SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIGUEL POLO ROSERO A LA SENTENCIA C-197/25 Referencia: Expediente D-15.948 y D-15.971AC Asunto: demandas de inconstitucionalidad promovidas en contra del artículo 36 (parcial) del Decreto-Ley 927 de 2023, "[p]or el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial -DIAN y la regulación de la administración y gestión de su talento humano". Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito salvar mi voto en la presente decisión, por las siguientes razones. Primero, el análisis del asunto debió realizarse mediante un juicio de proporcionalidad intermedio, y no mediante uno estricto. De haberse optado por este enfoque, la disposición cuestionada habría sido declarada exequible. Segundo, incluso si se aplicara el juicio estricto, la exigencia de necesidad se acreditaba en este caso y también la proporcionalidad en sentido estricto, lo que, en cualquier circunstancia, habría hecho la norma compatible con la Constitución.
1. En cuanto a lo primero, en casos semejantes, como los resueltos en las sentencias C-503 de 2020, C-102 de 2022 y C-387 de 2023, la Corte aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, para valorar los cargos propuestos en las demandas. En todos estos casos fue fundamental la consideración de que la Constitución le otorga un amplio margen de configuración al Legislador para fijar el alcance de las listas de elegibles, entre otros aspectos, referidos a la regulación de la carrera administrativa, lo que habría dado lugar a declarar exequible la disposición demandada. A pesar de esto, la mayoría de la Sala no cumplió con la carga de exteriorizar una especial argumentación para revelar por qué los motivos por los cuales decidió no seguir el precedente e implementar un juicio de proporcionalidad estricto eran más poderosos, respecto de la obligación primigenia que tienen los jueces, incluidos los constitucionales, de preservar una misma lectura del derecho.
2. En cuanto a lo segundo, la disposición demandada resulta compatible con la Constitución, incluso si se le aplica un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta. Esto es así, en tanto, como lo sostuvo la mayoría de la Sala, persigue un fin constitucional imperioso y es idónea o efectivamente conducente para lograr su satisfacción. No obstante, contrario a lo resulto en la sentencia objeto de este salvamento de voto, la medida adoptada es necesaria y proporcional en sentido estricto. Las razones que fundamentan mi postura son las siguientes.
3. La disposición demandada restringía, de manera transitoria y excepcional, el uso de las listas de elegibles derivadas de dos tipos de procesos públicos de méritos que se han adelantado en la DIAN, para cierto tipo de cargos y únicamente respecto de aquellos empleos públicos que, para la fecha de expedición del Decreto Ley 927 de 2023, se encontraban temporalmente ocupados, ya fuese por encargo o en provisionalidad.
4. La finalidad de esa medida, que se podía interpretar a partir del propio contenido normativo de la disposición, consistía en evitar que se usen ciertas listas (unas ya concluidas, como las derivadas del parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y otras en proceso de consolidación, que corresponden a las que se sigan del concurso de que trata el Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022) para llenar plazas cuya provisión ya había sido resuelta temporalmente (aunque no en propiedad), y garantizar que se adelantara un nuevo concurso abierto y actualizado, regido por las nuevas reglas introducidas en el Decreto Ley 927 de 2023. De esta forma, en atención a ese mandato, se aseguraba una mayor transparencia y competitividad en los concursos, conforme con los nuevos criterios del sistema específico, ajustado a los fines misionales y técnicos de la DIAN, que buscan privilegiar la profesionalización, la equidad en el ingreso y la evaluación periódica de competencias, en los términos de los artículos 2, 3, 4 (en especial, su inciso segundo), 21, 24, 25, 29, 34 y 36 del decreto en mención.
5. La medida resultaba idónea, en tanto contribuía directamente a la finalidad de implementar de manera técnica, gradual y funcional el nuevo sistema específico de carrera de la DIAN, de tal forma que se asegurara la correspondencia entre los empleos provistos y las nuevas reglas. En efecto, la disposición acusada: (i) evitaba que los cargos ocupados temporalmente fueran provistos en propiedad mediante reglas anteriores a la reforma normativa; (ii) permitía que la provisión definitiva de dichos empleos se realizara mediante nuevos concursos, conforme con el nuevo régimen (artículos 29 y 34), lo que privilegiaba el mérito, pero bajo parámetros actualizados y más exigentes en términos de competencias y evaluación, y (iii) impulsaba una transición institucional ordenada, en la que, como se infería de lo indicado en la intervención de la DIAN, se preservaba la planeación y la capacidad operativa de la entidad, mientras se surtían los nuevos concursos anuales, según el artículo 34 del citado decreto.
6. En este sentido, el medio elegido por el Legislador extraordinario -esto es, la restricción parcial y transitoria en el uso de las listas de elegibles- no era arbitrario o irrazonable, sino que correspondía una modulación adecuada de un instrumento de la carrera, en aras de asegurar una implementación gradual y técnica del nuevo sistema.
7. En atención al contenido normativo de la disposición acusada, se trataba de una medida necesaria para alcanzar el fin constitucionalmente imperioso que buscó el Legislador extraordinario. En primer lugar, la disposición no suprimía el uso de las listas de elegibles en general, sino que las restringía únicamente respecto de cargos que venían siendo ocupados por encargo o provisionalidad al momento de la entrada en vigor del Decreto Ley 927 de 2023, y que exigían una transición regulada hacia el nuevo régimen funcional y misional de carrera de la DIAN255.
8. En efecto, la disposición no restringía, in genere, el uso de las listas de elegibles. El parágrafo transitorio permitía que las listas de elegibles producto de los concursos anteriores (las derivadas del parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y las del concurso de que trata el Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022) fueran usadas para llenar vacantes posteriores a las respectivas convocatorias (durante el término de su vigencia temporal). La expresión acusada (el último inciso del parágrafo transitorio del artículo 36), por su parte, restringía esta posibilidad exclusivamente respecto de empleos que estén ocupados por encargo o provisionalidad, lógicamente, al momento de la entrada en vigencia del Decreto Ley 927 de 2023. De esta forma, la disposición garantizaba que la provisión de estos empleos temporalmente cubiertos se realizara, de manera definitiva, mediante las nuevas reglas del sistema específico de carrera de la DIAN, adoptadas en el Decreto Ley 927 de 2023. Así, se garantizaba la temporalidad y subsidiariedad de esta forma de empleo, en tanto se surte el proceso definitivo por concurso de méritos, en los términos del artículo 29 de ese decreto; de allí que no consolidaran derechos de carrera.
9. En segundo lugar, no existía una medida menos gravosa con igual grado de idoneidad que permitiera asegurar, al mismo tiempo: (i) la continuidad del servicio, (ii) la coherencia técnica entre el ingreso definitivo y las nuevas reglas y (iii) la salvaguarda de una transición sin rupturas organizacionales. Por lo tanto, en el marco del juicio estricto propuesto por la mayoría de la Sala, se acreditaba el carácter necesario de la medida, al no existir alternativas normativas de igual idoneidad y menor impacto sobre los derechos en tensión.
10. Finalmente, la medida superaba el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, ya que (i) su alcance era limitado y transitorio, (ii) no suprimía el principio del mérito ni el acceso mediante concurso y (iii) aseguraba mayores beneficios institucionales -como la continuidad del servicio, la profesionalización y la planeación organizacional, finalidades adscritas a la estructura del sistema específico de carrera de la DIAN, en los términos del Decreto Ley 927 de 2023- frente a una menor afectación respecto de las expectativas individuales de las personas que participaron de los concursos de que trata el parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto Ley 071 de 2020, y quienes participan de la convocatoria del Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022.
11. En concreto, es claro que el eventual sacrificio de las expectativas (que no derechos adquiridos) de los elegibles era menor frente a las ventajas institucionales de la medida. Si bien algunas personas que integran las listas anteriores podrían verse afectadas en su expectativa de ser nombradas en ciertos cargos (al hacer parte de una lista de elegibles), la medida preservaba la integridad funcional de la entidad, evitaba rupturas en la prestación del servicio tributario y aduanero, y garantizaba la coherencia entre el nuevo modelo de carrera y el ingreso definitivo. Además, no cabía duda de que los elegibles mantenían su derecho de ser nombrados en otros cargos vacantes posteriores a la convocatoria, durante el tiempo de vigencia de la lista, conforme se dispone en el resto del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023.
12. Esta valoración era especialmente compatible con el precedente de la sentencia C-387 de 2023, en la que la Corte juzgó una medida semejante a la que se estudió en esta oportunidad, relacionada con la restricción temporal del uso de la lista de elegibles en el sistema especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación. En la citada providencia, a la Corte le correspondió valorar "si el inciso 3° del artículo 35 del Decreto Ley 20 de 2014, al establecer que las listas de elegibles resultantes de los procesos de selección adelantados por la Fiscalía General de la Nación solo podrán ser usadas para proveer las vacantes definitivas que se generen en los empleos inicialmente provistos por los concursos, y no para suplir vacantes preexistentes de los empleos ofertados pero que no fueron convocados, resulta contrario al derecho de acceso al desempeño de cargos y funciones públicas y al principio fundamental del mérito para el ingreso a empleos de carrera". La Corte declaró la exequibilidad simple de la disposición, al superar las exigencias del juicio intermedio. De manera puntual, al enjuiciar la proporcionalidad en sentido estricto de la medida, hizo referencia a los siguientes supuestos que, mutatis mutandis, son aplicables al caso que se analizó en la sentencia objeto de este salvamento de voto: "... aunque los aspirantes que están en una lista de elegibles, por razón del desarrollo de los concursos, en principio, han acreditado el mérito suficiente para ocupar un cargo vacante en la entidad, no por ello se impone la obligación constitucional de que necesariamente deba asignárseles un cargo que esté en dicha condición, por fuera de los que fueron sometidos a concurso, como lo propone el accionante. Ello es así, por una parte, porque el Legislador puede determinar cuál es el alcance que tendrían las listas de elegibles en cada entidad en particular, a partir de los objetivos que se buscan con ella; y, por la otra, porque esos propósitos deben tener respaldo en fines constitucionales válidos, como ocurre, en este caso, con los mandatos de gradualidad, adaptación y continuidad (...) // Por otra parte, en las sentencias C-135 de 2018 y C-084 de ese mismo año, la Corte se pronunció sobre las listas de elegibles, y determinó que no existe un derecho adquirido a un ocupar un cargo público, por la sola circunstancia de estar incluido dentro de una de ellas, pues necesariamente se requiere de la existencia de una vacante y de que la misma sea susceptible de ser cubierta por su incorporación dentro un concurso de méritos, salvo que el Legislador disponga de una regla distinta respecto de la aplicación de la lista, como ya se ha mencionado en esta providencia. // (...) al no tratarse de un derecho absoluto, la posibilidad de ingreso a un cargo depende no solo de las exigencias que se impongan para el mismo, sino también de las reglas que se hayan fijado en la convocatoria y del alcance que tenga la lista de elegibles, aspectos que se sujetan al ámbito de configuración del Legislador y que excluyen decisiones arbitrarias que carezcan de un fin válido, lo que no ocurre en el presente caso. // (...) Por último, también cabe puntualizar que el sistema de carrera y la superación del concurso público son las formas que, por excelencia, permiten acreditar el mérito para el ejercicio de un cargo. Sin embargo, ello no conduce a que se entienda que el mérito es exclusivo de dichos mecanismos y que otras de formas de vinculación a la función pública son ajenas a la carga de acreditar las calidades y capacidades necesarias para el desarrollo de las atribuciones propias de un empleo. Por ello, aun cuando es deber del Estado y de todas sus entidades adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo los concursos que permitan ocupar todos los cargos de carrera administrativa, a fin de cristalizar de forma plena el principio del mérito, mientras ello ocurre, no puede entenderse que existe un privilegio hacia la provisionalidad o el encargo, y que esas figuras pueden utilizarse sin ningún control, ya que, como lo advirtió este tribunal en la sentencia C-102 de 2022, dichas formas extraordinarias de proveer vacantes exigen el deber de motivar los actos de vinculación, y en virtud de las justificaciones que allí se plasmen, valorar el mérito de las personas para estar en los cargos que ocupan".
13. En suma, aun aplicando un juicio estricto de proporcionalidad, y en concordancia con los precedentes jurisprudenciales sobre la materia, así como con una lectura integral del precepto demandado, la Corte debió haber declarado la constitucionalidad de la disposición acusada. No me cabe duda de que esta decisión seguramente generará un escenario de conflictividad en sede administrativa, contenciosa administrativa y de tutela, a partir de quienes reclaman un mejor derecho, y de un sinnúmero de empleados públicos que, al no ver su cargo en la convocatoria, no tomaron la decisión de participar en los concursos, respecto de los cuales, ahora, se extiende la aplicación de las listas. De ahí que en el fondo queda un importante interrogante, y es si estos efectos no debieron ser examinados por la Corte, por ejemplo, en línea con el mandato de la igualdad de oportunidades, la confianza legítima y la buena fe. Fecha ut supra, MIGUEL POLO ROSERO Magistrado 1 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Acta de Reparto-(2024-07-15 08-16-09).pdf." 2 Diario Oficial No. 52.419 de 7 de junio de 2023. 3 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Auto Mixto-(2024-07-31 03-17-20).pdf." 4 "ARTÍCULO
34. USO DE LISTA DE ELEGIBLES. <Decreto derogado por el artículo 152 del Decreto Ley 927 de 2023> Una vez provistos los empleos objeto del concurso, la lista de elegibles tendrá una vigencia de dos (2) años, contados a partir de la firmeza de dicha lista. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Siempre y cuando la convocatoria así lo prevea, la lista de elegibles podrá <deberá*> ser utilizado en estricto orden descendente para proveer única y exclusivamente las vacantes que pudieren presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular." 5 "Por el cual se establece y regula el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se expiden normas relacionadas con la administración y gestión del talento humano de la DIAN. Norma derogada por el artículo 152 del Decreto 927 de 2023." 6 Ibidem, pp. 8 y 9. 7 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Auto Admisorio-(2024-08-26 04-35-46).pdf." 8 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Auto Mixto-(2024-07-31 03-17-20).pdf." En concreto, se invitó a participar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; al Departamento Administrativo de la Función Pública; a la Comisión Nacional del Servicio Civil; a la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Hacienda Pública; a la Federación Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado; a la Unión Nacional de Trabajadores y Empleados de la DIAN; a la Escuela Superior de la Administración Pública (ESAP); a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; a la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño. Además, se invitó a participar en el proceso, en calidad de expertos, a la Doctora María Amparo Cortés Morales, y a los Doctores Jorge Iván Rincón Córdoba, Jairo Villegas Arbeláez y Hernán Darío Vergara Mesa. 9 Ibidem, p. 6. 10 Ídem. 11 Ibidem, pp. 6 y 7. 12 Ibidem, p. 7. 13 Ello, según lo explicó el demandante, a pesar de lo dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto Ley 927 de 2023 que establecen los supuestos para la terminación anticipada del encargo y la terminación del nombramiento en provisionalidad. 14 Expediente digital D-15.971 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015971-Presentación Demanda-(2024-07-09 09-11-45).pdf," p. 7. 15 Ibidem, pp. 5 y 9. 16 Ibidem, pp. 6 y 7. 17 Ibidem, p. 10. 18 Expediente digital D-15.971 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Corrección a la Demanda-(2024-08-06 09-16-09).pdf," p. 5. 19 Ídem. 20 Ibidem, p.
7. Además, reprochó el argumento de la DIAN de que la finalidad del acápite de la norma demandado es conservar la curva de conocimiento y reconocer el trabajo de sus trabajadores, pues considero que: (i) ese propósito no puede realizarse en desmedro de los derechos de los integrantes de las listas; (ii) la carrera administrativa es la figura que mejor preserva la curva de aprendizaje; (iii) existen funcionarios de carrera que conservan ese conocimiento; (iv) la realización de tres concursos evidencia que la provisión de personal se ha realizado muy lentamente (v) la intención de la DIAN es proteger a su personal en provisionalidad y que no ingresaron mediante un criterio meritocrático sino político. 21 Ídem. Esto es, de acuerdo con lo establecido en el numeral 25.1 del Artículo 25 del Decreto Ley 927 de 2023. 22 Ídem. 23 Ibidem, p.
12. En particular, refirió la siguiente información respecto a los tres concursos de mérito: "A través del Acuerdo No. 0285 de 2020, la CNSC inició el concurso identificado como "Proceso de Selección DIAN, No. 1461 de 2020", el cual buscaba proveer 1.500 vacantes definitivas en modalidad de ingreso. Dicho concurso ya finalizó, puesto que las listas de elegibles del mismo cobraron vigencia, en su mayoría, en noviembre y diciembre de 2021. A través del Acuerdo No. 2212 de 2021, la CNSC inició el concurso identificado como "Proceso de Selección DIAN, No. 2238 de 2021", el cual buscaba proveer 622 vacantes definitivas en modalidad de ascenso. Dicho concurso ya finalizó, puesto que las listas de elegibles del mismo cobraron vigencia, en su mayoría, en febrero y marzo de 2023. Igualmente, mediante Acuerdo No. 08 del 29 de diciembre de 2022, la CNSC inició el concurso identificado como "Proceso de Selección DIAN 2022", el cual busca actualmente proveer 3.290 vacantes definitivas en modalidad de ingreso y 1.410 en modalidad de ascenso. Este concurso se encuentra finalizando, pues aún no se han terminado de expedir todas las listas de elegibles de todos los cargos ofertados." 24 Ídem. Con el fin de soportar su argumento de que proveer vacantes es costoso, el demandante adjuntó como prueba un oficio en el que se certifica que el concurso de méritos que adelantará la Contraloría General de la República, el cual proveerá 3.144 vacantes y tendrá un costo ascendente de $40.000.000.000. Adicionalmente, adjuntó la respuesta a una solicitud presentada por él, la cual data del 7 de septiembre de 2021, en la cual la DIAN informó que existían 6.692 vacantes, 185 cargos de libre nombramiento y remoción y 11.556 de carrera administrativa, de los cuales 4.613 están siento ocupados por personal de carrera administrativa. Además, la entidad precisó que, de los cargos de carrera administrativa, 3.014 están provistos por encargos y 6.147 están ocupados con nombramientos provisionales. Por último, precisó que existen 66 contratos de prestación de servicios. Ver expediente digital D-15.971 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015971-Presentación Demanda-(2024-07-09 09-13-35).pdf," pp. 63 a la 71. 25 Ibidem, pp. 9 y 10.
26. A su turno, se recibieron otro grupo de peticiones interpuestas por ciudadanos que solicitan la protección de sus derechos al trabajo, al acceso a cargos públicos y al debido proceso, como integrantes de las listas de elegibles de una variedad de empleos misionales y no misionales de la planta de personal de la DIAN. 27 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=88865 28 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 30 de agosto de 2024 que contiene la intervención de Mayra Alejandra de la Hoz Ballesteros, pp. 6 y 7. 29 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 12 de noviembre de 2024 que contiene la intervención de los ciudadanos Ana Lizeth López Cárdenas, Santiago Granados Vargas, Leidy Johana Pulido Arias, Iván Leonardo Rincón Agudelo, Wilson Leonardo Pinzón Aguilar y Deirys Juliana Jaime Camacho, p. 1. 30 Ibidem, pp. 2 a 6. 31 Ibidem, p. 4. 32 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 12 de noviembre de 2024 que contiene la intervención de Juan David Moreno Pulido, pp. 1 y 5. 33 Ibidem, p. 3. 34 Ibidem, p. 4. 35 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 4 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Leidy Johana Pulido Arias y otros 517 intervinientes, como elegibles del concurso de méritos DIAN 2022, pp. 2 y
3. El listado de los integrantes del grupo elegibles DIAN 2022 está contenido en la parte final del escrito de intervención (pp. 62 en adelante). 36 Ibidem, p.
3. A su turno, los ciudadanos precisaron que la restricción contenida en el fragmento demandado hace que los integrantes de las listas de elegibles deban disputarse las vacantes de los empleos que no están ocupados por provisionales, lo que confirma el establecimiento de la provisionalidad como regla general, encima de la carrera administrativa y el mérito, estas últimas de índole constitucional. 37 Ibidem, p. 28. 38 Ibidem, pp. 30 a 44. 39 Los intervinientes miembros del grupo elegibles DIAN 2022 trajeron a colación argumentos relacionados con otras disposiciones constitucionales, entre ellos, el presunto desconocimiento del artículo 122 de la Constitución (p. 13) y del principio de legalidad contenido en los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución (pp. 29 y siguientes). Además, refirieron el marco normativo aplicable al sistema especial de carrera de la DIAN (pp. 16 y siguientes) e hicieron énfasis en otros principios constitucionales que a su juicio, deben hacer parte del análisis que realice esta Corporación, entre ellos, los dispuestos en los artículos 1 y 2 de la Constitución (p. 46), Finalmente, trajeron a colación las sentencias que han delimitado el contenido y alcance del derecho a acceder a cargos públicos de la carrera administrativa. 40 Ibidem, pp. 9 a 11. 41 Ibidem, pp. 60 y 61. desarrollado el principio de carrera administrativa, al principio del mérito y a los concursos (pp. 47 y siguientes). 42 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 15 de agosto de 2024 que contiene la intervención de la Comisión Nacional de Servicio Civil, remitida por Sixta Zúñiga Lindao, del Despacho de la Presidencia de la entidad, p. 14. 43 Ibidem, p. 13. 44 Ídem. 45 Ibidem, pp. 5 y 6. 46 Ibidem, pp. 7 y
8. Al respecto, trajo a colación una decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 15 de diciembre de 2023, en la cual el operador judicial concluyó que la entidad dejó vencer las listas de elegibles de quienes eran titulares de su derecho por meritocracia, y con ello, incurrió en un detrimento del erario que agotó recursos cuantiosos en los procesos de convocatoria y selección, privilegiando el manejo burocrático y subjetivo de los nombramientos de turno. 47 Ibidem, pp. 8 y
12. Además, agregó que conforme lo dijo esta Corporación en la Sentencia SU-446 de 2011, las reglas del concurso de méritos son de obligatorio cumplimiento para la administración, la Comisión Nacional del Servicio Civil, las entidades contratantes y los participantes, entre las cuales se encuentran el respeto por el principio de legalidad y la protección de los derechos de los participantes. 48 Ibidem, pp. 9 y 10. 49 Ibidem, p. 11. 50 Ibidem, p. 14. 51 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 1 de noviembre de 2024 que contiene la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública, remitida por Armando López Cortés, Director Jurídico de la entidad. 52 Ibidem, p. 14. 53 Ibidem, p. 17. 54 Ibidem, pp. 14 a
17. Adicionalmente, la entidad sugirió que tampoco se cumplen con los requisitos que ha decantado la jurisprudencia constitucional para declarar la exequibilidad condicionada de la norma. Esto es, con fundamento en las sentencias C-029 de 2021 y C-284 de 2011. Al explicar las razones del incumplimiento, hizo referencia a las normas y especificidades del sistema especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación. 55 Ibidem, p. 20. 56 Ibidem, p. 9. 57 Ídem. Los argumentos referidos por la entidad fueron tomados de la Sentencia C-387 de 2023, decisión en la cual se analizó el sistema especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación. 58 Ibidem, pp. 9 a 13. 59 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 8 de noviembre de 2024 que contiene la intervención de la Universidad de Antioquia, remitida por Hernán Darío Vergara Mesa, profesor de la universidad, p. 2. 60 Ibidem, p. 12. 61 Ídem. 62 Ibidem, p. 11. 63 Ibidem, pp. 2 y 3. 64 Ibidem, pp. 3 y 4. 65 Ibidem, p. 5. 66 Ibidem, p. 6. 67 La institución parece haber justificado la aplicación del test, primero, en su intensidad débil o leve, y luego, estricta. Sobre esta última, agregó que la adopción de la medida también afecta principios constitucionales como el del interés general, de un lado, y los principios de administración de recursos públicos de forma eficiente y de sostenibilidad fiscal, de otro. En su criterio, la afectación es desproporcionada, puesto que la preservación del primer grupo de principios no conlleva una afectación cierta sobre derechos fundamentales, mientras que el segundo sí. 68 Ibidem, pp. 7 y 8. 69 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 13 de noviembre de 2024 que contiene la intervención de la UAE-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, remitida por Nelson Javier Otálora Vargas, apoderado de la entidad, p. 9. 70 Ibidem, pp. 9 y 10. 71 Ibidem, p. 10. 72 Ibidem, p. 11. 73 Ibidem, pp. 7 y
8. La DIAN precisó que de ninguna manera el parágrafo transitorio demandado hace nugatorio el proceso de provisión de empleos de la planta de la entidad. Pues bien, "a los empleos efectivamente ofertados se suman alrededor de 1.900 empleos provistos mediante las listas de elegibles de las convocatorias DIAN 1461 de 2020 y 2238 de 2021. Además, se proyecta que 1.600 empleos serán provistos con las listas de elegibles de la Convocatoria DIAN 2497 de 2022, adicionales a los 4.700 empleos ofertados en la misma convocatoria." Además, refirió que de no haberse incluido el mencionado inciso en el régimen de transición, se afectarían los planes de ampliación de la planta de personal, "con el agravante de que no se hubiese podido proveer la totalidad de vacantes disponibles, al no contar con las listas de elegibles vigentes y suficientes." 74 La entidad trajo a colación los elementos del juicio intermedio de proporcionalidad para concluir que la medida en cuestión no vulneró el derecho a la igualdad. Primero, la finalidad de la norma es legítima, en tanto buscó darles utilidad a las listas de elegibles de concursos anteriores. Segundo, la medida es efectivamente conducente para alcanzar la finalidad de gradualidad y adaptación. En conclusión, la medida responde al amplio margen de configuración legislativa y a la Constitución. (Ibidem, pp. 14 y 15). 75 La DIAN sostuvo que la norma en cuestión no vulnera el derecho fundamental al debido proceso, sino que al contrario, mantuvo las reglas de los concursos previstos en el marco del Decreto Ley 071 de 2020, pues incluyó las vacantes definitivas ofertadas incluso después del concurso y establece que los cargos provistos por encargo o provisionalidad deberán ofertarse en un nuevo concurso, cargos a los que no podían acceder quienes se hubieran postulado en desarrollo del mencionado decreto. (Ibidem, p. 21). Finalmente, la norma en cuestión también garantiza el debido proceso de las personas que ocupan los empleos en encargo o provisionalidad, en tanto podrán concursar para esos cargos cuando se oferten en la modalidad de ingreso. 76 Sobre ese punto, la entidad agregó lo siguiente: "el régimen de transición no ha afectado la garantía de la provisión de los empleos por mérito. De una parte, en el año 2023 se proveyeron cerca de 1.900 vacantes mediante el uso de las listas de elegibles de las convocatorias 1461 de 2020 y 2238 de 2021, hasta el término de su vigencia y/o agotamiento. Por otra parte, en la presente vigencia, se está adelantando la provisión de 1.623 vacantes con el uso de las listas de elegibles de la Convocatoria 2497 de 2022, adicionales a las 4.700 vacantes ofertadas en dicha convocatoria." 77 Ibidem, pp. 11 y 12. 78 Sobre el particular, la DIAN sostuvo que "la experiencia, los conocimientos y las habilidades con los que cuentan los empleados nombrados en provisionalidad son fundamentales para el cumplimiento de las metas del Estado. Si bien, en virtud del principio de economía, la provisión de estas vacantes podría darse mediante el uso de listas, también es cierto que la sustitución intempestiva de cerca de 5.000 funcionarios en provisionalidad por funcionarios nuevos generaría un riesgo muy alto para el cumplimiento de las metas, teniendo en cuenta las curvas de aprendizaje, la adaptación de los nuevos servidores a los cargos, la evaluación del periodo de prueba, entre otros aspectos que impactarían negativamente a la entidad." Asimismo, agregó que "la curva de aprendizaje de toda persona ante nuevos retos laborales y profesionales puede tomar entre 6 y 12 meses, que corresponden a las fases de aprendizaje y estructuración del conocimiento. En efecto, se trata de un proceso gradual y multidimensional en el que intervienen diversos factores, según la complejidad de las funciones asignadas y los procedimientos que se aplican. En el caso de la DIAN, valga anotar, se requiere de un aprendizaje en temas altamente técnicos y calificados." (Ibidem, p. 22). 79 Ibidem, pp. 25 y 26.
51. A su turno, la DIAN trajo a colación los antecedentes normativos de la norma demandada. En síntesis, señaló que en virtud de la Ley 2277 de 2022 y el Decreto 419 de 2023, se le otorgaron facultades extraordinarias al Gobierno para que modificara el sistema especial de carrera de la entidad, así como la ampliación de su planta de personal. Lo anterior, porque según informes internacionales, el recurso humano de la administración tributaria del país está reducido, en comparación con otros países. En línea con ello, se expidió el Decreto Ley 927 de 2023, en el cual se estableció que las vacantes definitivas se debían proveer mediante concursos de méritos adelantados por la CNSC, y excepcionalmente, por medio de encargo o provisionalidad. Esto, en garantía del principio del mérito. En particular, anotó que el artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 previó la posibilidad de usar las listas de elegibles para ocupar vacantes generadas con posterioridad a las convocatorias, en contraposición a lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020, que establecía que aquellas sólo se usarían para las vacantes generadas en los empleos ofertados. Además, refirió que el artículo 34 de la norma demandada dispuso que cada año se convocara a concurso para la provisión definitiva de empleos de la planta de persona, a diferencia de lo dispuesto en el Decreto Ley 071 de 2020, en el sentido de que se haría cada dos años. (Ibidem, pp. 5 a 7). 80 Ibidem, p.
23. En adición a lo anterior, precisó que "[a]nte una planta con 21.937 vacantes, contando 8.840 vacantes sin proveer, la norma demandada permite que la provisión mediante el uso de listas de elegibles y concursos de méritos se concentre en este tipo de vacantes (aquellas que no están actualmente ocupadas mediante la figura de la provisionalidad o el encargo), con la expectativa de que, al finalizar dicha provisión, el porcentaje de empleos en provisionalidad se sitúe en el 24%. A partir de ese momento, será apropiado ofertar estas vacantes en procesos de selección meritocrática, garantizando la transición, la trasferencia de conocimientos y el fortalecimiento de la entidad." (Ibidem, p. 24). 81 A su turno, se deja constancia de que en el expediente se recibieron otro tipo de solicitudes relacionadas con el acceso a información contenida en el expediente digital, así como sobre la obtención de copias de la sentencia, fecha de emisión del fallo, sentido y alcance de la decisión, entre otras. 82 En ese sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-323 de 2006, la Corte Constitucional determinó que algunas de las intervenciones allegadas fueron declaradas extemporáneas. 83 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor. 84 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), remitida por Nelson Javier Otálora Vargas, en su condición de apoderado de la entidad. 85 Sobre el particular, precisó lo siguiente: "[a]demás, la situación de los provisionales es una medida aplicable sólo en el tránsito normativo aquí señalado, pues el propio Decreto 927 de 2023 establece la obligatoriedad de hacer concursos anualmente, así las cosas, la situación de los provisionales y encargados debe ceder ante los derechos de quienes superen los procesos selectivos en aplicación de los principios de igualdad y mérito." 86 Ibidem, pp. 3 y 4. 87 Ibidem 49, pp. 5 a
7. Seguidamente, la DIAN discriminó el total de empleos por descripción del cargo, código el grado y cantidad. 88 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Comisión Nacional del Servicio civil (CNSC), remitida por Jhonatan Daniel Alejandro Sánchez Murcia, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, pp. 4 y 7. 89 Ibidem, p. 7. 90 Ídem. A su turno, precisó que "la DIAN ha provisto un total de 1.840 empleos a través del uso de listas de elegibles de las Convocatorias DIAN 1461 de 2020 y 2238 de 2021 y 79 más se encuentran en términos para posesión, realidad que claramente demuestra que la DIAN ha hecho grandes esfuerzos por proveer su planta de personal a través del mérito (concursos públicos y uso de lista de elegibles) con las restricciones y supuestos que no pueden pasarse por alto en dicho ejercicio, a saber: i) Disponibilidad Presupuestal y ii) Priorización de empleos a proveer según necesidades del servicio en autonomía de la Alta Dirección." 91 En oficio No. 100000202-01685 del 16 de agosto de 2024. 92 Ídem 53. 93 Ibidem 49, p. 8. 94 Ibidem 53, p.
5. Ello, en cumplimiento de la Ley 906 de 2004, el Decreto 1083 de 2015 y la Circular CNSC 11 de 2020. 95 Adjunto a la intervención de la CNSC, se encuentra la tabla dinámica contentiva de la información mencionada. 96 Adjunto a la intervención de la DIAN, se encuentra el comprobante presupuestal del gasto descargado de la plataforma SIIF, del 3 de septiembre de 2024, p. 90. 97 Adjunto a la intervención de la DIAN, se encuentra el comprobante presupuestal del gasto descargado de la plataforma SIIF, del 3 de septiembre de 2024, p. 91. 98 Adjunto a la intervención de la DIAN, se encuentra el comprobante presupuestal del gasto descargado de la plataforma SIIF, del 3 de septiembre de 2024, p. 92. 99 Ibidem 53, pp. 11 y 12 100 Ibidem 53, pp. 13 y 14. 101 Ibidem 53, pp. 5, 6, 15 y 16. 102 Ibidem 49, pp. 9 a
16. La DIAN describió, en una tabla por cada convocatoria, el número OPEC del cargo ofertado y la fecha de firmeza y finalización de firmeza de la lista. Al respecto, precisó que "las firmezas individuales se refieren al primero de la lista respecto de quien operó dicho fenómeno." 103 Ibidem 53, p. 6. 104 Ibidem 53, p. 17. 105 Ibidem 49, p. 16. 106 Ibidem 53, pp. 6 y 7. 107 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 1. 108 El interviniente adjuntó el denominado Plan Estratégico de Talento Humano 2024, en donde consta la cifra mencionada (p. 6). 109 El interviniente adjuntó el denominado CONCURSO 2024 Mesa de Revisión Sindical- Dirección de Gestión Corporativa, Subdirección de Gestión del Empleo Público (5 y 6 de agosto de 2024), en donde consta la cifra mencionada (p. 5). 110 Ibidem, p. 5. 111 Ídem. 112 Ibidem, p. 6. 113 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 14 de enero de 2025 que contiene el concepto de la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, p. 2. 114 Ibidem, pp. 4 a 6. 115 Ibidem, pp. 4 y 5. 116 Si bien el DAFP le solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar el caso del asunto, lo cierto es que no expuso razones que explicaran porque las demandas de inconstitucionalidad no superaron los presupuestos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que establece el Decreto 2067 de 1991. La entidad, en cambio, se limitó a afirmar que los cargos de inconstitucionalidad provienen de una interpretación arbitraria y subjetiva del actor, más no de una confrontación directa con la Constitución, que no se expusieron razones suficientes que permitieran concluir que el fragmento cuestionado vulnera los artículos 29, 40.7 y 125 de la Constitución y que los hechos en que se funda la demanda no responden a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por consiguiente, procederá a aplicar la regla de la Sentencia C-100 de 2022, según la cual, ante la generalidad y simpleza de una solicitud de inaptitud, la Sala reafirmará que si se cumplieron con los mínimos argumentativos que habilitan a esta Corporación a efectuar un análisis de fondo. 117 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008, C-035 de 2020, C-493 de 2020, C-138 de 2023, C-120 de 2024 y C-513 de 2024. 118 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008. 119 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-623 de 2008, C-212 de 2022, C-138 de 2023 y C-337 de 2024. En palabras de esta Corporación: "(...) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)." 120 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-623 de 2008, C-303 de 2021, C-138 de 2023, C-470 de 2023, C-513 de 2024, entre otras. 121 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008. 122 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001 y C-623 de 2008. 123 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008. 124 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-295 de 2021. En esa decisión, la Corte Constitucional dijo: "Así, lo contenido en los dos fundamentos jurídicos anteriores, debe analizarse tomando en consideración los siguientes elementos: 1) que, como se mencionó con anterioridad, a los ciudadanos no se les exige cualificación académica alguna como requisito para demandar.
2) Que un análisis estricto de estos requerimientos puede afectar la democracia participativa.
3) Que las sentencias inhibitorias deben ser excepcionales, pues es necesario proteger el derecho de acceso a la justicia. Y 4) que la propia Sentencia C-1052 de 2001 resaltó la importancia del principio pro actione, según el cual, siempre que exista duda sobre el cumplimiento de los requisitos adjetivos de una demanda, aquella debe resolverse en favor del actor. Prefiriéndose, en tal caso, un fallo de fondo." 125 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 2021. 126 Expediente digital D-15.971 AC contenido en Siicor, documento denominado "D0015948-Corrección a la Demanda-(2024-08-06 09-16-09).pdf," 127 Ibidem. 128 Ibidem. 129 Ibidem. 130 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. De manera particular, el artículo 243 de la Constitución indica que "[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución." 131 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-061 de 2010, C-007 de 2016, C-096 de 2018, C-233 de 2021, C-147 de 2022 y C-449 de 2022. 132 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2023. 133 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2010. 134 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-290 de 2019. 135 En consecuencia, el inciso segundo mencionado se leerá así: "[l]a lista de elegibles deberá ser utilizada en estricto orden descendente para proveer única y exclusivamente las vacantes que pudieren presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular". 136 "Artículo
5. El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes, y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla, sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido." 137 "en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la carrera administrativa o su destitución o promoción". 138 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994, reiterada en la Sentencia C-588 de 2009. 139 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994. 140 Ley 19 de 1958. 141 Decreto 1732 de 1960, que rigió hasta la expedición del Decreto 2400 de 1968, en atención a las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967, para "modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos". Posteriormente, la Ley 61 de 1987 introdujo cambios en la clasificación de los empleos de libre nombramiento u remoción. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994. 142 Decreto 1950 de 1973. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. 143 Ley 61 de 1987. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994. 144 Ídem. 145 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-077 de 2021 y C-387 de 2023. 146 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 2007. 147 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2021. 148 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-077 y C-172 de 2021. 149 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 534 de 2016. 150 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2018. 151 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-503 de 2020. 152 Reiterados en la Sentencia SU- 452 de 2024. 153 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-086 de 1999. 154 En esta oportunidad, la Corte Constitucional declaró constitucional una disposición del Decreto Ley 2037 de 2019 que desarrolla la estructura de la Contraloría General de la República. En ese caso, se concluyó que la clasificación como de libre nombramiento y remoción no contraría la regla general de carrera administrativa ni afecta los principios del mérito y transparencia, por cuanto "se enmarca en el margen de configuración normativa del legislador extraordinario y se justifica por la necesidad de dotar a la entidad de figuras de dirección con capacidad de gestión, coordinación y liderazgo estratégico." 155 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-387de 2023. 156 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-673 de 2015, C-534 de 2016, C-645 de 2017, SU-067 de 2022 y SU-452 de 2024. 157 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-917 de 2017, reiterada en la Sentencia SU-452 de 2024. 158 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-040 de 1995, C-588 de 2009, C-553 de 2010, entre otras. 159 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-553 de 2010, reiterada en las sentencias SU-539 de 2012, C-85 de 2015 y C-371 de 2019. Recientemente, en la Sentencia C- 069 de 2025, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre los cargos de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la República, reiteró que la Corte ha sostenido que, si bien, una de las modalidades de empleo público es la de libre nombramiento y remoción, esta es excepcional, ya que, por regla general, '[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera' (apartado primero del inciso primero del artículo 125 de la Carta), y estos, los empleos de carrera, en el caso de la CGR, deben ser provistos 'mediante concurso público' (artículo 268.10 de la Constitución)". 160 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-631 de 1996, C-954 de 2001, C-645 de 2016, C-371 de 2019, entre otras. 161 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-588 de 2009, C-249 de 2012, C-102 de 2022 y C-387 de 2023. 162 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-102 de 2022 y C-387 de 2023. 163 En igual sentido fue definido en las sentencias T-380 de 1998, SU-067 de 2022 164 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-172 de 2021 y C-102 de 2022. 165 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 387 de 2023. 166 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-349 de 2004. 167 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1122 de 2005. 168 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2007. 169 Las faces mencionadas fueron recogidas en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004. 170 Ley 909 de 2004, artículo 31. 171 Esta descripción fue reiterada en las sentencias SU-913 de 2009, SU-446 de 2011 y C-084 de 2018. 172 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-040 de 1995, SU-446 de 2011 y C-331 de 2022, entre otras. 173 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-446 de 2011. 174 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1995. 175 "Por el cual se modifican la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones." 176 Cfr. Corte Constitucional, SU-446 de 2011. 177 El artículo 34, decía así: "Uso de lista de elegibles. Una vez provistos los empleos objeto del concurso, la lista de elegibles tendrá́ una vigencia de dos (2) años, contado a partir de la firmeza de dicha lista. Siempre y cuando la convocatoria así lo prevea, la lista de elegibles podrá ser utilizada en estricto orden descendente para proveer única y exclusivamente las vacantes que pudieren presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular." 178 Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-913 de 2009, SU-446 de 2011, T-340 de 2020, T-081 de 2021 y C-331 de 2022. 179 Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-446 de 2011 y C-331 de 2022. 180 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-084 de 2018 y C-331 de 2022. 181 En esa decisión, la Corte se refirió al sistema de carrera administrativa de la DIAN, así: "cuando en la DIAN no es posible proveer una vacante definitiva por medio de alguno de los cuatro primeros órdenes de prioridad establecidos en el artículo 21.4 del Decreto Ley 071 de 2020, es necesario organizar un concurso de méritos y, mientras tanto, nombrar a una persona en encargo o, si ello no es posible, recurrir a un nombramiento en provisionalidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1 del Decreto Ley 071 de 2020. Al respecto, las cifras disponibles muestran que, aunque la regla general debe ser el encargo, lo cierto es que la DIAN no cuenta con suficientes empleados escalafonados para ocupar las vacantes disponibles. Por ejemplo, en el 2020, de las 6,719 vacantes definitivas existentes, el 31% (2,131) estaba ocupado por medio de la figura del encargo, mientras que el 63% (4,237) correspondía a nombramientos en provisionalidad." 182 "Artículo
23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; '...' c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país" 183 "artículo
21. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país..." 184 "Artículo 25: Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; '...' c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país." 185 "23. '...' Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad, los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución deben ser razonables y objetivos. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual acceso". Si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se garantizará su libertad de toda injerencia o presión política". 186 Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 187 Reiterada en la Sentencia C-503 de 2020. 188 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-472 de 1992, C-319 de 2010, C-618 de 2015, C-503 de 2020. 189 Concretamente, la Corte Constitucional dijo que "[e]n ese entendido, la hipótesis de nombramiento en provisionalidad contenida en el artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000 se encuentra acorde con la Constitución, debido a que es una de las formas previstas por el Legislador acorde con su amplio margen de configuración en la materia, que exceptúa la provisión de empleos mediante un concurso de méritos, a efectos de permitir la continuidad en la prestación del servicio y realizar, de esta manera, el principio de eficiencia de la función pública y garantizar el correcto funcionamiento del servicio durante el período que dura vacante el cargo, esto es, mientras se evalúa el período de prueba del funcionario ascendido." 190 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2004, que reiteró las sentencias C-368 de 1999, C-109 de 2000 y C-793 de 2002. 191 En esa oportunidad -en la Sentencia C-753 de 2008- la Corte declaró la exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo 74 del Decreto 091 de 2007 en el entendido que la provisión de cargos en provisionalidad o en encargo en la administración del sector defensa se realizará hasta cuando se provea el cargo respectivo mediante concurso público o hasta cuando se reintegre el titular del cargo, según sea el caso; así mismo deberá ser justificada mediante acto administrativo motivado, en donde se deberán exponer las razones por las cuales se considera que es estrictamente necesario dicha provisión excepcional. 192 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-503 de 2020. 193 "Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones." 194 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2015. 195 Constitución Política, artículos 217 y 218. 196 Constitución Política, artículo 253. 197 Constitución Política, artículo 256.1. 198 Constitución Política, artículo 266. 199 Constitución Política, artículo 268.10. 200 Constitución Política, artículo 279. 201 Constitución Política, artículo 69. 202 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2015. 203 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-285 de 2025, T-405 de 2022 y SU-452 de 2024. 204 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2021. 205 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-563 de 2000, C-1262 de 2005 y C-285 de 2015. 206 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-507 de 1995, C-563 de 2000, C-517 de 2002, C-963 de 2003, C-1230 de 2005 y C-753 de 2008, C-285 de 2015, entre otras. 207 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-517 de 2002, C-963 de 2003, C-1230 de 2005, C-753 de 2008, C-471 de 2013 y C-285 de 2015, 208 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-563 de 2000, C-567 de 2002 y C-1262 de 2005. 209 Ver el artículo 4 de la Ley 909 de 2004 que desarrolla los sistemas específicos de carrera administrativa y lista, entre ellos, el que regula al personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 210 "Por el cual se fusiona la dirección de impuestos nacionales y la dirección de aduanas nacionales en la unidad administrativa especial dirección de impuestos y aduanas nacionales y se dictan disposiciones complementarias." En su artículo 2, se establece que la DIAN es "una Unidad Administrativa Especial, constituida como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, (...)." 211 "Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera de los servidores públicos de la contribución y se crea el Programa de Promoción e Incentivos al Desempeño de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN." Según de citó en la Sentencia C-172 de 2021, "a esta regulación la acompañó el Decreto ley 1071 de 1999, que organizó la DIAN como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal. Tanto éste como el Decreto ley 1072 de 1999 se expidieron por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998." 212 Adoptado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República en el artículo 53.5 de la Ley 909 de 2004. 213 En ejercicio del artículo 122 de la Ley 2010 de 2019. Como se aclaró en la Sentencia C-172 de 2021, "[c]omo antecedente del Decreto ley 71 de 2020 está el Decreto ley 1144 de 2019, proferido por el Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018 -Ley de financiamiento. No obstante, dado que esta última se declaró inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-481 de 2019, la validez de aquél se afectó por la figura de la inexequibilidad por consecuencia." 214 Conforme a las facultades extraordinarias dadas al Presidente de la República en virtud del artículo 66 de la Ley 2277 de 2022. 215 En la Sentencia C-725 de 2000, la Corte Constitucional, entre otros asuntos, declaró constitucionales las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en virtud del numeral 2 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 para crear la carrera administrativa de los funcionarios de la DIAN. 216 En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 66 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022. 217 Artículo 2. "Principios que orientan el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN." 218 Artículo 21. "Oferta de empleo público." 219 Artículo 24. "Prioridad para la provisión definitiva de los empleos de carrera administrativa." (...) "PARÁGRAFO. Si agotadas las anteriores opciones no fuere posible la provisión del empleo deberá realizarse proceso de selección." 220 Artículo 25. "Formas de proveer los empleos de carrera administrativa." 221 Artículo 26 "Terminación anticipada del encargo." 222 De acuerdo con el artículo 23.3 del Decreto Ley 927 de 2023, el nombramiento en provisionalidad "[e]s aquel que se hace a una persona para proveer de manera transitoria, un empleo de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito y siempre que no hubiese sido posible el encargo." 223 Ídem. El nombramiento en provisionalidad procederá ante la inexistencia del encargo, cumplidas cualquiera de las siguientes circunstancias: "i) No se cumplen los requisitos para el desempeño de los empleos a proveer. ii) Se ha renunciado o no se ha aceptado un encargo en el último año de manera injustificada. iii) Se está desempeñando un empleo en calidad de encargo sin que se haya superado el año en esta situación administrativa. iv) Habiéndose ofertado internamente los empleos a proveer, los empleados públicos de carrera que cumplan los requisitos para el cargo, en el plazo concedido, no manifiestan interés en ser encargados." 224 Artículo 27. 225 Capítulo V. "Ingreso y ascenso a los cargos, y movilidad en el sistema específico de carrera administrativa." 226 Parágrafo transitorio. "Para los años 2020, 2021 y 2022, se convocará a concurso para la provisión definitiva de los empleos de la planta de personal de la Entidad de forma anual." 227 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 3 y 4. 228 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 4 y 5. 229 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 16. 230 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 12. 231 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 44. 232 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 44. 233 Ídem. 234 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 9. 235 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 13. 236 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 8. 237 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), p. 8. 238 Ídem. 239 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 9 de septiembre de 2024 que contiene la respuesta a las pruebas solicitadas por parte de la Comisión Nacional del Servicio civil (CNSC). 240 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde. 241 Sobre la necesidad de realizar este juicio, en la Sentencia C-220 de 2017, la Corte indicó que "Al ser necesario que el principio de igualdad tenga que ser concretado la jurisprudencia constitucional se ha aproximado al mandato de igualdad en la casuística, de manera que ha advertido que no existen, en la práctica, situaciones idénticas, ni supuestos absolutamente diferentes. Lo que se presenta, en cambio, son supuestos (situaciones, personas, grupos) con igualdades y desigualdades parciales, así que la tarea del juez consiste en determinar cuáles poseen mayor relevancia desde criterios normativos contenidos en el ordenamiento jurídico, para concluir si deben o no recibir el mismo tratamiento por parte del derecho. Lo anterior, ha llevado a concluir a la Corte que no todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista constitucional, pues un trato diferente basado en razones constitucionalmente legítimas es también legítimo, y un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido". 242 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 2020. 243 En la Sentencia C-673 de 2001, reiterada en las sentencias C-234 de 2019 y C-220 de 2022, se establecieron los siguientes criterios: "(i) en el test de intensidad leve -que es el ordinario- el juicio de constitucionalidad debe establecer que la finalidad y el medio sean legítimos, esto es, constitucionalmente no prohibidos; y, que el medio sea potencialmente adecuado para alcanzar el fin. (ii) En el juicio de intensidad intermedio, por su parte, el fin debe ser legítimo e importante, por promover "intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver"; y el medio, además de no estar prohibido, debe ser adecuado y efectivamente conducente para la consecución del fin. Y, finalmente, (iii) el test de intensidad estricta exige establecer que el fin es legítimo, importante e imperioso; y el medio, además de legítimo, debe ser adecuado, efectivamente conducente y necesario para la consecución del fin, esto es, que no puede ser reemplazado por uno menos lesivo. Adicionalmente, en estos casos, se exige adelantar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto." 244 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 2017. 245 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-673 de 2001, C-520 de 2016, C-220 de 2017, C-115 de 2017 y C-022 de 2020. 246 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2016 y C-022 de 2020. 247 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-388 de 2022. 248 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2004. 249 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-502 de 2020. Así mismo, en la Sentencia C-387 de 2023, la Corte Constitucional indicó que "[e]n efecto, los procesos de selección sujetos a un desarrollo gradual y en distintos tiempos, evita que se presenten cambios masivos de servidores que puedan derivar en traumatismo en la gestión de las causas jurisdiccionales a cargo de la citada entidad, lo que resulta acorde con la Constitución." Ver también la Sentencia C-102 de 2022, misma que clasifica la finalidad de darle continuidad al servicio como constitucionalmente importante. 250 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2018. 251 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 1262 de 2015. En esa oportunidad al hablar sobre la regulación de las carreras especiales, la Corte indicó que "no pueden establecer una carrera diferente, ni en su estructura, ni en sus etapas, ni en los principios que inspiran su implementación." 252 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p.13. 253 Expediente digital D-15.948 AC contenido en Siicor, documento del 17 de septiembre de 2024 que contiene la intervención de Luis Fernando Lozada Elizalde, p. 44. 254 Ibidem. 255 Según indicó la DIAN en su intervención, "el régimen de transición no ha afectado la garantía de la provisión de los empleos por mérito. De una parte, en el año 2023 se proveyeron cerca de 1.900 vacantes mediante el uso de las listas de elegibles de las convocatorias 1461 de 2020 y 2238 de 2021, hasta el término de su vigencia y/o agotamiento. Por otra parte, en la presente vigencia, se está adelantando la provisión de 1.623 vacantes con el uso de las listas de elegibles de la Convocatoria 2497 de 2022, adicionales a las 4.700 vacantes ofertadas en dicha convocatoria". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Sentencia C- 197 de 2025 Expediente D-15.948 y D-15.971 AC M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 4