Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-193/20CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia del análisis del contexto fáctico (Salvamento de voto)ADOPCION-Medida de protección al menor para garantizar su derecho a tener una familia y suplir las relaciones de filiación (Salvamento de voto)ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa (Salvamento de voto)ESTRUCTURA JERARQUICA DE UNA ENTIDAD QUE CUMPLE FUNCIONES JURISDICCIONALES Y LA EXISTENCIA DE CONTROLES DE LA MISMA NATURALEZA-No riñen prima facie con los principios de autonomía, imparcialidad e independencia judicial (Salvamento de voto)ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Continuidad en la prestación (Salvamento de voto)ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ejercicio excepcional y transitorio (Salvamento de voto)ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales (Salvamento de voto)Referencia: Expediente RE-292Revisión de constitucionalidad del Decreto 567 del 15 de abril de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para proteger los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan a los procuradores judiciales de familia funciones para adelantar los procesos de adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”Magistrada Ponente:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOEn sentencia C-193 del 24 de junio de 2020, la mayoría de la Sala Plena declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 567 del 15 de abril de 2020, por medio del cual el Gobierno nacional invistió a los procuradores judiciales de familia de facultades judiciales temporales y extraordinarias, para el conocimiento de procesos de adopción durante la suspensión general de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión a la crisis sanitaria generada por el coronavirus SARS-CoV-2.En términos generales, la Sala consideró que la medida establecida en el decreto en cuestión, (i) se fundamentó en supuestos hipotéticos errados y jurídicamente inconducentes; (ii) desconoció los principios definitorios del Estado Social de Derecho y perturbó el normal funcionamiento de los organismos del Estado; (iii) excedió los límites a los poderes del Ejecutivo en el estado de excepción; (iv) vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de los niños, niñas y adolescentes -NNA-; y (v) omitió la existencia de otras alternativas existentes en el ordenamiento jurídico para lograr la reactivación de los procesos judiciales de adopción. Con fundamento en lo anterior, concluyó que el Decreto Legislativo 567 de 2020 no superaba los juicios materiales de motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta corporación, me permito salvar el voto en relación con la sentencia de la referencia, por las razones que a continuación expongo:La sentencia no tuvo en cuenta el contexto fáctico que dio lugar a la expedición del Decreto 567 de 2020La mayoría de la Sala Plena consideró que el decreto objeto de estudio se fundamentó en una motivación basada en supuestos hipotéticos, errados e inconducentes, toda vez que no se demostró con datos estadísticos un riesgo cierto para los derechos de los NNA como consecuencia de la suspensión de los trámites de adopción. Estimó la corporación que tal situación, además de ser temporal, obedeció a la necesidad de que las autoridades judiciales se adaptaran al trámite de los procesos en forma virtual, y en todo caso se superó a los pocos días de la expedición del decreto, gracias a que el Consejo Superior de la Judicatura (CSJUD) levantó la suspensión de términos para los procesos de adopción. Adicionalmente, en condiciones de normalidad, en un proceso judicial es usual que exista un compás de espera entre la presentación de la demanda y el auto que decide sobre su admisión, tiempo que, por lo demás, no representa un riesgo para los NNA, ya que para el momento en que el trámite de adopción inicia su fase judicial, estos ya han sido acogidos por quienes pretenden ser sus futuros padres adoptivos. En mi concepto, estos planeamientos demuestran que la Corte no abordó el análisis de constitucionalidad desde una perspectiva fáctica, la cual, considero, es indispensable para una adecuada comprensión de la situación que dio lugar a la expedición de la norma jurídica objeto de control. La corporación no podía perder de vista que, para la fecha en que el Ejecutivo profirió el Decreto Legislativo 567, los procesos de adopción estaban cerca de cumplir un mes de estancamiento, como consecuencia de la suspensión de términos decretada por el CSJUD que para ese entonces sumaba dos prórrogas. Además, el 11 de abril de 2020, el CSJUD nuevamente prorrogó la suspensión de términos hasta el 26 de abril, y solo exceptuó los procesos de adopción en los que ya se hubiese admitido la correspondiente demanda. De tal suerte que, al momento de la expedición del decreto, el trámite de las actuaciones con demanda presentada pero no admitida estaba suspendido, y el reparto de nuevas acciones, cerrado.Contrario a lo decidido por la Sala, considero que este escenario generaba un déficit de protección para los NNA en situación de riesgo o vulnerabilidad. No se puede pasar por alto que la adopción es una medida de protección cuyo objeto primordial consiste en el restablecimiento de los derechos de los NNA. Es cierto que el proceso judicial de adopción viene antecedido por un trámite administrativo en el que la defensoría de familia ha constatado la condición de desprotección familiar del/de la menor, declarado la situación de adoptabilidad e integrado de manera transitoria al NNA con sus eventuales padres putativos, pero estas medidas son eminentemente transitorias, lo que implica que sólo con la sentencia que resuelve sobre la adopción y quedan restablecidos los derechos del NNA.Bajo esta óptica, no puedo compartir la apreciación de la mayoría de la Sala Plena en cuanto a que la suspensión de los procesos no comportaba riesgo alguno para los NNA, cuando era evidente que estos trámites, cuyo fin esencial es el restablecimiento de los derechos de estos últimos, llevaban varias semanas paralizados por cuenta de las medidas de distanciamiento y aislamiento obligatorio que obligaron al cierre de los despachos judiciales. Tampoco es dable considerar como normal esta situación, y menos bajo el argumento de que en un proceso judicial es habitual que exista un margen de tiempo entre la presentación de la demanda y el auto que decide sobre su admisión. Teniendo en cuenta que el legislador estableció un término corto para la resolución de los procesos de adopción, no sería coherente aceptar que el lapso entre la presentación de la demanda y su admisión tenga casi la misma duración que el proceso como tal. Así las cosas, en mi opinión, la parte considerativa del Decreto Legislativo 567 se fundamentó en la existencia de una situación de riesgo para los NNA cierta, sustentada y acertada.La medida no desconoce los principios definitorios del Estado Social de Derecho, ni perturba el normal funcionamiento de sus órganosEl artículo 116 de la Constitución Política admite el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas de manera excepcional, lo que a su vez se respalda en el principio de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado previsto en el artículo 113 superior. Con fundamento en este precepto, este tribunal ha declarado como ajustadas a la Carta Política disposiciones que le confieren a las autoridades administrativas, y en particular a la Procuraduría General de la Nación (PGN), facultades propias del ámbito judicial. De manera que, si la propia Constitución autoriza la atribución excepcional de funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas en materias precisas, y si la PGN es de tal naturaleza, no hay sustento para afirmar que el Decreto Legislativo 567 desconoció los principios definitorios del Estado Social de Derecho al conferirle facultades judiciales extraordinarias a los procuradores de familia, para conocer de un solo tipo de trámite, por un tiempo limitado, con el fin de superar una situación de desprotección de los derechos de los NNA.Además, la medida, que, insisto, es excepcional, no constituía un sometimiento de la Judicatura al Ejecutivo, puesto que la autoridad administrativa receptora de las funciones jurisdiccionales no hace parte de esta rama del poder público. Tampoco se desnaturalizan las funciones de la PGN como organismo de control, por cuanto el Decreto Legislativo 567, en parágrafo 1° del artículo 1°, tuvo la precaución de separar en diferentes servidores la función de intervención en el proceso de familia y la función judicial atribuida de manera temporal y extraordinaria. En similar sentido, la medida no afectaba la independencia e imparcialidad del/la procurador(a) judicial investido(a) de facultades jurisdiccionales, porque, como bien lo reconoce la sentencia, “la distinción de funcionarios, entre otras medidas, es suficiente para garantizar la imparcialidad, por lo que no es relevante que se trate de una entidad jerarquizada, pues lo importante es que no haya imposición de decisiones desde los superiores” (FJ. 62.1.1.).Finalmente, discrepo de la apreciación de la Sala, en cuanto a que la medida perturbó el normal funcionamiento de la Rama Jurisdiccional. Es claro que para el momento en que el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 567, el funcionamiento de la Rama Judicial, en lo que respecta a los procesos de adopción sin admisión de demanda, ya se encontraba trastornado debido a la crisis sanitaria, a tal punto que como señalé en el numeral 2 anterior estas actuaciones acumulaban varios días de estancamiento con ocasión del cierre de los juzgados. La medida, por el contrario, pretendía garantizar la continuidad del servicio público de administración de justicia, mientras los despachos judiciales se aprestaban para reanudar su prestación.El Ejecutivo no desbordó los límites a sus facultades dentro del estado de excepciónLa decisión de la mayoría de la Sala Plena consideró que el Gobierno nacional excedió los parámetros del artículo 21 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, LEEE), porque esta norma solo permite la asignación de funciones judiciales a “autoridades civiles ejecutivas”, y señaló que la PGN no hace parte de esta rama del poder público. A mi juicio, la adecuada interpretación de esta expresión no puede reducirse a su tenor literal, sino que debe abarcar su origen histórico, así como la intención del legislador al establecerla, lo que permitirá comprender que la disposición busca evitar que las competencias judiciales sean asumidas por autoridades militares, y no que entidades administrativas por fuera del Ejecutivo puedan ejercerlas. Tanto es así, que el art. 42 de la misma Ley Estatutaria, al regular las funciones judiciales de autoridades civiles ejecutivas durante el estado de conmoción interior, se limita a indicar que “los civiles no podrán ser investigados o juzgados por Tribunales Penales Militares”.De hecho, al analizar la exequibilidad de este artículo, esta corporación se refirió indistintamente a las expresiones “autoridades civiles ejecutivas” y “autoridades administrativas”: “Como se puede observar, el mandato legal que se examina, respeta este canon constitucional, ya que atribuye en forma excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones), a las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones judiciales, diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las cuales deberán ser claramente ‘precisadas’. // (…). En cuanto atañe a la precisión de las materias, entiende la Corte que esta exigencia debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que ordene la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este campo, especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos (art. 116 C.N.), como que el Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento (…)” (énfasis fuera de texto). Esto reafirma que la asignación transitoria de funciones judiciales a la PGN durante el estado de excepción y de manera excepcional, no contraviene lo dispuesto en el artículo 21 de la LEEE.La medida bajo examen, contrario a vulnerar los derechos de los NNA, los protegíaLa corporación determinó que la asignación de funciones judiciales a los procuradores de familia para continuar los trámites de adopción vulneraba los derechos de los NNA al debido proceso, por cuanto los despojaba de su juez natural, y a la igualdad, en razón al trato discriminatorio que se generaba entre los NNA cuyos procesos de adopción continuaron ante la jurisdicción de familia, frente a aquéllos que tuvieron que ser asumidos por los procuradores con funciones jurisdiccionales. Considero que esta apreciación omite el hecho de que para la fecha en que fue expedido el decreto legislativo, la jurisdicción de familia no se encontraba operando con normalidad, sino que la mayor parte de sus actuaciones llevaban casi un mes de rezago (ver supra, numeral 2). Adicionalmente, más allá de la supuesta afectación a la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, la cual, como quedó visto, se encuentra descartada, la sentencia no sustenta las razones por las cuales considera que los procuradores especializados en asuntos de familia carecen de la idoneidad suficiente para asumir el conocimiento transitorio y excepcional de los procesos de adopción.En este orden, no es dado alegar un desconocimiento del juez natural cuando este último no estaba en capacidad de actuar, o afirmar la existencia de un trato inequitativo por la diferenciación en los funcionarios encargados de asumir el conocimiento de los procesos de adopción, ya que, tanto jueces de familia como procuradores judiciales estaban llamados a conducir los procesos bajo su conocimiento, conforme a los mismos parámetros legales. Infortunadamente, la decisión mayoritaria resolvió privilegiar formalidades procesales en perjuicio de los derechos de los NNA, y en desconocimiento del artículo 44 de la Carta y de la Convención sobre los Derechos del Niño, cuyo artículo 3.1. establece que “[e]n todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”. La medida era adecuada, necesaria y proporcional, dada la coyuntura La decisión mayoritaria reprocha el hecho de que se hubiese optado por conferirle facultades judiciales a los procuradores de familia para lograr la reactivación de los procesos de adopción, pese a que, en su criterio, la jurisdicción de familia estaba habilitada para continuar con el trámite de tales actuaciones en forma virtual. Este razonamiento no consulta la realidad de lo que en su momento estaba aconteciendo, y olvida que el propio CSJUD reconoció, que no existía la capacidad para que los jueces de familia prosiguieran con el conocimiento de los procesos de adopción a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. En efecto, según los antecedentes de la decisión, el CSJUD en su intervención adujo que los jueces de familia no podían continuar con los trámites porque “en estos casos, para la admisión de la demanda los jueces solicitan que se les remita todo el expediente administrativo del NNA. En concordancia con la necesidad de esas pruebas, afirmó que para la fecha de la expedición del Acuerdo PCSJUDA20-11532 no se tenía acceso a los expedientes digitalizados de los NNA, ni se había coordinado la actuación de las autoridades que deben intervenir en estos procesos, como los defensores de familia, durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio”. De haberse interpretado adecuadamente esta situación, frente a los intereses que se encontraban en tensión, la corporación habría concluido que la medida adoptada por Ejecutivo en este caso se ofrecía como adecuada, necesaria y proporcional, ante la urgencia de garantizar la eficacia de los derechos prevalentes de los NNA. Además, la razonabilidad de la disposición también surge de su carácter temporal y excepcional, ya que la asignación de funciones judiciales a los procuradores perdería vigencia ante el levantamiento de la suspensión de términos, por parte del CSJUD, y en cuanto los juzgados de familia reanudaran sus labores. Esta medida, a mi juicio, era una expresión de la colaboración armónica entre órganos del Estado, en procura del cumplimiento del mandato constitucional de dar prevalencia a los derechos de los NNA, como un interés superior. En síntesis, atendiendo la situación que se vivía para el momento de la expedición del Decreto Legislativo 567 de 2020, este incorporaba una medida razonable y proporcional para garantizar la eficacia de los derechos de los NNA. Desde luego, se trataba de una disposición excepcional, pero necesaria, y, en todo caso, apegada al marco constitucional y legal que delimita el ámbito de acción del Ejecutivo durante el estado de excepción. Por consiguiente, en tanto la norma en mi opinión, el mencionado decreto superaba todos los juicios materiales de constitucionalidad, y por consiguiente debió ser declarado exequible en su totalidad.En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, dejo expuesto mi desacuerdo con la sentencia C-193 de 2020.Fecha ut Supra,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado