Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-177 DE 2007SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la República dichas atribuciones (Aclaración de voto)SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de los decretos reglamentarios que se expiden para tal efecto (Aclaración de voto)LINEA JURISPRUDENCIAL-Naturaleza de las leyes sobre supresión o fusión de entidades u organismos del orden nacional (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-6394Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.Magistrado Ponente:Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOEn la discusión de la ponencia que concluyó en la sentencia de la referencia, puse de presente la posición que he asumido en diferentes decisiones que involucran el alcance y contenido de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución.Si bien el ponente de la decisión, Magistrado Sierra Porto, señala en nota especial (N° 11 página 16), los aspectos predominantes de esa orientación personal, considero necesario para un mejor entendimiento reiterar mediante copia íntegra, la aclaración de voto rendida por el suscrito respecto de la sentencia C-044 de 2006, en la cual intervino como ponente, también, el magistrado Sierra Porto. “En relación con la sentencia de la referencia si bien comparto la decisión contenida en la parte resolutiva considero necesario aclarar mi voto, teniendo en cuenta participaciones anteriores como ponente de varias sentencias sobre el tema tratado en el presente caso y como autor de algunos salvamentos de voto y aclaraciones.Particularmente, la presente aclaración se refiere a aquellos puntos de la parte motiva en los cuales la sentencia se refiere a la naturaleza de las leyes que sirven de contexto normativo para la expedición de los actos previstos en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y en la naturaleza de decretos reglamentarios que a ellos correspondería.Así mismo, en la sentencia se afirma que hay una línea consistente acerca precisamente de la naturaleza de tales leyes y actos de la rama ejecutiva, respectivamente. En fin, en la sentencia se alude como punto de referencia ilustrativo al régimen de las fusiones de sociedades comerciales previsto en el Código de Comercio, en cuanto las disposiciones que lo configuran pueden servir de elemento para la adopción de las decisiones ejecutivas de fusión de las entidades públicas comprendidas en las disposiciones constitucionales del artículo 150 numeral 7 y del artículo 189 numeral 15.Cabe señalar que, como aclara la propia sentencia, el análisis en ella efectuado sólo se refiere al supuesto específico de ordenación de la fusión de entidades mediante el ejercicio de las atribuciones previstas en el mencionado numeral 15 del artículo 189 de la Constitución. En ese orden de ideas, la sentencia expresa que su análisis se circunscribe a ese caso y no abarca los otros supuestos que a partir de las normas constitucionales han sido objeto de decisiones anteriores de la Corte Constitucional como los relativos a los alcances del artículo 150 numeral 7º (fusión de entidades directamente regulada y realizada por el legislador) y del artículo 150-10 (fusión de entidades realizada mediante el ejercicio de facultades extraordinarias que hayan sido otorgadas por la ley) de la Constitución. 1.- La naturaleza de las leyes previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución.En la sentencia se hace un recuento de la trayectoria jurisprudencial en torno de la naturaleza y características de las leyes referidas a aspectos de la organización del Estado, en general, y de la administración pública, en particular, y sobre las características y alcances de dichas leyes para concluir que si bien en sentencias iniciales sobre la materia, (Sentencias C-262 de 1995, C-702 de 1999, C-1190 de 2000) se aludió a las características especiales de las materias tratadas para darle un carácter especial a esas leyes como leyes de “autorizaciones” es lo cierto, a juicio de la sentencia, que a partir, primordialmente, de la C-401 de 2001, la Corte abandonó esa orientación para afirmar la condición de leyes ordinarias de aquellas a que hace referencia el artículo 189 numeral 15 y por ello concluye que los actos mediante los cuales se “ponen en acción” las disposiciones legales en esta materia tienen simplemente carácter de decretos reglamentarios que tendrían su fundamento, seguramente, en el artículo 189 numeral 11.En ese sentido se afirma en la sentencia que las sentencias C-880 de 2003 y C-350 de 2004 siguen claramente “la línea” jurisprudencia enunciada.2. Referencia al tratamiento del tema en los salvamentos y aclaraciones de voto suscritos por este magistrado.Con el fin de clarificar estos planteamientos es necesario en mi caso, poner de presente que siempre he manifestado aún antes de intervenir como magistrado de la Corte Constitucional, mi acuerdo con las orientaciones que, tal vez, a partir de la sentencia C-262 95 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz ha sostenido la Corte.2.1. Precisamente en ella la Corte tuvo ocasión de enunciar con reiteración de providencias anteriores sus planteamientos sobre la modificación de la estructura de la administración y la necesidad de existencia de una ley marco:“Las funciones de “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales....”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos.Y en otros apartes puntualizó:“La corrección funcional que reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la República previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución.(……)Bajo este entendido, y con las advertencias de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad”.Respecto de los alcances y contornos del numeral 15 del artículo 189, expresó:“Debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República”. En la sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz , la Corte tuvo ocasión de volver sobre el tema de las competencias del Legislador y del Presidente de la República sobre la reestructuración del Estado y la posibilidad de la atribución de facultades extraordinarias al respecto.En relación con el aspecto especifico de la contradicción que algunos han visto entre el contenido del artículo 157-7 y el del 189-15, se encuentran en la sentencias puntualizaciones como éstas:“La aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa. La ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad.2.3. Salvamento parcial de voto del suscrito magistrado a la sentencia C-702 de 1999, circunscrita a algunas de las decisiones contenidas en ella, concretamente respecto de la decisión sobre inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, expresé:“La decisión mayoritaria se basa en que las normas que de acuerdo con el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política compete expedir al Congreso Nacional, mediante ley, para dar cauce necesario y apropiado alas funciones que allí se enuncian a cargo del Presidente de la República en cuanto a la fusión y supresión de entidades u organismos del orden nacional, no cumplen las condiciones previstas por el legislador. (...)- En el numeral 15 del artículo 189, como se ha expresado, y bien lo recuerda la decisión de la Corte, se prevé que las funciones presidenciales de fusionar y suprimir entidades o organismos deben ejercitarse de conformidad con la ley. Ahora bien, es claro que no establece la Carta requerimientos especiales en cuanto a la extensión o intensidad del condicionamiento que señale el legislador, por lo que hay que entender que, dentro de la necesaria razonabilidad, puede él, en este caso, graduar, dentro de la más amplia libertad configurativa, las posibilidades de acción del Presidente de la República, determinando los eventos o causales cuya ocurrencia den lugar, según el caso, a la fusión o a la supresión de entidades.El supuesto anterior, según ha puntualizado esta Corporación en jurisprudencia que reitera la sentencia objeto del presente salvamento, difiere del previsto en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución respecto de la modificación de la estructura de las entidades nacionales, pues esta disposición condiciona el ejercicio de tales funciones a que el legislador determine previamente “los principios y reglas generales”. Entonces, en este evento la Constitución sí determina la intensidad y extensión de los condicionamientos que ha de imponer el legislador al Presidente de la República con la precisión que ellos deben circunscribirse al señalamiento de principios y reglas generales. En consecuencia, está vedada a la ley toda regulación que exceda un marco general.- No existiendo, entonces, en la Constitución señalamiento del grado de intensidad en el ejercicio de la función legislativa para el caso de la fusión de entidades, conforme al artículo 189, 15, no puede, a mi juicio, la Corte, sin ocupar el lugar del legislador, imponer a éste, más allá de la necesaria derivación del principio de razonabilidad, señalar esa gradación. Y mucho menos en los términos en que lo pretendió en la decisión de la cual me aparto. En efecto, la conclusión que surge luego de la lectura de la sentencia apunta a que en ningún caso el legislador puede establecer condicionamientos, pues si lo hace con amplitud dejará la puerta abierta para que el Gobierno actúe con “arbitrariedad” y si lo hace de manera pormenorizada invadirá la esfera propia del Gobierno.Por las anteriores consideraciones, estimo que el artículo 51 de la ley 489 de 1.998 ha debido declararse ajustado a la Constitución, lo que, de otra parte, habría guardado la necesaria coherencia con la decisión tomada por la Corte en la misma providencia respecto del artículo 52, ibídem, cuya fuente normativa se encuentra en la misma disposición constitucional, esto es en el citado artículo 189, numeral 15.- Finalmente, no sobra destacar que si bien, como pone de presente la decisión mayoritaria, algunas de las reglas contenidas en el artículo 51 de la ley hacen referencia a los principios constitucionales llamados a orientar la acción de las autoridades administrativas en todas sus actuaciones, esa puntualización para el caso de la fusión, no resulta inocua ni contraria a la Constitución; se trata de derroteros que, dentro de la libertad configurativa entendió necesario fijar el legislador para el específico propósito de que el Presidente de la República ejerza la función constitucional permanente, pero condicionada, que le otorgó el constituyente. La consideración de que la amplitud en los enunciados legales propicia la arbitrariedad en las acciones a cargo del Presidente de la República desplaza, en forma inapropiada, el juicio hacia los actos de ejecución, lo cual excede el control de constitucionalidad propio de la Corte (Sentencia C-109 95).De otra parte, tampoco puede olvidarse que al legislador corresponde fijar los requisitos de los actos jurídicos y los efectos de los mismos, entre ellos las responsabilidades derivadas de la fusión, como se hace de manera puntual en el referido artículo 51 de la ley. Es claro que si la ley hubiere omitido tales aspectos, ello no podría suplirse por el Presidente de la República en ejercicio de sus propias funciones como suprema autoridad administrativa.”2.4. Sentencia C-1437 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández (...) donde la Corte resolvió declarar exequible el artículo de la Ley 489 de 1998, salvo las expresiones “ o el Gobierno Nacional”.“Artículo

42. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley “o el Gobierno Nacional” definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.”En relación con el aspecto que interesa destacar en materia de modificación de la estructura administrativa, de las características de las leyes pertinentes y de los decretos que al respecto expida el Gobierno Nacional, allí se expresó como fundamento de la decisión adoptada:“En cambio, a la luz de los principios expuestos, se opone a la Constitución la norma impugnada en cuanto permite que Congreso y Gobierno compartan la atribución de definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relación con cuál de los ministerios o departamentos administrativos tiene ese carácter. Se abre paso así una competencia dual que la Constitución rechaza.En efecto, es de reserva de la ley la atribución contemplada en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, según el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencia, establecimientos públicos y otra entidades del orden nacional.El concepto de “estructura” comprende no solamente las entidades y organismos que integran la administración nacional, sino las modalidades de relación jurídica y administrativa entre ellas, en el interior de cada uno de los sectores en que obra la administración pública.Por tanto, la atribución de señalar la estructura de la administración nacional es privativa del legislador, y también lo es -por supuesto- la de establecer cómo está compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relación -vinculación o adscripción- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente.Para la Corte, no es posible incluir las mencionadas facultades dentro del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, que permite al Presidente de la República “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales”, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas únicamente “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, como el mismo precepto constitucional lo advierte.Tampoco podría deducirse la facultad a que se refiere la norma de la función presidencial contemplada en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política, que le permite “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales”, si se tiene en cuenta que también los actos correspondientes deben proferirse “de conformidad con la ley”, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habrá de someterse y por fuera de la cual no puede actuar.Así las cosas, no podía el Congreso transferir, de una manera abstracta, general y permanente, una atribución suya de índole legislativa al Ejecutivo nacional”.2.5.