SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-201/20 Referencia: Expediente RE-251 Asunto: Revisión de Constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 487 de 2020 "Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición". Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia C-201 de 2020, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 25 de junio de este mismo año.
1. La providencia en mención declaró inexequible el Decreto Legislativo 487 de 2020 en el que se adoptaron dos medidas principales sobre los términos que deben seguirse en el trámite de extradición. La primera, correspondía a la suspensión de los términos por 30 días contados a partir del 27 de marzo de 2020 y la previsión de las excepciones a esta suspensión. La segunda medida, consistía en la autorización de prorrogar la suspensión en caso de que persistieran los motivos que dieron lugar a la decisión inicial. Contrario a lo señalado por la mayoría de la Sala considero que la suspensión inicial, por un término preciso y que respondió a una situación de fuerza mayor era constitucional, y que la autorización de la prórroga debió declararse exequible de forma condicionada bajo límites formales y sustanciales para hacerla compatible con las garantías de libertad y debido proceso.
2. Para sustentar la postura descrita, de forma inicial, presentaré los argumentos transversales de la sentencia de los que disiento y luego, con base en estos, explicaré las razones concretas con respecto al análisis de cada medida. En cuanto a los elementos generales, no comparto las consideraciones expuestas por la mayoría de la Sala con respecto a: (i) la metodología de análisis, pues se examinaron las dos medidas principales de forma conjunta a pesar de que, cómo lo explicaré, merecían consideraciones particulares; (ii) la comprensión de la figura de extradición limitada principalmente a su entendimiento como mecanismo de cooperación internacional; (iii) el estándar de evaluación estricto; y (iv) la valoración de la actuación del Gobierno desde el contexto fáctico en el que se profirió la sentencia -3 meses después- sin considerar las circunstancias que se presentaban cuando se adoptaron las medidas.
3. En la Sentencia C-201 de 2020, la mayoría de la Sala declaró la inexequibilidad del Decreto 487 porque las disposiciones afectan de manera desproporcionada los derechos a la libertad personal y el debido proceso de las personas sujetas al trámite. Asimismo, precisó que dicha inexequibilidad no incluye la medida de suspender por 30 días los términos correspondientes a los trámites que involucran personas condenadas, en los que ya existía resolución ejecutoriada concediendo la extradición para el momento en que entró en vigor el Decreto Legislativo.
4. En primer lugar, disiento del examen conjunto de las disposiciones del Decreto Legislativo 487 de 2020, pues esta normativa previó dos medidas claramente diferenciadas y que merecían consideraciones particulares. Las medidas descritas exigían una valoración independiente, ya que, de un lado, la suspensión de los términos para el trámite de extradición por 30 días, correspondía a una disposición precisa, adoptada a través de una norma con rango de ley, que respondía a una circunstancia de fuerza mayor, ampliamente explicada por el Gobierno Nacional, y que perseguía valiosas finalidades constitucionales, incluida la preservación de la salud y la seguridad tanto de los funcionarios que intervienen en el proceso judicial y administrativo como de las personas sujetas al trámite. En contraste, la posibilidad de prórroga de la suspensión merecía consideraciones diferentes, pues se estableció como una potestad indefinida, no se sujetó a límites precisos de carácter material y formal, y se anticipó sin mayores garantías y justificaciones a un contexto fáctico variable. Por lo tanto, a pesar de su conexidad se trata de disposiciones diferentes que generaban problemas jurídicos distintos y evaluaciones constitucionales particulares, de ahí que merecían consideraciones individuales. 5.- En segundo lugar, la sentencia partió de un concepto restrictivo del trámite de extradición, el cual consideró principalmente como un mecanismo de cooperación internacional en el que están involucradas las relaciones de Colombia con otros Estados y que responde a la necesidad de que los Estados adelanten una lucha conjunta contra el crimen organizado. Aunque el trámite de extradición tiene estas características ampliamente referenciadas, lo cierto es que este instrumento también protege otros intereses valiosos desde la perspectiva constitucional. En particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se trata de un mecanismo que contribuye a asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, protege los intereses y derechos de las víctimas, es una medida de cooperación para la lucha conjunta y la erradicación de delitos que comportan graves afectaciones a los derechos humanos126 y responde a otras finalidades constitucionales, tales como: "(i) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales; (ii) promover la eficiencia de la administración de justicia, sin descuidar los derechos fundamentales y las garantías procesales de los investigados y solicitados; (iii) hacer compatible los fundamentos de las relaciones exteriores del Estado colombiano con la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia; y (iv) promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y culturales sobre bases de igualdad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional."127 En consecuencia, no se reconocieron todas las finalidades que persigue el trámite de extradición y así se dejaron de valorar los otros intereses que pretendía proteger el Decreto 487, de tal forma que en la ponderación de los derechos y principios constitucionales en tensión debían dárseles un peso distinto que conducía a una decisión diferente. En efecto, a partir de esta visión la sentencia planteó un dilema que se redujo a la oposición entre los intereses internacionales del Estado y la libertad de las personas sujetas al trámite, el cual no da cuenta de la totalidad de intereses y derechos involucrados en el mecanismo de extradición.
6. En tercer lugar, la sentencia adelantó los juicios de proporcionalidad, contradicción específica y ausencia de arbitrariedad con un estándar estricto porque estaban involucrados los derechos a la libertad y al debido proceso. En relación con este estándar la mayoría de la Sala no explicó cómo este rigor se armoniza con la mayor flexibilidad del examen de los decretos legislativos que anunció la Sala Plena en la Sentencia C-145 de 2020, ni moduló las exigencias de los juicios referidos. La Sentencia C-145 de 2020128, que examinó el Decreto Legislativo 417 de 2020 en el que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional, reconoció la magnitud de la calamidad pública y sanitaria actual, así como la gravedad de sus efectos en el orden económico y social por cuanto provoca amenazas y afectaciones en los derechos constitucionales de millones de personas. En consecuencia, la Sala Plena, por unanimidad, anunció que el control de constitucionalidad se ejercería: "(...) con una amplia flexibilidad, pues la magnitud de esta crisis no tiene antecedentes en los tiempos recientes, de allí que el escrutinio que haga este Tribunal tendrá en cuenta la amplia capacidad de acción que acompaña al señor Presidente de la República, de cara a los remedios que estime necesarios para conjurar la crisis, en tanto y cuanto estos guarden la razonable conexidad con los hechos que motivaron la declaratoria del EEES." De manera que, en atención a la dimensión de la crisis generada por la pandemia la Sala Plena anunció un rasero del escrutinio más flexible, que no aplicó ni consideró en la sentencia de la que me aparto. En efecto, el juicio de proporcionalidad aplicó el estándar más estricto posible que incluso superó las exigencias planteadas en otros estados de excepción y dejó de considerar intereses constitucionales relevantes a la hora de concluir el juicio de validez constitucional. 7.- En el juicio de proporcionalidad la sentencia aplicó un estándar estricto, en el que evaluó que: (i) las medidas perseguidas por el decreto legislativo fueran imperiosas y urgentes; (ii) las medidas fueran adecuadas; y (iii) no existieran otras alternativas menos restrictivas para alcanzar los fines propuestos. El último de los requisitos descritos no ha sido uniforme en los juicios adelantados en estados de excepción, ni se ha sido evaluado cuando se trata de adoptar decisiones de política pública internacional, asunto de competencia sensiblemente reservada por la Constitución al Presidente de la República. Incluso, bajo el parámetro de estricta proporcionalidad, la Corte en algunas ocasiones ha señalado que el examen implica verificar si se consideraron otras posibilidades eventualmente menos costosas y, en general, establecer el carácter excesivo de la afectación del derecho de cara a la finalidad perseguida sin que este rasero se traduzca en la exigencia de acudir a la medida menos restrictiva posible. De suerte que, aún en el marco de un juicio estricto, la jurisprudencia no ha exigido que la medida legislativa sea la menos restrictiva posible como lo determinó la mayoría de la Sala, sino que ha hecho énfasis en la evaluación del exceso.129 En consecuencia, si de una parte, la Sentencia C-145 de 2020 anunció que las medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia serían evaluadas bajo un criterio de mayor flexibilidad y, de otra parte era necesario reconocer que en la extradición se manejan asuntos de relaciones internacionales en donde el Presidente de la República tiene un amplio margen de apreciación (artículos 9º, 189 y 224 de la Constitución), resultaba necesaria la armonización entre la valoración estricta de proporcionalidad y la flexibilización anunciada. Esta armonización se lograba mediante un examen sobre la proporción entre el nivel de afectación de los derechos involucrados y los objetivos de la medida, que aunque riguroso no se tradujera en el criterio más estricto (la adopción de la medida menos restrictiva posible), pues este supera las exigencias planteadas en otros estados de excepción.
8. En cuarto lugar, en el examen de constitucionalidad la mayoría de la Sala evaluó las medidas a partir del contexto fáctico que se presentaba cuando se profirió la sentencia (25 de junio de 2020) y no de las circunstancias existentes en el momento en que se expidió el Decreto Legislativo 487 de 2020. Las medidas de suspensión de los términos del trámite de extradición por 30 días y la posibilidad de prórroga se adoptaron el 27 de marzo de 2020, pocos días después de que la Organización Mundial de la Salud declarara que el brote del coronavirus COVID-19 es una pandemia (11 de marzo de 2020) y que el Ministerio de Salud y Protección Social declarara la emergencia sanitaria en el país. En efecto, tras la declaración del estado de emergencia el 17 de marzo de 2020 las actuaciones emprendidas en esa etapa inicial se enfrentaban a la novedad del fenómeno, la alta velocidad de la propagación, los índices de mortalidad, el crecimiento exponencial, sus dimensiones internacionales, el cierre de fronteras, y la limitación de la movilidad y el transporte. Adicionalmente, se presentaban una serie de consecuencias económicas y sociales súbitas, derivadas de la paralización de las actividades ordinarias por las acciones de contención inmediata como el aislamiento preventivo obligatorio, las cuarentenas y el distanciamiento social. No obstante, la mayoría de la Sala cuestionó la actuación del Presidente de la República en el Decreto 487 porque no acudió a estrategias que si bien estaban disponibles para el momento en el que se profirió la sentencia no aparecían como opciones claras en el momento en el que se adoptaron las primeras medidas de reacción a la emergencia. En efecto, la mayoría de la Sala hizo énfasis en la gestión de vuelos humanitarios y en la digitalización de trámites judiciales y administrativos como medidas menos gravosas para continuar las actuaciones del trámite de extradición y de esta forma cumplir los términos ordinarios. Con respecto al curso de acción reclamado por la mayoría considero que se trata de un examen fundado en las posibilidades que se han presentado en la evolución de la emergencia sanitaria, pero que no constituían una opción clara y, por ende, exigible para el momento en el que se expidió la normativa bajo examen. En ese sentido, resultaba necesario aplicar un criterio de evaluación más flexible que reconociera el margen de acción que debe acompañar al Presidente de la República, de cara a los remedios que estime necesarios para conjurar la crisis.
9. En síntesis, las consideraciones expuestas por la sentencia en el juicio de proporcionalidad dan cuenta de la aplicación de estándares estrictos, que privilegiaron aspectos formales que podían superarse a través de una lectura sistemática y de contexto por parte de la Sala, y que desconocieron no sólo la gravedad, imprevisión y dimensión de la emergencia sanitaria, social y económica derivada de la pandemia sino también la flexibilización que anunció inicialmente para la evaluación de estos decretos y todos los principios e intereses constitucionales en juego en los procesos de extradición. 10.-Ahora bien, descritos los elementos transversales de la sentencia de los que me aparto, explicaré cómo esos elementos generales tienen impacto en el examen particular de cada una de las medidas. En relación con la suspensión de los términos que rigen el procedimiento de extradición por 30 días considero que, contrario a la conclusión de la sentencia, esta medida además de cumplir los requisitos que la mayoría de la Sala tuvo por acreditados también superaba: (i) Los juicios de no contradicción específica y ausencia de arbitrariedad, pues aunque podía limitar el derecho a la libertad de las personas incursas en el trámite de extradición se trata de una medida que también pretendía proteger su integridad y salud, es proporcionada y se adoptó en una norma con rango de ley. En consecuencia, bajo estas características, la afectación derivada de la medida de la suspensión de términos por 30 días no es arbitraria. (ii) El juicio de proporcionalidad, puesto que la afectación del derecho a la libertad no resulta excesiva de cara a las circunstancias que la motivaron, y las finalidades que perseguía, ya que buscaba proteger la salud y vida de todas las personas que intervienen en trámite de extradición, y honrar los compromisos internacionales en una materia en la que están de por medio los derechos de víctimas de delitos que podrían implicar graves afectaciones a los derechos humanos. En efecto, se trata de una medida proporcionada, ya que respondió a una circunstancia de fuerza mayor que corresponde a la pandemia por COVID-19 y a las limitaciones físicas, jurídicas y materiales para continuar con el trámite ordinario de extradición. Igualmente, previó excepciones que privilegian la decisión cuando se configuran las causales de libertad, se adoptó por un término preciso y en una norma con rango de ley. En consecuencia, a partir de los aspectos generales descritos previamente la suspensión de los términos de extradición por 30 días aunque afecta la libertad de las personas sujetas al trámite, recayó sobre un derecho que admite restricciones cuando se trata de proteger los derechos de las víctimas, el orden justo y las relaciones internaciones que pretenden unirse para combatir los delitos más graves contra la sociedad en general; esta afectación no es arbitraria o desproporcionada frente a la amplia justificación con la que contó, las circunstancias de fuerza mayor a la que respondió y los fines constitucionales que pretendía resguardar.
11. Ahora bien, la autorización de prórroga de la suspensión de los términos mientras persistan los motivos que dieron lugar a la suspensión inicial, a mi juicio, planteaba mayores problemas de constitucionalidad que la primera medida. La posibilidad de prorrogar la suspensión de los términos en la forma en la que se estableció en la norma examinada es violatoria del principio de legalidad, libertad y debido proceso, ya que habilitó la suspensión de los términos en un trámite en el que se restringe la libertad personal de forma general, bajo un criterio que en el escenario actual resulta muy amplio, esto es, que: "persistan los motivos que llevaron a tomar esta decisión." y sin sujetar esa prórroga a una norma con fuerza de ley. En efecto, en el marco de esa autorización el Ministerio de Justicia, a través del Decreto 595 de 25 de abril de 2020 de carácter reglamentario, prorrogó la suspensión de términos "hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social". De suerte que, por tratarse de una medida general, indeterminada y desprovista de límites materiales y formales sobre un asunto que involucra la libertad y el debido proceso considero que la autorización de la prórroga prevista en el artículo 1º del Decreto 487 no superaba los juicios de motivación suficiente, intangibilidad y proporcionalidad. En particular, porque el Presidente de la República no justificó una medida con ese alcance; el principio de legalidad es una de las garantías intangibles en el marco de los estados de excepción y, en consecuencia, porque una autorización con esa amplitud genera una afectación desproporcionada de los derechos referidos. Ahora bien, identificadas las circunstancias violatorias de la Carta Política, a mi juicio, resultaba procedente una medida de armonización concreta a través del condicionamiento de la norma en aras de que se ajustara a las garantías del debido proceso, legalidad, y libertad personal y al mismo tiempo se aplique el principio de conservación del derecho. Lo anterior, por cuanto la modulación de las sentencias no ha sido una figura extraña al control de constitucionalidad tanto en los tiempos de normalidad institucional como en los estados de excepción. La Corte ha explicado en muchas oportunidades que esa metodología busca armonizar, de un lado, el principio de conservación del derecho, derivado del principio democrático y el control de constitucionalidad como un límite respetuoso de la voluntad democrática y, de otro, la integridad y supremacía constitucional, de tal manera que si una norma puede ser interpretada de dos formas, una: de conformidad con la Constitución y otra de manera que la repugne, debe preferirse la primera y dejar en el ordenamiento jurídico la disposición en el entendido que se ajuste con los mandatos superiores y se expulse la disposición solamente cuando no pueda ser leída de acuerdo con la Carta130. De igual manera, este Tribunal ha señalado que debe valorarse la eventual generación de efectos, vacíos e inconsistencias normativas que podrían tener resultados inconstitucionales y ante estas circunstancias, en aras de mantener la integridad y supremacía de la Constitución y del sistema jurídico evaluar el condicionamiento de la disposición examinada.131 En consecuencia, la Corte solo debe retirar del ordenamiento jurídico una ley si no es posible interpretar la disposición conforme a la Carta, será, entonces, la última opción posible. En el presente caso, la declaratoria de inexequibilidad no solo no era la última alternativa posible, sino que también puede generar efectos inconstitucionales en materia de seguridad jurídica, de afectación a los derechos de las víctimas, respecto del margen de acción del Gobierno en el mecanismo de extradición, el respeto por los compromisos internacionales en la lucha por la protección de los derechos humanos y la erradicación de delitos que los afectan gravemente, y la salud e integridad de las personas sujetas al trámite, pues genera el riesgo de que se privilegie el traslado para el cumplimiento de los términos ordinarios sobre las condiciones de protección necesarias para preservar salud e integridad en el contexto de la pandemia. De las consideraciones expuestas se advierte que, antes de su expulsión del ordenamiento jurídico, la Corte debió intentar una interpretación constitucional de la segunda medida, pues se tenía claro que en ella concurren los siguientes elementos: (i) son claramente identificables los ingredientes que requiere la norma para que sea compatible con los derechos al debido proceso, legalidad y libertad personal, (ii) los intereses que involucra el trámite de extradición descritos en el fundamento 5 de este salvamento, (iii) la magnitud y los alcances de la emergencia actual, y (iv) los posibles efectos inconstitucionales de la inexequibilidad. En consecuencia, debió declararse exequible de forma condicionada la autorización de prórroga de la suspensión de términos bajo las condiciones de que esta medida sólo puede adoptarse mediante una norma con rango de ley, con la suficiente justificación, y por un tiempo preciso y determinado que responda de manera proporcionada a los elementos del contexto fáctico correspondiente, o sencillamente podía hacer uso de los criterios que ha utilizado el legislador de excepción en otras oportunidades, tales como la duración de la emergencia sanitaria o la vigencia del decreto objeto de revisión.
12. En síntesis, a partir de los elementos expuestos considero que en este caso debió declararse la exequibilidad del Decreto 487 de 2020 y emitir un condicionamiento con respecto a la autorización de prórroga de la suspensión de términos prevista en el artículo 1º, bajo las condiciones expuestas previamente. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar el voto respecto de la Sentencia C-201 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada