Salvamento de voto a la Sentencia C-183 03BIENES DE USO PUBLICO-No puede ser sujeto pasivo del impuesto predial quien obtiene aprovechamiento particular (Salvamento de voto)BIENES DE USO PUBLICO-No adquiere propiedad ni posesión quien realiza mejoras (Salvamento de voto)BIENES DE USO PUBLICO-El Estado debe garantizar pronta y efectiva recuperación (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-4244Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 6, Num. 3 (parcial), de la Ley 768 de 2002.Demandante: Ernesto Rey CantorMagistrado Ponente:Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRACon el acostumbrado respeto, debo manifestar que no comparto la decisión adoptada por la Sala en el asunto de la referencia, y que en su lugar debió declarar inexequible la disposición acusada, por las siguientes razones:1. Conforme a lo dispuesto en el Art. 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales tendrán, entre otros, el derecho de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.En armonía con esta disposición, el Art. 317 ibídem establece que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”.Con fundamento en esta última disposición, la ley autoriza a los municipios y los distritos la creación y el recaudo del impuesto predial sobre los predios o fundos, que son “cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro, como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles” (Art. 656 Código Civil).2. El derecho de propiedad de que trata el citado Art. 317 superior como elemento objetivo del hecho gravado es lógicamente la propiedad privada, contemplada en el Art. 58 de la Constitución y regulada por el Derecho Privado, la cual consiste en el poder individual de uso, disfrute y disposición de un bien, con una función social y ecológica, que ostentan en principio los particulares pero también las entidades públicas sobre los llamados bienes fiscales.Dicho Art. 317 no se refiere a los bienes de uso público, que forman parte del dominio público del Estado, están sometidos al Derecho Público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Art. 63 de la Constitución Política), y tienen como característica sustancial su destinación al uso de los habitantes del territorio nacional (Art. 674 del Código Civil), en forma general, o en forma exclusiva o privativa y temporal en virtud de permiso, licencia o concesión.La citada distinción se explica porque los bienes de propiedad privada normalmente están destinados a la explotación económica en beneficio particular, lo cual permite y justifica la imposición de impuesto sobre ellos, con el fin de que su titular contribuya a las cargas públicas (Art. 95, Num. 9, de la Constitución). En cambio, los bienes de uso público están destinados al uso de los habitantes del territorio nacional, de tal manera que si el uso es general ellos no tienen vocación para producir un beneficio económico particular y si el uso es exclusivo o privativo, en virtud de permiso, licencia o concesión, sí están llamados a generar dicho beneficio al usuario pero en tal caso éste paga una contraprestación al Estado que, con un criterio lógico y de equidad, excluye la adición de un impuesto.Además, en este último caso, al expirar el plazo del uso otorgado, el bien de uso público, con sus mejoras, debe ser devuelto al Estado, como lo contempla en forma general el Art. 682 del Código Civil y lo prevén también algunas normas particulares como el Art. 14 de la Ley 80 de 1993, en virtud del cual “en los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión”.3. El sujeto pasivo del impuesto predial es el titular del derecho real de propiedad privada sobre el inmueble o simplemente el poseedor del mismo, este último en cuanto es un propietario aparente y, además, legalmente presunto, que se comporta como amo y señor del bien, de acuerdo con el Art. 762 del Código Civil, en virtud del cual “la posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él”.“El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.A este respecto debe tenerse en cuenta que la posesión lógicamente sólo es predicable de los bienes susceptibles de propiedad privada, de modo que ésta se presume y se adquiere por el ejercicio de aquella, y no es predicable de otra clase de bienes como los de uso público. Además, la posesión, por esencia, implica que el poseedor, singular o plural, excluye a los no poseedores, ya que si no fuera así no entrañaría señorío, y, a su vez, los bienes de uso público, por esencia, están destinados a ser usados por los habitantes del territorio, lo que significa que su uso no excluye a otras personas, aunque el usuario sea titular de un permiso, licencia o concesión, pues éstos son temporales y revocables por causa del interés general. En consecuencia, quien obtiene aprovechamiento particular de un bien de uso público, en forma lícita o ilícita, no es propietario, ni poseedor del mismo, en el sentido propio de los términos, de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 58 y 317 de la Constitución, y no puede ser sujeto pasivo del impuesto predial.4. La providencia indicada es contradictoria, porque por un lado afirma que “los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario”, y a continuación, al referirse a las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, sostiene que “se trata de inmuebles por adhesión permanente” (Num. 4.2 de las consideraciones), sin tener en cuenta que en el campo del Derecho lo accesorio sigue la suerte de lo principal y que precisamente con base en este principio el Art. 739 del Código Civil establece que el dueño de un terreno adquiere por accesión las edificaciones, plantaciones o sementeras realizadas en él por otra persona. Por tanto, en virtud de dicho principio, quien realiza mejoras sobre un bien de uso público no adquiere propiedad privada, ni tampoco posesión, sobre ellas.
5. Por estas razones, el Estado, en vez de autorizar un impuesto sin fundamento constitucional, que de otro lado puede estimular la ocupación ilícita de los bienes de uso público, debe procurar su pronta y efectiva recuperación, como lo contempla el Art. 132 del Código Nacional de Policía (Decreto ley 1355 de 1970).Para terminar, bien podría expresarse, evocando una célebre composición musical del folclor nacional, que en esta ocasión la Corte con su decisión de exequibilidad ha gravado la propiedad, o la posesión, de “la casa en el aire”.Fecha ut supra,JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado