ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-191/23 Expediente: D-14.996 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022, "[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca". Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Con el acostumbrado respeto que profeso por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, aunque comparto que en este caso la Corte debía estarse a lo resuelto en la Sentencia C-015 de 2023, me corresponde insistir en las razones por las cuales salvé parcialmente mi voto respecto de esa decisión. Tal como lo expresé en el salvamento de voto parcial a la Sentencia C-015 de 2023, en mi opinión el numeral 3° del parágrafo 1° del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 es inexequible por cuanto: i) el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 desconoce la prohibición de veto prevista expresamente en el artículo 325 de la Constitución Política; y, ii) no es cierto que el aval de Bogotá y Cundinamarca como condición para la toma de decisiones al interior de la RMBC sea expresión del artículo 325 de la Constitución Política. Primero, el numeral 5 del parágrafo transitorio 2 del artículo 325 de la Constitución prevé las siguientes 5 reglas para la toma de decisiones al interior del Consejo Regional: i. El sistema de toma de decisiones que adopte el legislador para la RMBC debe promover el consenso. Esto es, debe comprender mecanismos en los que se prefiera alinear las decisiones de todos los miembros de esta figura asociativa sobre otras formas de toma de decisiones. ii. Se prohíbe que haya un municipio núcleo. Es decir, todos los municipios que componen la RMBC tienen la misma jerarquía y relevancia. iii. El artículo 325 constituye un límite al legislador en virtud del cual ninguna regla que este expida puede habilitar a una entidad que haga parte de la RMBC para que su sola voluntad obstaculice la adopción de una decisión que comparte la mayoría, pues prohíbe claramente el derecho al veto. En el salvamento de voto a la sentencia referida cité la definición que sobre veto tiene la RAE, que lo define como "el derecho que tiene una persona o corporación para vedar o impedir algo". iv. Ninguna decisión puede ser tomada por una sola de las entidades. Es decir, que ninguna de las entidades asociadas tiene el poder de adoptar una decisión a la que se oponga la mayoría. v. Para dos casos puntuales (elección y remoción del director, gastos e inversiones de la región metropolitana) es necesario que Bogotá y Cundinamarca estén de acuerdo. Es decir, esta es la única excepción que consagró el constituyente para que el voto de dos de las entidades asociadas tenga más peso que el de las demás. Así, el artículo 325 de la Constitución Política prohíbe la figura de municipio núcleo como estructura organizacional y por tanto, prohíbe el derecho al veto. Esto se traduce en que no es necesario el voto de Bogotá y Cundinamarca para avalar las decisiones de la mayoría absoluta de los miembros de la RMBC. Los únicos eventos en los que es necesaria la anuencia de estas dos entidades son: i) el nombramiento y retiro del director y; ii) la aprobación de los gastos e inversiones de la región. El numeral 3° del parágrafo 1° del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 amplía las excepciones que expresamente definió el artículo 325 de la Constitución Política. Por lo tanto, reitero que el enunciado normativo, tal como ha sido incorporado en la ley, es inexequible. Para ejemplificar lo anterior, en el caso hipotético de que la Región estuviera compuesta por 7 miembros, cada uno de ellos con voto (por ejemplo, 5 municipios, el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca), por efecto de la norma acusada, la Gobernación de Cundinamarca podría bloquear una decisión en la que estuvieran de acuerdo la Alcaldía Mayor de Bogotá y los 5 municipios asociados restantes. De forma que, aunque 6 de los 7 miembros del Consejo regional acordaran adoptar la decisión, el hecho de que la norma acusada exija que Bogotá y Cundinamarca estén de acuerdo, bloquea la toma de la decisión que desea la mayoría. Así mismo, si Cundinamarca y el resto de los municipios estuvieran de acuerdo en una decisión, Bogotá tendría el poder de vetar su adopción por efecto de lo previsto en el numeral 3 acusado. Segundo, el objetivo del constituyente derivado al aprobar el artículo 325 era que se lograra el consenso entre las entidades territoriales que conforman la RMBC. El facultar a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Gobernación de Cundinamarca para vetar las decisiones del Consejo Regional, cuando no haya acuerdo previo, habilita a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Gobernación de Cundinamarca para impedir la adopción de las decisiones que tome la mayoría absoluta de los miembros del Consejo Regional, lo cual frustra el objetivo del constituyente. Así, es equivocado afirmar que la norma obedece a lo dispuesto en el artículo 325 de la Constitución Política, toda vez que la Constitución únicamente establece que el sistema de toma de decisiones debe promover el consenso, lo que no supone necesariamente el aval de Bogotá y Cundinamarca, salvo en los casos que así lo dispuso. Además, tampoco es cierto que el contenido normativo demandado hubiese incorporado los criterios del Constituyente, pues la Constitución previó una excepción a la regla general, y la norma demandada la excede. En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo planteado mi aclaración respecto de la decisión mayoritaria. Fecha ut supra, JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=48426. 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49322. 3 En la providencia mencionada, la Magistrada ponente indicó que el accionante no logró superar los reparos formulados en el auto inadmisorio, que daban cuenta de la ausencia de claridad, especificidad y suficiencia del cargo contra el artículo 7 de la Ley 2199 de 2022. Por lo anterior, en el Auto que rechazó el cargo propuesto contra este artículo se afirmó que en el escrito de corrección "no precisó ninguno de los aspectos extrañados en el auto inadmisorio ni recondujo su cargo por una vía diferente a la inicialmente escogida, esto es, la omisión legislativa relativa, como para prescindir de lo dicho en el Auto del 1º de noviembre de 2022 y entender ahora que, con lo afirmado, el cargo es apto. Por lo anterior, por no superarse los motivos por los cuales se inadmitió este cargo, procederá su rechazo." https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=49974. Pág. 5. 4 Atendiendo lo dispuesto en el artículo 244 de la Constitución. 5 Siguiendo lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. 6 Conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. 7 Se precisa que, dado que el cargo inicialmente formulado contra el artículo 7 se rechazó en el Auto del 25 de noviembre de 2022, esta decisión solamente recae sobre los artículos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022. 8 En tanto establece que el Estado garantiza la "autonomía de sus entidades territoriales" y, además, es "democrática y participativa." Pág.
4. Demanda. 9 Según el cual "[L]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses" y, en virtud de aquella, tienen el derecho de "[e]jercer las competencias que les correspondan". Pág.
5. Demanda. 10 Que estipula que "[a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio..." Pág.
7. Demanda. 11 Por virtud del cual, "Corresponde a los concejos: //
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio." Pág.
7. Demanda. 12 Pág.
6. Corrección. 13 Apoyó esta línea de acusación en lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-149 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Pág.
9. Corrección. 15 Págs. 9 y
10. Corrección. 16 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=50586. 17 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=51026. 18 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=51028. 19 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=51040. 20 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=50829. 21 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=51026. 22 Señor Leonel Edgardo Riveros Díaz. 23 Para detallar el alcance de las competencias, el Departamento acudió a los antecedentes legislativos. 24 Señora Luz Elena Rodríguez Quimbayo. 25 Señor Nicolás García Bustos. 26 Doctora Diana Carolina Villalba Erazo. 27 Doctora Luz María Zapata Zapata. 28 Al respecto, indicó que "al igual que el artículo 10 de la Ley 388 de 1998, los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 son normas jurídicas determinantes de los planes de ordenamiento territorial que no tienen la finalidad de suplantar la función propia de los concejos municipales, como es la labor de reglamentar los usos del suelo en virtud de la autonomía territorial de las entidades territoriales. Por el contrario, estas normas buscan promover el principio de concurrencia en la regulación normativa de los usos del suelo entre las entidades territoriales y de su ordenamiento territorial, en virtud de un Estado descentralizado y con respeto al principio de autonomía de las entidades territoriales." 29 Señor Raúl Tomás Quiñones Hernández. 30 Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. 31 Artículos 114 y 150 de la Constitución. 32 Con mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático. 33 En la Sentencia C-894 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se afirmó que: "la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, "además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio." En el mismo sentido, ver la Sentencia C-116 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. SPV. Diana Fajardo Rivera. SPV. y AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. SPV. y AV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Paola Andrea Meneses Mosquera. SPV. Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV. Alberto Rojas Ríos. Fundamento 29. 34 En ocasiones anteriores, la Corte Constitucional ha acudido a esta delimitación siguiendo para el efecto el contenido de la demanda. Ver, por ejemplo, la Sentencia C-015 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 35 El presente acápite sigue lo sostenido en la Sentencia C-158 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado. En dicha decisión, a su turno, se sintetizó lo sostenido en la Sentencia C-233 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SPV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. SPV. Paola Andrea Meneses Mosquera. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. José Fernando Reyes Cuartas. La Sentencia en comento también desarrolló las consideraciones con base en las sentencias: C-007 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. AV. Luis Ernesto Vargas Silva; C-478 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa; C-337 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-600 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla; AV. Juan Carlos Henao Pérez; y C-462 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. SPV y AV. María Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González Cuervo. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV y AV. Luis Ernesto Vargas Silva. 36 No obstante, es preciso destacar que esta Corporación ha considerado que ante decisiones de inexequibilidad es posible volver a analizar la constitucionalidad de la norma en aquellos casos en los que el fallo inicial tiene efectos diferidos, por ejemplo, por lo cual, un nuevo estudio -a partir de un cargo diferente al inicialmente abordado- podría dar lugar a una expulsión inmediata de dicha norma del ordenamiento. Ver las sentencias C-088 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Alberto Rojas Ríos. SPV. Mauricio González Cuervo. SPV. Jorge Iván Palacio Palacio; C-128 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Alberto Rojas Ríos; y C-484 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Richard Ramírez Grisales (e). 37 La Sentencia C-233 de 2021 (M.P. Diana Fajardo Rivera) explicó: "La cosa juzgada formal se produce cuando una demanda se dirige contra una disposición previamente demandada, mientras que la cosa juzgada material ocurre cuando se cuestiona la misma norma (contenido interpretado), aunque se encuentre en otra disposición." 38 La Sentencia C-233 de 2021 (M.P. Diana Fajardo Rivera) señaló: "La cosa juzgada absoluta se produce, por una parte, en todo pronunciamiento de inexequibilidad y, por otra, cuando la Corte declara que una norma es exequible tras haberla contrastado con toda la Constitución. En cambio, la cosa juzgada relativa se presenta cuando la sentencia previa solo resolvió el problema constitucional o los cargos propuestos en la demanda." Y adicionó: "La cosa juzgada relativa es explícita si la Corporación, en la parte resolutiva de la sentencia, utiliza una fórmula según la cual el pronunciamiento se da "por los cargos analizados" (o una expresión análoga); y la cosa juzgada relativa es implícita si se infiere claramente de la parte motiva de la sentencia, a partir de un análisis cuidadoso del operador jurídico, y en especial, de la Corte Constitucional, en el que se debe dar prevalencia a lo sustancial, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política." 39 M.P. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 40 Cargos primero y tercero, formulados por la demandante. Al realizar el estudio de aptitud de la demanda la Sala Plena consideró que, dadas sus semejanzas, el análisis de aptitud y, de superarlo, de fondo, se realizaría de manera conjunta. 41 Párrafos 29 y 30 de la Sentencia C-015 de 2023. 42 Para el efecto la providencia acude a las razones expuestas por el constituyente derivado dentro del trámite de discusión y adopción del Acto Legislativo No. 02 de 2020. 43 En tanto establece que el Estado garantiza la "autonomía de sus entidades territoriales" y, además, es "democrática y participativa", pág.
4. Demanda. 44 Según el cual "[L]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses" y, en virtud de aquella, tienen el derecho de "[e]jercer las competencias que les correspondan". Pág.
5. Demanda. 45 Que estipula que "[a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio...", pág.
7. Demanda. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ D-14996 M.P. Diana Fajardo Rivera 1 2