas. La Corte ha referido al principio de legalidad tributaria en los siguientes términos: “el empleo de la facultad reconocida a las autoridades para la creación de cargas impositivas, debe respetar el principio de reserva legal que, expresado en el aforismo ‘nullum tributum sine lege’, señala tanto la necesidad de un acto del legislador para la creación de gravámenes, como el respeto al supuesto político de la representación, por virtud del cual, la creación de impuestos va de la mano del consentimiento -directo o indirecto- de la colectividad, que reconoce por esta vía una manera eficaz y necesaria para transferir los recursos que necesita el Estado en cumplimiento de su función”. En esa medida, la manifestación material de dicho principio se refiere a “la deliberación acerca del tributo impuesto a cada bien y servicio en el seno del órgano representativo de elección popular. Esta deliberación hace efectivo el principio de representación política, puesto que traduce la posición de los representantes del pueblo, expresada en razones públicas por todos conocidas o, al menos, identificables, lo cual a su turno facilita el control del ejercicio del poder público, que es un derecho fundamental de los ciudadanos”. Sentencias C-776 de 2003 y C-583 de 1996. Estudió el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008. Cuota de compensación militar. Reiterada en la sentencia C-1261 de 2005. Sentencia C-183 de 1998. Examinó el artículo 476, parcial, del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales), en relación con los ingresos de las instituciones financieras y del mercado de valores excluidos del impuesto sobre las ventas. Esta decisión fue acogida en las sentencias C-711 de 2001, C-1197 de 2001 y C-508 de 2006, entre otras. Sentencia C-183 de 1998. Cfr. sentencias C-711 de 2001, C-1197 de 2001 y C-508 de 2006, entre otras. Sentencia C-600 de 2015. Sentencia C-183 de 1998. Cfr. sentencias C-711 de 2001, C-1197 de 2001 y C-508 de 2006, entre otras. Sentencia C-600 de 2015. Sentencia T-734 de 2002. Reiterada en la C-169 de 2014. Sentencia C-492 de 2015. Sentencia C-600 de 2015 y C-804 de 2001. Sentencia C-492 de 2015. Una aproximación al enfoque de progresividad de los tributos, puede obtenerse contraponiéndolo a otros (a los enfoques regresivos y proporcionales), como lo hacen en la doctrina nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p.

230. Dicen: “[…] Los impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de pago aumenta el impuesto, tanto en términos absolutos como en términos relativos, esto es en relación con la razón entre el impuesto pagado y la base. […] En el caso de los impuestos proporcionales, cuando aumenta la capacidad de pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos, pero se mantiene constante en términos relativos. La tarifa del impuesto permanece constante para todas las bases (a cualquier capacidad de pago la misma tarifa impositiva) […]. Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales la tasa disminuye con el aumento del índice de capacidad de pago. A menor capacidad de pago mayor tarifa impositiva (relación inversa)”. Sentencia C-776 de 2003. Ibídem. Sentencias C-250 de 2003 y C-183 de 1998. Sentencia C-776 de 2003. Sentencia C-492 de 2015. Ibídem. Sentencia C-776 de 2003. Sentencias C-657 de 2015, C-602 de 2015, C-260 de 2015, C-168 de 2014, C-1023 de 2012, C-397 de 2011, C-508 de 2006, C-717 de 2003 y C-393 de 1996. La sentencia C-1060A de 2001 refirió al poder de eximir como poder jurídico. En la sentencia C-397 de 2011 se indicó que en materia de exclusiones y demás beneficios tributarios esta Corporación ha señalado que el Congreso puede decretar las que encuentre convenientes bajo la condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art. 154 C.P.) y no podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (art. 294 C.P.). Adicionalmente, la exclusión que el legislador haga respecto de la carga tributaria no es de por sí inconstitucional siempre que para ello exista una razón válida para el trato diferencial. Artículo 38 de la Ley 1607 de 2012, que modificó el artículo 424, numeral adicional 12, del Estatuto Tributario. Cfr. sentencias C-992 de 2001 y C-260 de 2015. C.P. Artículo 294. “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales”. Jornadas Colombianas de Derecho Tributario (XXII: 1.998, febrero 25 al 27: Cartagena). Memorias: XXII jornadas colombianas de derecho tributario. Bogotá, ICDT, 1.998, Capítulo III, Incentivos Tributarios: “Pero el artículo 294 de la Constitución “exenciones y tratamientos preferenciales” creemos necesario que se precise el contenido del término exención consagrado en la norma. En nuestro criterio, este término debería ser entendido en el sentido de beneficio o estímulo tributario y con un criterio amplio, es decir no solamente referido a las exenciones propiamente dichas sino a cualquier norma tributaria que pretenda establecer estímulos o incentivos con fines predominantemente extra fiscales. En otras palabras creemos que el término de “exención” consagrado en el artículo 294 debería ser sustituido por los términos “incentivos o beneficios” casi como sinónimos de la expresión “tratamientos preferenciales” contenida en la misma norma”. La Exención Tributaria. Pedro Manuel Herrera Molina, Ed. Colex, 1.990: “La doctrina de Berliri acierta con la clave del problema (...) en la no sujeción se está en presencia de una situación en la que resta algo para ser el presupuesto de hecho previsto por el legislador como idóneo para determinar el nacimiento de la obligación tributaria. En la exención, al contrario, se está en presencia de una situación que representa algo más que el presupuesto de hecho. (...) La obligación tributaria no nace porque no ha tenido lugar el hecho imponible, sino una situación que representa algo más del presupuesto de hecho: el hecho imponible exento”...”Para terminar este apartado haremos referencia a la postura del profesor Tesauro que elabora un concepto de exclusión tributaria muy semejante a lo que la doctrina española denomina supuestos de no sujeción: “las exenciones constituyen una derogación de la disciplina general del tributo, mientras que las exclusiones derivan de enunciados con los que el legislador aclara los límites de aplicación del tributo sin derogar las consecuencias de sus enunciados generales”. Cfr. sentencia C-260 de 2015. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de diciembre de 2002. Rad. 1469. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-260 de 2015. Sentencia C-657 de 2015. Cfr., Sentencias C-1060 A de 2001, C-748 de 2009 y C-837 de 2013. Sentencias C-748 de 2009 y C-837 de 2013. La sentencia C-1107 de 2001 destacó los siguientes: “1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o provocados por el hombre; 2) fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social; 3) incremento de la inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo; 4) protección de determinados ingresos laborales; 5) protección a los cometidos de la seguridad social; 6) en general, una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país”. Cfr., sentencias C-419 de 1995, C-711 de 2001, C-1060A de 2001, C-1170 de 2001, C-1003 de 2004, C-913 de 2011, C-1021 de 2012. Sentencia C-397 de 2011. Cfr. sentencia C-643 de 2002. Sentencia C-1125 de 2008. Sentencia C-711 de 2001. Sentencia C-657 de 2015. En la sentencia C-717 de 2003 esta Corporación señaló: “la imposición de un tributo a cargo de un sujeto determinado per se no es inconstitucional, como tampoco la exclusión que el legislador haga respecto de la carga tributaria para otro, ya sea en forma total o parcial, siempre que para ello exista una razón, así sea mínima, para el trato diferencial. (…) Para su validez es necesario que se encuentren fundadas en razones objetivas, y el juez constitucional debe analizar en cada caso si la diferencia es razonable”. La sentencia C-657 de 2015 trajo a colación los siguientes ejemplos: “Por ejemplo, en la Sentencia C-349 de 1995 la Corte declaró inexequible la norma que concedía una exclusión de IVA sobre la venta de un servicio financiero, sin que hubiera razón para que servicios de similar naturaleza no quedaran también cubiertos por dicho beneficio. El único criterio de diferenciación era la naturaleza de quien ejercía la vigilancia administrativa, lo cual no tenía justificación constitucionalmente válida.En la Sentencia C-183 de 1998 esta corporación declaró la exequibilidad condicionada de las normas que excluían a las sociedades comisionistas de bolsa del impuesto a las ventas, bajo el entendido “de que la exención allí contemplada se hace extensiva a las comisiones que cobren las sociedades fiduciarias por concepto de las operaciones y servicios en que prestan los dos tipos de sociedades”. La Corte reiteró que la vigilancia administrativa es un elemento externo que por lo tanto no puede tener incidencia en materia fiscal cuando se desarrolla la misma actividad económica y no existen diferencias jurídicas, estructurales o funcionales. En la Sentencia C-748 de 2009 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de una norma que consagraba una exención a las rentas del trabajo para que la misma comprendiera también a quienes se encontraban en supuestos fácticos análogos. Su razonamiento se apoyó en el principio de equidad tributaria en perspectiva horizontal. En la Sentencia C-913 de 2011 se examinaron varias normas del Estatuto Tributario que establecían un descuento por concepto de impuestos sobre la renta pagados en el exterior pero excluían de dicho beneficio al contribuyente nacional que tuviese una participación inferior al 15% en el capital de la sociedad de la cual recibía dividendos o participaciones. La Corte decide que la medida es contraria a los principios de equidad y progresividad del sistema tributario, “toda vez que no se evidencia justificación para que los inversionistas menores no reciban un beneficio tributario que sí se reconoce a los mayores inversionistas, con lo cual, aquella se torna discriminatoria e igualmente arbitraria, pues tampoco responde, en estricto sentido, al propósito general de la política fiscal acogida por el propio legislador, de impedir la doble tributación en los inversionistas nacionales que tengan participación directa o indirecta en sociedades extranjeras y que perciban de ellas dividendos, generando diferencias de trato injustificadas frente a dicho fin”. En la Sentencia C-1021 de 2012 la Corte conoció de una demanda contra varias normas de la Ley 1450 de 2011 (Plan nacional de desarrollo) que eximían del gravamen a los movimientos financieros (4x1000) solamente a las sociedades de factoring vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. Concluyó que la exclusión de las demás empresas de factoring generaba un trato discriminatorio e inequitativo en comparación con el resto de empresas de factoring y personas debidamente inscritas en las cámaras de comercio que desarrollaban el mismo objeto social principal, por lo que declaró su inexequibilidad. Una decisión similar fue adoptada en la Sentencia C-766 de 2013.Finalmente, en la Sentencia C-1023 de 2012 este Tribunal examinó la norma que excluía a las historietas gráficas y las fotonovelas de las prerrogativas fiscales consagradas en la ley de fomento del libro. Una vez se desvirtuó la premisa en la que se fundaba el tratamiento diferencial (la descalificación de las historietas y fotonovelas como bienes de contenido cultural), la Corte concluyó que el trato diferenciado carecía de justificación (era irrazonable) por lo que declaró inexequible dicha exclusión”. Procedimientos y actuaciones especiales en el impuesto sobre las ventas. Adicionó el artículo 512-1 del Estatuto Tributario. El artículo 76, Ley 1607 de 2012, que adicionó el artículo 512-6 del Estatuto Tributario prevé el contenido de la declaración del impuesto al consumo. Para los efectos del numeral tercero del artículo 512-1 de este Estatuto, se entiende por restaurantes, aquellos establecimientos cuyo objeto es el servicio de suministro de comidas y bebidas destinadas al consumo como desayuno, almuerzo o cena, y el de platos fríos y calientes para refrigerio rápido, sin tener en cuenta la hora en que se preste el servicio, independientemente de la denominación que se le dé al establecimiento. También se considera que presta el servicio de restaurante el establecimiento que en forma exclusiva se dedica al expendio de aquellas comidas propias de cafeterías, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías y los establecimientos, que adicionalmente a otras actividades comerciales presten el servicio de expendio de comidas según lo descrito en el presente inciso. Artículo 78, Ley 1607 de 2012, que adicionó el artículo 512-8 del Estatuto Tributario. Para efectos del numeral tercero del artículo 512-1 de este Estatuto, se entiende por bares, tabernas y discotecas, aquellos establecimientos, con o sin pista de baile o presentación de espectáculos, en los cuales se expenden bebidas alcohólicas y accesoriamente comidas, para ser consumidas en los mismos, independientemente de la denominación que se le dé al establecimiento. Artículo 80, Ley 1607 de 2012, que adicionó el artículo 512-10 del Estatuto Tributario. Artículo

71. Artículo

71. Artículo 79, que adicionó el artículo 512-9 del Estatuto Tributario. Además, el parágrafo señala: “Lo previsto en el presente artículo no se aplicará para los establecimientos de comercio, locales o negocios en donde se desarrollen actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la explotación de intangibles y estarán gravados por la tarifa general del impuesto sobre las ventas”.De otra parte, tratándose de bares, tabernas y discotecas la base gravable está integrada por el valor total del consumo, incluidas comidas, precios de entrada y demás valores adicionales del mismo. La tarifa aplicable al servicio es del 8% sobre todo consumo. Artículo 81, Ley 1607 de 2012, que adicionó el artículo 512 -11 del Estatuto Tributario. Numera 3 artículo 512-1 del Estatuto Tributario. Parágrafo 3, artículo

71. Artículos 73 parágrafo 5, 74 parágrafo 5 y

75. Artículo 78, parágrafo. Se entiende como el suministro de comidas o bebidas preparadas para los empleados de la empresa contratante. Artículo 2, Decreto reglamentario 0803de 2013. Artículo 78, parágrafo. De otro lado, el artículo 79, que adicionó el artículo 512-9 del Estatuto Tributario, establece en su parágrafo que lo previsto en el presente artículo no se aplicará para los establecimientos de comercio, locales o negocios en donde se desarrollen actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la explotación de intangibles y estarán gravados por la tarifa general del impuesto sobre las ventas. Por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 2634 de 2012. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1607 de 2012. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1607 de 2012. Por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones. Gaceta del Congreso 666 de 2012. Cámara de Representanes. Pág.

23. Gaceta del Congreso 666 de 2012. Cámara de Representanes. Pág.

35. Ibídem. Ibídem. Pág.

37. En 2011, el costo fiscal de las principales devoluciones y compensaciones de IVA efectuadas por la DIAN, con cargo a dichas exenciones ascendió a $2.5 b (cerca de 0,5% del PIB). Ibídem. Pág.

38. Ibídem. Pág.

49. Ibídem. Pág.

50. Ibídem. Pág.

51. Ibídem. Pág.

52. Gaceta del Congreso 829 de 2012, Cámara de Representantes. Ponencia para primer debate. Justificación al pliego de modificaciones. Pág.

2. Gaceta del Congreso 424 de 2013. Pág.

35. Gaceta del Congreso 425 de 2013. Pág.

50. Gaceta del Congreso 913 de 2012. Págs. 35 y

36. Gaceta del Congreso 914 de 2012. Págs. 35 y

36. Manual práctico de IVA y facturación. 2016. Legis. Pág.

37. Además se señala: “El mayor valor (valor agregado), es considerado como la diferencia entre el precio de venta del bien o prestación del servicio y los costos gastos en que se incurre para obtenerlo. Fiscalmente, se determina entre la base gravable de venta del bien o prestación del servicio y la base gravable de los insumos en que se incurrió y sobre los cuales se pagó el impuesto. De esta manera, se grava la porción del valor agregado que no haya sido sometida a imposición por concepto de este tributo”. La tributación del autoconsumo en el impuesto sobre el valor añadido. Carlota Ruiz de Velasco Punín. Prólogo de Juan Enrique Varona Alabern. Marcial Pons. 2012. Prólogo. Pág.

9. Se causa en una sola de las fases o etapas dentro del proceso de producción o comercialización del bien. Manual práctico de IVA y facturación. 2016. Legis. Pág.

342. Desde el punto de vista económico, diferentes personas tienen la condición de contribuyente y deudor. En tanto que en el impuesto directo los conceptos de contribuyente del impuesto y deudor de la obligación coinciden. El impuesto sobre el valor agregado. Tercera edición. Mauricio A. Plazas Vega. Temis. 2015. Pág.

261. Cfr. sentencia C-664 de 2009. Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones. Cfr. sentencia C-992 de 2001. Sentencia C-412 de 1996. Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones. En el mismo sentido ver sentencia C-094 de 1993. Sentencia C-426 de 2005. Estas primeras páginas recogen de manera significativa el texto “control de las omisiones inconstitucionales e inconvencionales”. Recorrido por el derecho y la jurisprudencia americanos y europeos. Víctor Bazán. Konrad Adenauer Stiftung. 2014. Ibídem. Pág.

931. Villaverde Menéndez, Ignacio. La inconstitucionalidad por omisión. Pág. 109 y ss. Ibídem. Págs. 97, 101 y

932. Las omisiones inconstitucionales no son lagunas del derecho. Ibídem. Pág.

935. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsbeschwerde. 1952. Ibídem. Pág.

103. Miranda Jorge. Manual de Direito Constitucional. T.

II. Coimbra Edit. 1993. Pág.

339. Recaído in re “Q.C., S.Y. c Gobierno de la ciudad de Buenos Aires s Amparo. Fallos, 335:452. Ibídem. Págs. 104, 107 y

108. Ibídem. Pág.

121. Estudió el artículo 6º de la Ley 1184 de 2008, por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones. También se alegó el desconocimiento del interés superior del menor y los derechos al trabajo, escoger profesión u oficio, acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y educación. La cita corresponde a la sentencia C-359 de 2013, que contiene una síntesis de la jurisprudencia constitucional relativa a omisión legislativa relativa. En este pronunciamiento se constata la existencia de una omisión de este tipo, debido a la no inclusión del pueblo Rrom o Gitano y de las comunidades raizales dentro de la lista de beneficiarios del subsidio para acceder a proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, donde sí estaban contemplados otros grupos étnicos de la Nación como los indígenas y los afrodescendientes. Estudió los artículos 2°, 3° y 21, parciales, de la Ley 98 de 1993, por medio de la cual se dictan normas sobre democratización y fomento del libro colombiano.