Salvamento de voto a la Sentencia C-192 97APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción partida por Gobierno implica modificación APROPIACION PRESUPUESTAL-Modificación por el Congreso (Salvamento de voto)La contradicción con la Carta Política es evidente e innegable: reducir una apropiación presupuestal, en especial si ello tiene un alcance total, como lo contempla la norma -lo cual equivale a suprimirla-, no es otra cosa que modificar el Presupuesto aprobado por el Congreso mediante la ley anual correspondiente. Las apropiaciones que, según el precepto demandado, podría el Gobierno reducir están contenidas en la Ley de Presupuesto y, como es apenas elemental, únicamente pueden ser modificadas -aumentadas o reducidas- por el propio Congreso mediante ley, o excepcionalmente por el Gobierno cuando ha asumido funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte ha admitido que puede acontecer en los estados de excepción. Se confundió la abstención en el gasto, que siempre tendrá a su disposición el Gobierno como ejecutor del Presupuesto, con la reducción de las partidas presupuestales, que constituye, ni más ni menos, una modificación de la ley de presupuesto, tal como lo sería una ampliación o aumento de aquéllas. No es lo mismo reducir partidas que reducir gastos. El aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, también autorizado por la norma en estudio, era suficiente para los fines de reducción del gasto público y no implicaba la reforma del presupuesto sino apenas la postergación, temporal o indefinida, de las erogaciones cuyos montos máximos ha previsto la ley correspondiente.PARTIDA PRESUPUESTAL APROBADA DE LA RAMA JUDICIAL-Independencia AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE LA RAMA JUDICIAL (Salvamento de voto)La decisión de la Corte implica la nugatoriedad e inutilidad de la independencia otorgada a la Rama Judicial en la Constitución de 1991. De nada servirán las proyecciones, planes y programas de inversiones que apruebe el Consejo Superior de la Judicatura sobre la base de partidas aprobadas por el Congreso si, de manera unilateral e imperativa, el Ejecutivo puede reducir aquéllas en cualquier momento. Allí puede haberse entregado a los gobiernos una peligrosa herramienta de presión sobre las corporaciones judiciales.Referencia: Expediente D-1437Santa Fe de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).Con el respeto que merecen las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que sustentan mi discrepancia con el fallo en referencia:1. La facultad permanente conferida al Gobierno por el artículo demandado, perteneciente a la Ley Orgánica de Presupuesto, para reducir total o parcialmente las apropiaciones presupuestales es inconstitucional y así ha debido declararlo la Corte.La contradicción con la Carta Política es evidente e innegable: reducir una apropiación presupuestal, en especial si ello tiene un alcance total, como lo contempla la norma -lo cual equivale a suprimirla-, no es otra cosa que modificar el Presupuesto aprobado por el Congreso mediante la ley anual correspondiente.En efecto, según el artículo 346 de la Constitución, "el Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso (subrayo) dentro de los primeros diez días de cada legislativa".La tarea del Gobierno es tan sólo la de presentar el proyecto y es el Congreso el llamado a aprobarlo mediante ley de la República, según resulta del artículo 150, numeral 11, de la Carta Política, a cuyo tenor es función del Congreso la de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración".Según el artículo 347 Ibídem, el proyecto de ley de apropiaciones -que sólo se convertirá en tal a partir de la aprobación que le imparta el Congreso- deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.Aun en esa etapa -cuando todavía no hay "ley"-, no puede el Gobierno, por sí y ante sí, introducir modificaciones al proyecto que se encuentra a consideración del Congreso : la Constitución establece que "si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá (subrayo), por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados".De conformidad con el artículo 351 de la Constitución, "el Congreso (subrayo) podrá eliminar o reducir (subrayo) partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341".La misma norma señala que, si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados, "conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución". Es decir, por el Congreso y no por el Gobierno, ya que el precepto al cual remite la disposición expresa con claridad : "Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso (subrayo) discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones" (subrayo).El presupuesto y la ley de apropiaciones solamente pueden estar contenidos en acto del Ejecutivo en la circunstancia de que el Congreso no los apruebe en la oportunidad constitucional en que le compete hacerlo, según lo que se acaba de expresar. Esa posibilidad del todo excepcional, está prevista por el artículo 348 de la Carta, a cuyo tenor "si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio".Ya expedida la ley anual de presupuesto, el artículo 345 de la Constitución, aplicable a la ejecución de aquél, estipula que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.Lo que la norma acusada consagra corresponde a actos administrativos del Gobierno, que se concretan en la etapa de la ejecución presupuestal.Por tanto, las apropiaciones que, según el precepto demandado, podría el Gobierno reducir están contenidas en la Ley de Presupuesto y, como es apenas elemental, únicamente pueden ser modificadas -aumentadas o reducidas- por el propio Congreso mediante ley, o excepcionalmente por el Gobierno cuando ha asumido funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte ha admitido que puede acontecer en los estados de excepción.2. No se me escapa que, cual lo ha destacado la jurisprudencia y lo reitera el fallo del que discrepo, las partidas de la ley de apropiaciones son autorizaciones de gasto y no imposiciones a quien las ejecuta, de tal modo que una partida presupuestal puede permanecer intacta, si no se requiere en la práctica su utilización, en todo o en parte, o si, por razones de austeridad o restricción del gasto público, no se quiere hacer la erogación autorizada.Pero creo que la Corte confundió la abstención en el gasto, que siempre tendrá a su disposición el Gobierno como ejecutor del Presupuesto, con la reducción de las partidas presupuestales, que, así la sentencia haya dicho lo contrario, constituye, ni más ni menos, una modificación de la ley de presupuesto, tal como lo sería una ampliación o aumento de aquéllas.No es lo mismo reducir partidas que reducir gastos.3. El aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, también autorizado por la norma en estudio, era suficiente para los fines de reducción del gasto público y no implicaba la reforma del presupuesto sino apenas la postergación, temporal o indefinida, de las erogaciones cuyos montos máximos ha previsto la ley correspondiente.4. A mi juicio, ningún objeto tendría la adopción de los presupuestos anuales por el Congreso si el Ejecutivo puede, por razones tan vagas y discrecionales como las que se han convalidado, introducir los cambios que juzgue pertinentes.5. Desde el punto de vista constitucional, estas apreciaciones que me permito consignar no pretenden convertir a la ley de presupuesto en "fetiche", sino preservar, por una parte, la superior jerarquía del orden legal sobre la actividad administrativa del Gobierno, llamado a ejecutar mas no a variar la ley, y, por otra, la autonomía presupuestal de ciertos órganos e instituciones estatales, como la justicia.Sobre el último aspecto, debo decir que la decisión de la Corte adoptada en la fecha implica la nugatoriedad e inutilidad de la independencia otorgada a la Rama Judicial en la Constitución de 1991. De nada servirán las proyecciones, planes y programas de inversiones que apruebe el Consejo Superior de la Judicatura sobre la base de partidas aprobadas por el Congreso si, de manera unilateral e imperativa, el Ejecutivo puede reducir aquéllas en cualquier momento. Allí puede haberse entregado a los gobiernos una peligrosa herramienta de presión sobre las corporaciones judiciales, por ejemplo cuando las decisiones de éstas no le agraden, como ocurrió en días pasados con una sentencia de esta misma Corte.6. Con la debida consideración hacia mis colegas, estimo que la sentencia incurre en imperdonable ingenuidad cuando condiciona la exequibilidad de las reducciones gubernamentales de las apropiaciones previstas en el presupuesto, en el sentido de que ellas no implican una modificación del mismo, agregando que "el Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía de las otras ramas del poder y entidades autónomas".¿De qué valen esas bien intencionadas advertencias si la facultad de reducir apropiaciones presupuestales, en cabeza del Gobierno, se juzga y declara ajustada a la Constitución?Permítaseme expresar que la determinación adoptada, en los términos en que lo ha sido, equivale a declarar exequible una ley que autoriza fusilamientos, bajo el entendido de que ella no implica la consagración de la pena de muerte.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoFecha, ut supra ---pies de página--- Sentencias C-508 96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No
4. Ver sentencia C-695
96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss. Ver, entre otras, la sentencia C-357 94 y C-695
96. Ver el artículo.14 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que reproduce el artículo 10 de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente el artículo 89 del decreto 111 de 1996 que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8ºde la Ley 225 de 1995 Ver, entre otras, las sentencias C-478 92 y C-592
95. Sentencia C- 122
97. MP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver, entre otras, sentencias C-031 95 y C-318
95. Ver Sentencia C-592 95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No
3. Ver igualmente la sentencia C-478
92. Sentencia C-592 95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No
5. Sentencia C-101
96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico No
6. Sentencia C-101
96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.