ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOA LA SENTENCIA C-193/20DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de finalidad (Aclaración de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de relación de conexidad material con decreto que declaró el Estado de Emergencia (Aclaración de voto)Ref.: Expediente RE-292Revisión de constitucionalidad del Decreto 567 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para proteger los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan a los procuradores judiciales de familia funciones para adelantar los procesos de adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.Magistrada sustanciadora:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia C-193 de 2020, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 24 de junio de ese mismo año.
1. En dicha providencia, la Corte decidió declarar inexequible el Decreto 567 de 2020 y, aunque coincido con la decisión, mi desacuerdo radica en el manejo argumentativo que hizo la mayoría con respecto a los juicios de finalidad y conexidad sobre la citada normativa, pues la providencia no los analiza. Considero que debieron ser incorporados al estudio, pues es evidente que el decreto no los supera y su desarrollo no podía entenderse como un ejercicio de saturación argumentativa que desplegaría el fallo para explicar con claridad la inconstitucionalidad de la normativa. A continuación, trascribo y asumo los fundamentos de la ponencia original que no fueron acogidos por la mayoría y que aplicaban los escrutinios.
2. En cuanto al juicio de finalidad, se encuentra que las medidas adoptadas por este decreto legislativo no estaban directa y específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de la crisis generada por el COVID-19. La normativa contemplaba la atribución de facultades jurisdiccionales temporales a los procuradores judiciales de familia para decidir en procesos de adopción en los que no se había admitido la demanda por medio de un trámite digital. Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia y para el Procurador, el decreto satisfacía el requisito, pues las medidas pretendían mitigar el impacto del aislamiento y distanciamiento social en la jurisdicción de familia y, consecuentemente, en los derechos de los NNA. Por su parte, para los demás intervinientes, el objetivo expuesto estaba mediado por otra finalidad distinta, que no se dirigía a impedir la extensión o agravación de los efectos de la crisis, con lo que su vínculo no sería directo ni específico. En esta oportunidad resalto que el párrafo 27 de las consideraciones del decreto bajo examen establecía que la finalidad de la medida era la de: “(…) prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” Sumado a la búsqueda de protección de los derechos de los NNA referida en el último párrafo de las consideraciones: “Que se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado, y por tanto, deben establecerse los mecanismos virtuales para tramitar los procesos de adopción que no han sido admitidos, o los nuevos que llegaren a presentarse para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes.”3. En mi concepto, la finalidad del decreto no era clara, pues no se entendía de qué manera pretendía impedir la extensión o la agravación de la crisis que generó la declaratoria de emergencia con la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN para que tramite por vía digital procesos de adopción. Se podría alegar que se trata de mitigar la afectación a la continuidad y efectividad del servicio, pues el inicio y culminación del trámite de estos procesos ya no dependería de la suspensión de términos que en ese momento había establecido el CSJUD para los procesos de adopción sin admisión de la demanda. Sin embargo, el mismo argumento muestra que la finalidad no tenía que ver con la crisis, sino con la contención de los efectos de las medidas del CSJUD. De igual manera, si la finalidad era la de permitir la continuidad del servicio de justicia, hubiese sido posible rodear de garantías tecnológicas a los jueces de familia para que adelanten los procesos de forma continua. En mi opinión, las medidas adoptadas por el Ejecutivo no buscaban impedir la extensión o agravación del COVID-19, sino responder a una decisión del Consejo Superior de la Judicatura, que consideraron equivocada. Luego, el DL567 no superaba tampoco el juicio de finalidad.4. La normativa bajo examen no cumplía con la conexidad material requerida por la Constitución y por la LEEE. En efecto, las medidas que contemplaba se decían relacionarse de manera mediata con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción: la presencia del COVID en el país, sus características y velocidad de contagio. Esta situación generó la adopción de acciones de aislamiento social obligatorio que afecta la prestación del servicio público de justicia, especialmente en materia del proceso de adopción, dada la suspensión de términos en esos procesos decretada por el CSJUD. Yo comparto lo afirmado por varios intervinientes, quienes no encontraron evidente el vínculo directo de las disposiciones con la causa de la emergencia, pues solo hubo una relación indirecta con los hechos que dieron lugar a la declaratoria. En efecto, el vínculo inmediato se presentaba entre la suspensión de términos fijada por el CSJUD y su impacto en los procesos de adopción. Con todo, podía entenderse que la actuación del CSJUD derivaba de las medidas adoptadas por el Gobierno sobre el aislamiento y el distanciamiento social, por lo que sí existía una relación, pero no era directa, como lo exige el presupuesto. Aceptar ese tipo de vínculo permitiría entender la conexidad de manera genérica y casi ilimitada. Es importante resaltar que casi todas las intervenciones en este proceso plantearon que las dos facetas del requisito de conexidad fueron incumplidas por la normativa bajo examen, como se explicará a continuación.
5. Desde el punto de vista interno de la conexidad material no era claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones del decreto. El objetivo central era proteger los derechos de los NNA a través del cambio temporal de la función jurisdiccional (a cargo de los jueces de familia a la PGN) en el trámite de los procesos de adopción en los que no se hubiera admitido la demanda porque el CSJUD había suspendido temporalmente los términos de los mismos. Este propósito buscaba garantizar a los administrados el funcionamiento de la justicia por medios tecnológicos a fin de limitar las posibilidades de propagación del virus, y de proteger la salud del público en general y de los funcionarios judiciales. Para el Gobierno Nacional y el Procurador, la suspensión de términos decretada por el CSJUD ponía en riesgo los derechos de los NNA, por lo que se justificaba que, en aplicación del artículo 21 de la LEEE, el Ejecutivo otorgara funciones jurisdiccionales a los procuradores judiciales de familia para adelantar esos procesos durante el tiempo que se mantuvieran suspendidos los términos judiciales (párrafo 40 de las consideraciones del decreto). Sin embargo, tal y como lo anotaron los ciudadanos intervinientes, las razones que soportaban estas medidas eran muy amplias y no respondían al vínculo exigido por el ordenamiento entre las consideraciones y las medidas adoptadas por un decreto expedido al amparo de un estado de emergencia. Efectivamente, la motivación describía la crisis mundial y nacional generada por la pandemia, los derechos y libertades de las personas y derechos imperativos de los NNA, la suspensión de términos dictada por el CSJUD y su repercusión en el proceso de adopción, el marco normativo del interés superior de los NNA, el proceso de adopción y los procuradores judiciales de familia. En opinión de varios intervinientes, la mayoría de las temáticas son independientes de la crisis, y son explicaciones y reacciones a los supuestos efectos de la actuación del CSJUD.
6. La suscrita concuerda con estas apreciaciones, pues no basta alegar todo tipo de motivaciones para satisfacer el requerimiento de conexidad, es indispensable demostrar una relación directa con la crisis que pretenda contenerse, de lo contrario, cabría cualquier tipo de regulación en ejercicio de las facultades legislativas de excepción del Presidente, si se motiva de manera coherente a nivel interno. Tal hipótesis es inaceptable porque el trasfondo siempre es la emergencia que dio lugar a la existencia de un decreto de desarrollo. Tampoco basta hablar de la crisis brevemente para cumplir el requisito de motivar en relación con la misma, pues las medidas que adopta el DL deben concordar con la motivación entendida como un todo argumentativo, no sólo con algunos de sus fragmentos tomados de manera aislada.
7. El análisis desde la perspectiva externa de la conexidad tampoco se superaba, pues la normativa no mostraba el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. La mayor parte de los intervinientes consideró que no fue demostrada la relación con la declaratoria de estado de emergencia por la referencia permanente e insoslayable a la suspensión de términos en los procesos de adopción dictada por el CSJUD.El Decreto 417 de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afectaba al país por causa del COVID-19. Las razones para la adopción de dicha medida incluyeron motivos relacionados con la administración de justicia. En efecto, los párrafos 13 y 14 del tercer apartado titulado “Medidas” contenido en las consideraciones de ese decreto, expusieron: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.” El decreto estudiado destacaba las consideraciones que, a su vez, referían al estado de emergencia económica, social y ecológica en general y a los poderes de excepción del Presidente de la República para legislar a fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Posteriormente, el texto señalaba la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la OMS, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes. Posteriormente recordaba la Resolución 385 de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria y estableció disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico. Todas esas consideraciones remitían al decreto declaratorio e indican que “(…) se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones jurisdiccionales por autoridades que dispongan de medios tecnológicos y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios que favorecen los derechos imperativos de la niñez.”Sin embargo, las medidas adoptadas se dirigían a evitar, en los procesos de adopción, la suspensión de términos ordenada por el CSJUD. Para ello otorgaba investidura jurisdiccional a los procuradores de familia para que asumieron esos casos y los tramitaran por medios digitales. Como puede observarse, los motivos de la declaratoria de emergencia: la crisis derivada de la pandemia y sus efectos en la administración de justicia, no concordaban con las medidas adoptadas que consistían en trasladar temporalmente una precisa competencia de los jueces a otro ente, dedicado a intervenir en los procesos judiciales (art. 277 superior).De esta manera, expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a algunas consideraciones de la Sentencia C-193 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada