Salvamento de Alejandro Linares Cantillo

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-179 16LEYES PROCESALES-Discrecionalidad del legislador no es absoluta (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A DECISIONES DE SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Exclusión vulnera el principio de igualdad por omisión legislativa relativa (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Debió declararse condicionalmente exequible bajo el entendido que procede contra sentencias de subsecciones y secciones del Consejo de Estado (Salvamento de voto)RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-Procedencia (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y PRIMERA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS-Improcedencia (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS Y SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia de la acción de tutela (Salvamento de voto)RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Situación de los justiciables ante tribunales administrativos y Consejo de Estado (Salvamento de voto) RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Se pueden establecer criterios con relación a su procedencia, respecto de la materia objeto de litigio o cuantía de las pretensiones pero no exclusivamente del juez que toma la decisión (Salvamento de voto)RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o parcialmente distinta (Salvamento de voto)RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Excepcionalidad del desconocimiento por secciones o subsecciones del Consejo de Estado no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Evidencia de la falta de uniformidad jurisprudencial (Salvamento de voto)RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Finalidad (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Inexistencia de unidad de criterio por el Consejo de Estado (Salvamento de voto)CONSEJO DE ESTADO-Fuerza normativa de sentencias de unificación a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre secciones, subsecciones y Sala Plena (Salvamento de voto) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Desconocimiento de las sentencias de unificación del Consejo de Estado (Salvamento de voto)SENTENCIAS DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS Y CONSEJO DE ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración del principio de igualdad al excluir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (Salvamento de voto)Expediente: D-10973Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”Con el acostumbrado respeto frente a las decisiones tomadas por la Corte Constitucional, tomo distancia tanto de la parte motiva, como resolutiva, de la decisión que la mayoría de mis colegas tuvieron a bien adoptar. A pesar de que comparto que el legislador goza de una amplia discrecionalidad en la estructuración de las leyes procesales, ésta no es absoluta y uno de sus límites fundamentales es el respecto de los principios, valores y derechos constitucionales, límite que sí fue sobrepasado por el legislador en el presente caso. En efecto, se vulneró el principio de igualdad, por la omisión legislativa relativa que consistió en excluir implícitamente del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia las decisiones de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, mientras que lo previo para las decisiones de segunda o única instancia de los tribunales administrativos. Por lo tanto, la norma debió haber sido declarada condicionalmente exequible, bajo el entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia también procede contra las sentencias de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado que desconozcan los precedentes de unificación. Paso a explicar el sentido de mi desacuerdo.De acuerdo con las normas demandas, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias de única y segunda instancia de los tribunales administrativos. No procede respecto de las decisiones de única instancia de los jueces administrativos, en razón de la menor trascendencia de las decisiones allí tomadas, ni de primera instancia de los mismos, en la medida en que la unificación se logra mediante la apelación ante el tribunal y una vez este decida, respecto de ésta procederá el recurso extraordinario de unificación. Esto quiere decir que frente a las decisiones de única instancia de los jueces administrativos y de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, que desconozcan los precedentes jurisprudenciales de unificación, los justiciables no tienen un recurso judicial distinto a la acción de tutela. Respecto de las decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, existía el recurso extraordinario de súplica, pero éste fue suprimido por la Ley 954 de 2005, cuya exequibilidad fue declarada mediante la sentencia C-180 06, por considerar que esta supresión no vulneraba la seguridad jurídica. Sin embargo, en su momento, no existía un trato distinto respecto de las decisiones de los tribunales, lo que sí ocurre en la actualidad.Para resolver el problema jurídico relativo a la posible vulneración del principio de igualdad que consiste en que las partes del proceso ante tribunales administrativos tienen la posibilidad de ejercer un recurso extraordinario, cuando la sentencia desconoce el precedente de unificación del Consejo de Estado, mientras que las partes de un proceso ante el Consejo de Estado no disponen de este instrumento, la sentencia realizó un juicio de igualdad que parte de consideraciones equivocadas. Por una parte, se realizó un inadecuado análisis de la situación de los justiciables ante los tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado (I) y se malinterpretó la finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (II).(I) La situación de los justiciables ante los tribunales administrativos y ante el Consejo de EstadoEn efecto, se consideró que no existe vulneración al principio de igualdad porque existen diferencias entre quien acude a un tribunal y quien acude al Consejo de Estado: "(...) el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia" (Negrillas no originales). En realidad, las diferencias no se encuentran en las partes, sino en cuanto a quien decide y ambos son jueces de instancia, es decir, jueces de fondo. A este respecto ya la jurisprudencia de esta Corte había puesto de presente que si bien la procedencia de los recursos extraordinarios no debe ser general y es constitucionalmente válido establecer criterios respecto de su procedencia, dichos criterios pueden referirse a la materia objeto de litigio o a la cuantía de las pretensiones, pero no exclusivamente al juez que toma la decisión, criterio insuficiente, no razonable, para entender el trato distinto del justiciable. Así se pronunció: "No se presenta en la norma cuestionada una ruptura del principio de igualdad respecto de situaciones procesales exactamente iguales, como sí acontecía con la exclusión del recurso de súplica en materia contencioso-administrativa, pues en este caso se atiende no a la dependencia judicial que profiere el fallo -lo cual es arbitrario y no constituye motivo plausible de distinción- sino al tipo de asunto materia de litigio, a cuyo respecto el legislador bien puede, según su criterio y de acuerdo con las diferencias que aprecia, introducir distinciones, sin que por ello vulnere principios o normas constitucionales". Corte Constitucional, sentencia C-619 97, (Negrillas no originales).Contrario al enfoque dado por la sentencia, el test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o parcialmente distinta ya que se trataba de determinar si debía dárseles el mismo trato a quienes acuden ante un juez de fondo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en esto son iguales), cuando éste es un tribunal administrativo o una sección o subsección del Consejo de Estado (en esto son distintos), respecto de la posible adopción de una decisión contraria a una sentencia de unificación. Frente a este tipo de problema de igualdad, era necesario identificar si pesaban más los puntos en común, que los aspectos que los diferenciaban y ya que el Consejo de Estado no es, en este aspecto, una verdadera Corte de unificación, sino un juez de únicas y segundas instancias, pesaba más lo que los unía, que lo que los diferenciaba, es decir, que acudían ante el juez de fondo que la ley quiso atribuirles. A este respecto resulta válido preguntarse: ¿Qué tiene de diferente la víctima de un acto administrativo sin cuantía, adoptado por un ministerio, respecto de la víctima del mismo acto, pero adoptado por una gobernación, para merecer que se le prive del recurso de unificación de jurisprudencia, que sí se le reconoce al segundo? En el primer caso, el asunto es de única instancia del Consejo de Estado y, en las actuales condiciones, no dispone de mecanismo judicial ante lo contencioso administrativo para defenderse de una sentencia que contraríe el precedente de unificación, mientras que en el segundo, la competencia es del tribunal administrativo y sí podrá defenderse de la sentencia que contraría el precedente de unificación, mediante el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.No basta con afirmar que existe la posibilidad, ajena al justiciable, de que el asunto sea avocado por la Sala Plena, para efectos de unificación, ya que por una parte, es una prerrogativa oficiosa del juez, pero no un mecanismo a la mano del justiciable y, por otra parte, la avocación sólo procede antes de que el asunto ha sido decidido, pero una vez se adoptó la decisión, así desconozca las sentencias de unificación, ya no hay nada que hacer ni de oficio, ni a petición de parte.La sentencia afirma que esa hipótesis del desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, por parte de las secciones o subsecciones son "claramente excepcionales" o "escenarios realmente extraordinarios". Pero la excepcionalidad, real o aparente, no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa. Todo lo contrario. Si se trata de un recurso extraordinario, debe proceder frente a escenarios realmente extraordinarios, como el planteado. Sin embargo, la historia de los recursos extraordinarios de unificación frente a las sentencias del Consejo de Estado pone en evidencia que, en realidad, la falta de uniformidad jurisprudencial no es una situación ni marginal, ni reciente. La preocupación normativa se remonta a la Ley 11 de 1975 que creó el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de las secciones del Consejo de Estado. Dicho recurso fue suprimido por el Decreto Ley 01 de 1984, pero la supresión fue declarada inconstitucional por exceder las competencias del legislador delegado (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 30 de agosto de 1984). El Decreto 2304 de 1989 creó otro recurso extraordinario de súplica por cambio de posición respecto de la Sala Plena. La Ley 446 de 1998 creó una tercera versión del recurso extraordinario de súplica, por violación de la ley sustancial, el que finalmente fue derogado por la Ley 954 de 2005. Estos intentos de unificar la jurisprudencia dentro del mismo Consejo de Estado se volvieron aún más imperiosos luego de la creación de cinco subsecciones de las secciones segunda y tercera del Consejo de Estado. La existencia autónoma de tantas formaciones de juzgamiento para un mismo asunto (subsección, sección, sala) demuestran la ficción que consiste en sostener que las decisiones del Consejo de Estado son únicas, coherentes y del mismo nivel y que, por lo tanto, el desconocimiento de las sentencias de unificación son escenarios rarísimos que no ameritarían consideración constitucional.(II) La finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudenciaSe realiza, además, una lectura equivocada del artículo 256 del CP ACA que explica los fines del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los siguientes términos: "El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales". De la norma no surge, de manera alguna, que la finalidad del recurso sea proteger exclusivamente el precedente vertical, como equivocadamente lo interpreta, de manera restrictiva, la sentencia; el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia busca la unidad en la interpretación del derecho y dicha unidad se ve alterada cuando es en el mismo Consejo de Estado que no existe unidad de criterio, que las secciones se contradicen en su interior, unas subsecciones, respecto de otras y respecto de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y los justiciables no encuentran otra opción, que recurrir a la tutela, por el efecto de esta omisión legislativa inconstitucional.Es cierto que, en sentido estricto, como lo afirma la sentencia "no se presenta relación jerárquica entre" las secciones y la Sala Plena de lo contencioso administrativo. Pero, a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre ellas, las sentencias de unificación sí tienen una fuerza normativa mayor que las de sección, y mucho más, que las de subsección. La norma no diferencia precedente vertical u horizontal, sino que se refiere al desconocimiento de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y este desconocimiento puede ocurrir, como ocurre, por las decisiones de las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.De lo expresado se entiende que la finalidad del recurso, "asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes", se predica tanto de las decisiones de los tribunales, como de las secciones o subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por lo que sí existe una vulneración del principio de igualdad al excluir, sin justificación constitucionalmente válida, este recurso frente a las sentencias de subsección o de sección del Consejo de Estado. Así, el criterio de comparación, -tribunal o secciones del Consejo de Estado-, produce un trato diferente – unos justiciables sí tienen un instrumento para controvertir una sentencia que vulnera la igualdad frente a la ley y la confianza legítima, porque desconoce el precedente de sentencia de unificación, mientras que otros no-. El trato distinto busca una finalidad que, aunque constitucional – la descongestión del Consejo de Estado-, e idónea- efectivamente una manera de descongestionar es limitar los derechos procesales de las personas-, es desproporcionada, en cuanto obliga a los justiciables de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado a recurrir a la acción de tutela contra providencias judiciales. Para descongestionar el Consejo de Estado no hay que limitar los derechos procesales de las personas, sino permitir la unificación de jurisprudencia.La sentencia concluye la necesidad de declarar exequible el artículo, por el obstáculo que generaría la aplicación de la norma que atribuye la competencia para decidir ese recurso a las secciones del Consejo de Estado y afirma, por lo tanto que: "es razonable que no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias providencias". Sí, es ilógico y reprochable, pero ocurre que las secciones del Consejo de Estado desconozcan las sentencias de unificación de la Sala Plena y las de las subsecciones desconozcan las sentencias de unificación de la sección y, en ese caso, se justifica la existencia de un recurso que les permita a las partes defenderse, ya que se encuentran frente a la misma situación de quienes deben afrontar una decisión de un tribunal administrativo, que desconoce una sentencia de unificación. Las sentencias de unificación son proferidas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por la Sala Plena de lo contencioso administrativo, lo que haría absurdo el ejercicio de un recurso de unificación contra una sentencia de una sección, que simplemente cambia su propio precedente. Sin embargo, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra las sentencias de las secciones, resulta lógico cuando éstas contradicen una sentencia de unificación de la Sala Plena. Es por esta razón, que la decisión que debió proponerse fue una constitucionalidad condicionada al entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, (i) respecto de las sentencias de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, procede por desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, mientras que, (ii) respecto de las sentencias de las subsecciones, por el desconocimiento de las sentencias de unificación tanto de la sección correspondiente, como de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.Flaco favor se le hace a la tutela al declarar la constitucionalidad de la norma, a pesar del desconocimiento del principio de igualdad en el que incurre, porque contribuimos a que esta acción siga siendo un recurso ordinario, contra sentencias que desconocen precedentes.Respetuosamente,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ---pies de página--- CPACA, arts. 256 a

268. CPACA, arts. 256, 257 y

267. CPACA, art.

258. Al respecto, el artículo 270 del CPACA señala que son sentencias de unificación: “(…) las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. Folio

4. Folio

6. Ibídem. La norma en cita dispone que: “Artículo

10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.” Esta disposición fue declarada exequible mediante Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, “'en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”. M.P. María Victoria Calle Correa. La norma acusada disponía que: “Artículo 185 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”. Énfasis de lo demandado. Puntualmente, se transcriben los siguientes aparte de la sentencia en cita: “Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal exclusión tenga justificación constitucional. Igualmente, tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria. Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Tal exigencia procesal, crea un requisito no establecido en el ordenamiento, que no solo aumenta la carga de trabajo de la jurisdicción contenciosa, encarece de manera innecesaria el acceso a la justicia, sino que desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los recursos extraordinarios, que no es otra que la búsqueda de la verdad material. Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso. Por lo anterior, la expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales Administrativos, fueran posibles del recurso extraordinario de revisión.” Folio

41. Folio

41. Ibídem. Folio

42. CPACA, art.

272. Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo

44. Folio

45. Ibídem. En varios apartes de la intervención se resalta esta idea al exponer que: “(…) la demanda se centra en indicar que supuestamente se violaron tanto el preámbulo de la Constitución Política como también múltiples artículos, pero en ninguno de sus partes se estableció de manera objetiva la forma en que efectiva-mente la norma acusada atenta contra ellos (…)”. “(…) [D]e la sola lectura de la demanda es dable concluir que los cargos de violación a los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 89 y 229 de la Constitución Política, no se encuentran adecuadamente formulados y, en consecuencia, no son suficientes para realizar el juicio [propuesto]. Evidentemente, al no exponerse y desarrollarse o incluso siquiera mencionarse la manera en que la norma acusada transgrede tales normas constitucionales, no es posible adelantar el juicio de constitucionalidad (…)”. Folio

48. La norma en cita dispone que: “Son atribuciones del Consejo de Estado:

1. Desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “Artículo 111.- La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…)

3. Dictar sentencia, cuando asuma la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Esta competencia será asumida a petición de parte o a solicitud del Ministerio Público o de oficio cuando así lo decida la Sala Plena.

4. Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén conociendo en segunda instancia, que se encuentren para fallo, y que, por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de Estado a través de sus secciones o subsecciones.” Folio

92. Folio

75. La norma en cita dispone que: “Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Decreto 2067 de 1991, art.

6. Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).” M.P. Clara Inés Vargas Hernández. El incumplimiento de las cuatro cargas es alegado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mientras que la Procuraduría General de la Nación tan sólo alude a la carga de certeza. Como se mencionó en el acápite de antecedentes, la norma en cita dispone que: “Artículo

271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original. El contexto en el que se encuentra el precepto demandado dispone lo siguiente: “El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: (…) El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.” Según el artículo 270 del CPACA, son sentencias de unificación: “(…) las que se profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. M.P. María Victoria Calle Correa En cuanto a este punto, se destacan los siguientes apartes del fallo en mención: “Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal exclusión tenga justificación constitucional. (…) Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso. Por lo anterior, la expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales Administrativos, fueran posibles del recurso extraordinario de revisión.” Sobre el particular, en la Sentencia C-520 de 2009, se realizó el siguiente análisis: “Detectada esta inconstitucionalidad (…) es necesario definir cuál es la mejor manera de subsanarla. Frente a este tipo de problemas, la Corte ha escogido entre varias alternativas: (i) declarar inexequible una parte del texto cuestionado para cobijar la hipótesis no incluida por el legislador; (ii) declarar la exequibilidad condicionada del texto cuestionado y modular sus efectos para incluir la hipótesis omitida; (iii) declarar la exequibilidad de la norma cuestionada y exhortar al Legislador para que emita la regulación correspondiente que supere el vacío inconstitucional. De estas tres alternativas, la que mayor seguridad jurídica genera en el presente caso, es la que conduce a declarar la inexequibilidad de la expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, con el fin de que bajo la expresión “sentencias ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas las hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de revisión (…)”. Un aspecto a destacar es que si bien en la formulación de la pretensión se solicita la inexequibilidad de la expresión “por los tribunales administrativos”, por no permitir la procedencia del recurso extraordinario de unificación contra las sentencias proferidas “en segunda instancia” por el Consejo de Estado (folio 11), a lo largo del escrito de acusación el examen propuesto gira respecto de las decisiones que se adoptan tanto en “secciones como en subsecciones”, incluyendo las veces en que se actúa como juez de “única y de segunda instancia”. Precisamente, en el folio 6 de la demanda se expresa que: “(…) pese a que si legalmente el Consejo de Estado cumple también funciones de juez de única y de segunda instancia a través de sus secciones y subsecciones, la norma demandada no permite que en caso que alguna de éstas unidades que integran la Corporación se aparte de un fallo de unificación, la parte afectada con esta determinación pueda acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para pedir el amparo de sus derechos.” Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el aparte pertinente de la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se afirma que: “los cargos alegados por la demandante no recaen sobre proposiciones jurídicas reales y existentes, sino sobre supuestos que la actora dedujo de manera subjetiva e injustificada de la norma, pues asume que las subsecciones del Consejo de Estado desconocerán o contradirán las providencias proferidas por su Sala Plena, obviando el hecho que se trata de una sola Corporación que aun cuando esté dividida por especialidades es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme (…)”. Precisamente, el artículo 241 de la Constitución dispone que: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4.- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes (…)”. Énfasis por fuera del texto original. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia C-966 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”. Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Véanse, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de 2002, C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-180 de 2006, C-474 de 2006, C-318 de 2008, C-203 de 2011, C-543 de 2011, C-782 de 2012, C-313 de 2013, C-437 de 2013, C-870 de 2014 y C-424 de 2015. Véanse, entre otras, las Sentencias C-927 de 2000, C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de 2002, C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de 2006, C-718 de 2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando tienden a asimilarse las expresiones proceso y procedimiento, la primera se vincula especialmente con el reconocimiento del medio a través del cual un asunto es puesto a conocimiento de las autoridades judiciales; mientras que, el procedimiento, corresponde al conjunto de formalidades a que deben someterse el juez y las partes en la tramitación del proceso. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Así, por ejemplo, el artículo 86 de la Constitución Política se refiere a las circunstancias generales en las cuales es procedente la acción de tutela contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Sobre el particular, se destacan dos providencias. En la Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte declaró la exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en el que además de consagrar la acción de nulidad por inconstitucionalidad a cargo del Consejo de Estado frente a los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte Constitucional, conforme se establece en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución; se incluyó la posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal, en relación con “los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”. Al momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente ajustada al Texto Superior la norma de la referencia, por cuanto consideró que se está en presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el Constituyente respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado al hecho de que su finalidad es la de fortalecer el ejercicio del control de constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al Consejo de Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a que en esta última hipótesis su control le corresponde a esta Corporación. De igual manera, en la Sentencia C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se admitió que pese al carácter inmediato del amparo constitucional, no es contrario a la Constitución la posibilidad de que el juez de tutela rechace una demanda de amparo, cuando luego de prevenir al solicitante sobre la imposibilidad de determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste no corrigiere su escrito en el término de tres días, conforme se dispone en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Para la Corte, si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de admisión, trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en principio es posible que este pueda establecer excepciones a dicho principio, siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.” En estos términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó que “[la] exigencia de claridad de la solicitud de tutela resulta idónea para garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en tanto permite al juez contar con un cabal entendimiento de la situación que originó la presentación de la acción y así poder emitir órdenes que garanticen la real y efectiva protección de los derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.” Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El Código General del Proceso excluye la formulación de incidentes en el proceso verbal sumario, conforme se dispone en el artículo

392. El artículo 321 del Código General del Proceso señala de forma expresa los autos que son apelables, como ocurre en el artículo

321. En el trámite de la acción de tutela expresamente se prohíbe la posibilidad de recusar al juez constitucional, tal como se dispone en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que: “el balance planteado por la jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos analizados. De un lado, si se maximizara el principio de celeridad en los procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento judicial no cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a sí mismo como una herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista, los derechos constitucionales interferidos por el proceso. De otro lado, si se otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos los recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron instituidos, como es llegar a una decisión oportuna y definitiva por parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.” M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el aparte pertinente del artículo 29 de la Constitución se dispone que: “(…) Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Énfasis por fuera del texto original. En la Sentencia C-792 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, esta Corporación consideró que a partir de la lectura de los artículos 29 de la Carta Política, 8.2.h de la CADH y 14.5 del PIDCP es exigible el derecho a controvertir las sentencias condenatorias que se dictan dentro de un proceso penal, incluso si la sanción se impone por primera vez en la segunda instancia, entre otras razones, por el contenido general de esta garantía que carece de una excepción en los referidos preceptos constitucionales y de derecho internacional, así como por la circunstancia de que su procedencia se otorga en función del contenido del fallo y no en razón de la etapa en la cual se dicta la providencia. Por lo anterior, en el fallo en cita se declaró la inconstitucionalidad con efectos diferidos de varios preceptos de la Ley 906 de 2004 que omitían la posibilidad de impugnar todas las sentencias condenatorias, con la carga para el Congreso de la República de que en el término de un año contado a partir de la notificación por edicto de dicha sentencia, regulara integralmente el derecho a impugnar las sentencias que, en el marco del proceso penal, imponen una sanción por primera vez. En caso de que el legislador incumpliese con ese deber, se dispuso que se “entenderá que procede la impugnación de los fallos anteriores ante el superior jerárquico o funcional de quien impuso la condena”. Sobre el particular se dispone que: “(…) La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, [y] podrá impugnarse ante el juez competente (…)”. Énfasis por fuera del texto original. Así, por ejemplo, ha ocurrido con la posibilidad del legislador de establecer excepciones a la votación nominal y pública. Véase, al respecto, la Sentencia C-134 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. En la Sentencia C-411 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se afirmó que: “la doble instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos] (…) dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley’ (subraya la Corte) (...)”. Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Como se verá más adelante un caso particular se abordó en la Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se avaló la constitucionalidad de la supresión legal del recurso extraordinario de súplica, a través del cual se podían controvertir ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones de dicho tribunal. Sentencias C-619 de 1997, C-1233 de 2005, C-203 de 2011, entre otras. A diferencia de lo anterior, se encuentran casos puntuales de recursos extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material, como ocurre con el recurso extraordinario de revisión, en el que se autoriza la reapertura de una causa, por ejemplo, a partir de nuevos documentos con los cuales se hubiere podido proferir una decisión diferente, los cuales no fueron aportados por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (CPACA, art. 250, núm. 1). Sentencia C-1125 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencias C-093 de 2001, C-673 de 2001 y C-862 de 2008. Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-015 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. Ibídem. Ibídem. Como ya se dijo, respecto del test leve, por una parte, la Corte debe entrar a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por la otra, establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-564 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ibídem. Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) la garantía derivada del respeto por el propio acto, (…) también debe ser predicable de las autoridades judiciales, a las cuales, por tanto, les están vedadas –salvo en los casos y previa satisfacción de las exigencias y cargas a las cuales se hará referencia más adelante– actuaciones que desconozcan la máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia (…)”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Véanse, entre otras, las Sentencias C-836 de 2001, C-335 de 2008, C-539 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012. En la Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se dijo que: “(…) la administración de justicia, y en general todo el funcionamiento de los órganos estatales está determinado por el tipo de estado al que pertenecen. El artículo 1° de la Constitución establece que nuestro país es un ‘Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria’. Esta forma de organización implica la unidad del ordena-miento jurídico, que se vería desdibujada si se acepta que la autonomía judicial implica la facultad de interpretar el ordenamiento sin tener en cuenta la interpretación que haga la cabeza de la respectiva jurisdicción. La consagración constitucional de una estructura jurisdiccional que, aun cuando desconcentrada, es funcionalmente jerárquica, implica que, si bien los jueces tiene competencias específicas asignadas, dentro de la jerarquía habrá –en principio– un juez superior encargado de conocer las decisiones de los inferiores.” Negrilla del texto original. Al respecto, en la Sentencia T-775 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que: “El artículo 230 de la Constitución Política prescribe que los jueces solo se encuentran sometidos al imperio de la ley. Si bien en un sentido literal ello conduciría a negar el valor normativo de los precedentes, la Corte ha concluido que una interpretación como esa lleva a un absurdo, pues tampoco estaría el juez sometido a la Constitución, los tratados internacionales aprobados por Colombia o incorporados al bloque de constitucionalidad, o las normas generales de jerarquía inferior a la ley (como las ordenanzas o los acuerdos). Por eso, la palabra ley contenida en el artículo 228 debe ser interpretada de manera amplia, como el conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, incluidos los precedentes judiciales. En consecuencia, la vinculación a los precedentes no solo constituye una concreción del principio de igualdad, sino del principio de legalidad que ordena a los jueces fallar con base en normas previamente establecidas. Y, desde un punto de vista más amplio, es también una exigencia del principio argumentativo de universalidad y de la racionalidad ética que ordena dar el mismo trato a situaciones idénticas. Además, representa un mecanismo para cumplir fines de relevancia constitucional como la confianza legítima, la seguridad jurídica y la unificación de jurisprudencia”. Además de lo anterior, cabe resaltar que la regla de la universalidad implica que la decisión del juez debe estar fundada no en criterios coyunturales o ad-hoc, sino en principios generales que hayan sido formulados o tenidos en cuenta para la resolución de casos anteriores o se construyan para fallar un supuesto específico, pero con la posibilidad de poder aplicarlo a una hipótesis semejante en el futuro. Sentencia SU-053 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. CP art. 237.1 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. CCA, art. 97, núm.

5. CCA, art. 97, núm.

6. En relación con la Sección Segunda, el parágrafo del artículo 13 del Reglamento señala que: “Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente:

1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros.

2. Para el estudio o decisión de un asunto que por su importancia lo amerite, cuando así lo solicite cualquiera de sus miembros (…)”. En el mismo sentido, respecto de la Sección Tercera se dispone que: “Artículo 14 B. Competencia de cada Subsección. Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente: (…)

3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros”. “Artículo

270. CPACA, art. 274, núm. 5. “(…) El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna”. Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. El procedimiento administrativo involucra el desarrollo de las actuaciones necesarias para concretar la intervención de las autoridades o de los particulares que cumplan funciones administrativas, con la finalidad de expedir un acto de la administración. “(…) En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.” “Artículo

102. Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo

269. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.” Esta norma fue declarada exequible en la Sentencia C-816 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, “entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”. “Artículo

269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.” En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. CPACA, arts. 257, 258 y

273. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho de la Universidad Libre; y Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. CPACA, art.

258. Énfasis por fuera del texto original. CPACA, art. 257. “(…)

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.” CPACA, art.

260. El artículo 267 del CPACA establece que: “Artículo

267. Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente. Cuando el Consejo de Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que hubiere lugar. Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caución de que trata el artículo

264. Si el recurso de unificación de jurisprudencia no prospera, la caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los cuales se liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante incidente. Este, deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.” CPACA, art. 270 Gaceta del Congreso No. 951 de 2010. En concordancia con lo anterior, uno de los requisitos que se exigen en la presentación del recurso es el indicar de manera precisa la “sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento”. CPACA, art. 262, núm.

4. CPACA, art. 258. “(…) todo cambio de jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en la providencia que lo contenga”. CPACA. Art.

267. Sobre el particular, se dispuso que: “Habrá recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo respecto del auto interlocutorio o de la sentencia dictada por una de las secciones en los que, sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia. En el escrito en que se proponga el recurso se indicará la providencia de donde consta la jurisprudencia que se reputa contraria. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto o del fallo”. En el aparte pertinente, la norma en cita disponía que: “El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida.” Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. Precisamente, entre las razones expuestas, se destacan las siguientes: “Afirma [el actor] que las normas demandadas, al eliminar el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contenciosa administrativa, como medio de unificación de la jurisprudencia, vulneran el principio de igualdad, porque se dan casos en que las secciones de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado tienen jurisprudencias dispares sobre los temas jurídicos y según la Constitución la aplicación del Derecho debe ser igual para todas las personas. (…) Expresa que se viola el derecho a la administración de justicia porque los jueces pueden negarlo por vía de interpretación de las normas jurídicas y sin un debido control de los superiores. Añade que al privar a las personas del recurso extraordinario y de la posibilidad de controvertir las sentencias mediante el mismo, se viola el debido proceso, así como también el principio de la confianza legítima en la adopción de decisiones por parte de las autoridades públicas, en cuanto la respuesta de éstas debe ser la misma en situaciones iguales. Sostiene que se quebranta el principio de seguridad jurídica, ya que no puede existir ésta en un Estado donde cada día se profieran sentencias disímiles sobre un mismo punto de Derecho y que una decisión que ha sido adoptada una vez no puede abandonarse sin un motivo para ello. Manifiesta que la eliminación del recurso extraordinario origina el uso alternativo de la acción de tutela para lograr la protección del derecho a la igualdad ante la ley y que así la unificación jurisprudencial no sería dada por el juez natural.” Fragmentos extraídos de la Sentencia C-180 de 2006. M.P. Jaime Araujo Rentería. “Con este proyecto se busca, de una parte, poner en vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el legislador desde 1998. Y, de otra, establecer el mecanismo adecuado para que la Sala Plena Contencioso Administrativa evacúe el trabajo que se ha venido acumulando en relación con los recursos de súplica interpuestos, cuya decisión se ha venido desplazando por las competencias prioritarias que la Constitución le asignó, y se evite en el futuro la repetición de esta situación que dificulta y obstaculiza el normal funcionamiento de la Corporación.” Énfasis por fuera del texto original. “Las estadísticas que se anexan a esta exposición de motivos demuestran una verdad irrefutable: la inutilidad del Recurso Extraordinario de Súplica, si se tiene en cuenta que la casi totalidad de los recursos fallados hasta la fecha ha confirmado los fallos recurridos. Ello produce, en cambio, una congestión innecesaria de trabajo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Ante la perspectiva de agotar el referido recurso, las partes lo intentan considerando su ejercicio como un deber -para algunos como etapa obligada- y un derecho, en el cual plantean un debate propio de las instancias.” La norma en cita disponía que: “A solicitud del Ministerio Público, o de oficio, las secciones podrán remitir a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aquellos asuntos que se encuentren para fallo y que por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por ésta. La Sala Plena decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto. (…)”. CPACA, art.

260. Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Como ya se resaltó, entre otras, (i) el deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico, (ii) el mecanismo administrativo de extensión de la jurisprudencia, y (iii) el procedimiento judicial de extensión ante el Consejo de Estado. Acápite 6.6.2 de esta providencia. CCA, art.

130. CPACA, art.

270. Las subsecciones pueden proferir sentencias de unificación cuando conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales que sean susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249). Las secciones tienen a su cargo proferir sentencias de unificación cuando (i) conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales que sean susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249), (ii) cuando se cuestionen sentencias de única y segunda instancia de los tribunales a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (CPACA, art. 259), (iii) cuando se activa la necesidad de unificar jurisprudencia en relación con los asuntos que provienen de las subsecciones (CPACA art. 271) y (iv) cuando se promueve el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares y de grupo (CPACA art. 274). Este rol lo asume cuando conoce (i) del recurso extraordinario de revisión frente a las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado (CPACA art. 249), y (ii) cuando se activa la necesidad de unificar jurisprudencia en relación con los asuntos que provienen de las secciones (CPACA art.

271) CPACA, art. 103, inc.

3. Acápite 6.4.3 de esta providencia. Como allí se aclaró, lo anterior no excluye que existen casos puntuales de procedencia de recursos extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material, en los que se autoriza la reapertura de una causa, incluso frente a los órganos de cierre, como se observa en el artículo 248 del CPACA, en lo que corresponde al recurso extraordinario de revisión No sobra recordar que la elaboración teórica sobre esta última figura admite esta discusión tanto por la vía del defecto sustantivo, como por la vulneración de la causal específica del desconocimiento del precedente. Sobre el particular, se destaca que desde el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha elaborado este Tribunal. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 (expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01), se precisó que el amparo es procedente para cuestionar las providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Véase, al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Aunado a lo anterior, se observan casos en los que el Consejo de Estado ha protegido por vía de tutela sus propios precedentes, a partir de la invocación de la causal vinculada con su desconocimiento. Así, entre otras, se encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, exp. 11001-03-15-000-2015-00380-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2015, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp. 11001-03-15-000-02693; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de enero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 11001-03-15-000-2014-02940-00. Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La norma en cita dispone que: “(…) El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones (…)”. En los recursos extraordinarios y en la revisión eventual de las acciones populares y de grupo. M.P. María Victoria Calle Correa. M.P. Jaime Araujo Rentería.