SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO A LA SENTENCIA C-206/20 ESTADOS DE EXCEPCION-Gobierno puede ordenar la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante un decreto legislativo (Salvamento parcial de voto) Expediente: RE-297 Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia, porque considero que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto sub examine eran exequibles. La mayoría de la Sala concluyó que estos artículos eran contrarios a la Constitución porque no satisfacían el juicio de necesidad jurídica dado que "el ordenamiento jurídico prevé que es a través de un decreto ejecutivo que se ordene la liquidación del presupuesto". Esta conclusión se fundamentó en tres premisas: (i) el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) establece que la liquidación del Presupuesto General de la Nación debe hacerse mediante un decreto ordinario; (ii) el acto de liquidación es materialmente un acto administrativo; y (iii) el acto de liquidación no puede ordenarse en un decreto legislativo, porque ello desconocería la competencia del Consejo de Estado prevista en el artículo 20 de la LEEE. Difiero de esta posición porque considero que durante un estado de excepción el Gobierno sí puede ordenar la liquidación del Presupuesto General de la Nación mediante un decreto legislativo. Esta conclusión está soportada en los siguientes argumentos.
1. Las reglas aplicables a las operaciones presupuestales que el Gobierno realice durante los estados de excepción se encuentran previstas en los artículos 83 y 84 del EOP. Estas disposiciones atribuyen la facultad al Gobierno de decretar adiciones al presupuesto mediante decretos legislativos durante los estados de excepción. En estos términos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Gobierno puede "reali[zar] operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción"83. Tal y como lo expuse en el salvamento parcial a la Sentencia C-170 de 2020, el acto de liquidación es indispensable para efectuar la adición al Presupuesto General de la Nación, por lo tanto, la autorización para realizar adiciones en estados de excepción comprende, necesariamente, la facultad de realizar la liquidación respectiva.
2. El artículo 67 del EOP no es aplicable a las liquidaciones del presupuesto ordenadas por el Gobierno durante un estado de excepción. Una interpretación integral del encabezado del artículo 67 del EOP en conjunto con sus numerales permite concluir que esta norma únicamente es aplicable a liquidaciones al presupuesto ordenadas en tiempos de paz. Los numerales 1 y 2 de esta disposición establecen que en el decreto de liquidación el Gobierno "[t]omará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso" y "[i]nsertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso". Estos numerales no son aplicables en estados de excepción, porque en estas circunstancias el Gobierno se convierte en legislador transitorio y, por lo tanto, no presenta un proyecto de presupuesto al Congreso. Por el contrario, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 del EOP y la jurisprudencia constitucional durante un estado de excepción el Gobierno está facultado para ordenar las operaciones presupuestales directamente sin necesidad de autorización del Congreso. Únicamente debe "informar" sobre estas operaciones. En estos términos, en los casos en los que una adición presupuestal es ordenada por medio de un decreto legislativo no existe (i) un proyecto de presupuesto presentado al Congreso; ni (ii) ninguna modificación hecha por el Congreso que el Gobierno deba tomar en cuenta en la preparación del decreto de liquidación. Por lo tanto, concluyo que el artículo 67 no es aplicable a los actos de liquidación ordenados por el Gobierno durante estados de excepción.
3. El artículo 67 del EOP no establece que la liquidación del presupuesto deba hacerse mediante un decreto ordinario. El encabezado del artículo 67 del EOP establece que [c]orresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación". Como puede verse, el encabezado únicamente atribuye al Gobierno la facultad de dictar el decreto de liquidación. Concuerdo en que en tiempos de paz dicha liquidación debe ordenarse mediante un decreto ejecutivo ordinario. Sin embargo, a diferencia de lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, considero que (i) el encabezado no establece que en estados de excepción la liquidación deba hacerse, necesariamente, por medio de un decreto ordinario; y (ii) tampoco prohíbe que el acto de liquidación pueda ordenarse mediante un decreto legislativo durante un estado de excepción. Por estas razones, el artículo 67 del EOP no servía de fundamento para concluir que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto sub examine no satisfacían el juicio de necesidad jurídica.
4. El acto de liquidación no es materialmente un acto administrativo. La mayoría de la Sala Plena concluyó que "desde una perspectiva material, es indiscutible que los contenidos de estos artículos [actos de liquidación] son propios de un decreto reglamentario, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar la ley del presupuesto". Difiero de esta posición porque está fundamentada en una premisa equivocada: la Constitución prohíbe que los actos de ejecución del presupuesto se incluyan en una norma con fuerza de ley. Considero que esta premisa es desacertada por dos razones. Primero, en términos generales, la Constitución no contiene una "regla de reserva de acto administrativo", por virtud de la cual el legislador tiene prohibido incluir reglamentaciones en las leyes que pudieran haberse ordenado mediante un decreto ordinario. Segundo, no existe ninguna disposición constitucional o legal que establezca que (i) la liquidación del presupuesto es materialmente un acto administrativo84; y (ii) prohíba ordenarla por medio de una norma con fuerza de ley85.
5. Ordenar la liquidación mediante un decreto legislativo no desconoce las competencias del Consejo de Estado. La Sala sostuvo que el Gobierno no puede ordenar la liquidación del presupuesto mediante un decreto legislativo porque ello desconocería la competencia de control de legalidad del Consejo de Estado prevista en el artículo 20 de la LEEE. Difiero de este razonamiento en tanto (i) el artículo 20 de la LEEE no establece que el Consejo de Estado tenga competencia para efectuar el control de actos de liquidación del presupuesto. De otro lado, (ii) no es posible concluir que el acto de liquidación es un acto administrativo porque el Consejo de Estado efectúa su control. La competencia del control de un determinado acto normativo no define su naturaleza. Por el contrario, es la naturaleza del acto la que activa la competencia de control de una determinada autoridad judicial. En este caso, el artículo 20 de la LEEE establece que el Consejo de Estado efectúa el control de legalidad de "[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa". En estos términos, si la medida no es un acto administrativo, es decir, no está contenida en un decreto reglamentario, la competencia del Consejo de Estado para efectuar su control no se activa. Por lo tanto, concluyo que el Consejo de Estado no tiene competencia para efectuar el control de actos de liquidación que se ordenen en decretos legislativos. Cordialmente, CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado